Публично-правовые проблемы внедрения технологий искусственного интеллекта в деятельность таможенных органов Российской Федерации

• КОНОСОВ Дионис Канарисовичаспирант 3 курса очной формы обучения кафедра государственно-правовых дисциплин Московский гуманитарный университетkonosov.dionis@mail.ru

В статье исследуются публично-правовые проблемы, связанные с внедрением технологий искусственного интеллекта в деятельность таможенных органов Российской Федерации. Анализируется нормативно-правовая база применения искусственного интеллекта в системе таможенного администрирования, включая Национальную стратегию развития искусственного интеллекта на период до 2030 года и Стратегию развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года. Выявляются правовые пробелы, препятствующие эффективному использованию технологий искусственного интеллекта в таможенном контроле: отсутствие легальных дефиниций ключевых понятий в таможенном законодательстве, неопределённость правового режима решений, принимаемых с использованием искусственного интеллекта, проблемы распределения юридической ответственности. Исследуется зарубежный опыт правового регулирования применения искусственного интеллекта в таможенной сфере. Предлагаются конкретные меры по совершенствованию законодательства, направленные на формирование целостного правового института электронной (цифровой) таможни.

Ключевые слова: искусственный интеллект, таможенные органы, таможенный контроль, цифровая таможня, электронная таможня, правовое регулирование, публично-правовые науки, система управления рисками, Стратегия развития таможенной службы до 2030 года, ЕАЭС

Введение

Цифровая трансформация государственного управления является одним из приоритетных направлений развития Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 10.10.2019 № 490 утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, определяющая искусственный интеллект как комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые с результатами интеллектуальной деятельности человека [1]. Внедрение данных технологий в деятельность органов публичной власти прямо предусмотрено стратегическими документами государства.

Таможенная сфера представляет собой одну из наиболее перспективных областей применения технологий искусственного интеллекта.

Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.05.2020 № 1388-р [2], определяет в качестве стратегической цели полномасштабную цифровизацию и автоматизацию, включая цифровую трансформацию технологий таможенного оформления и контроля, внедрение искусственного интеллекта, обработку больших объёмов данных. Вместе с тем активное практическое внедрение технологий искусственного интеллекта в деятельность таможенных органов существенно опережает развитие соответствующего правового регулирования. В таможенном законодательстве отсутствуют легальные дефиниции ключевых понятий, не определён правовой режим решений, принимаемых с использованием или при содействии искусственного интеллекта, не решены вопросы юридической ответственности за ошибки алгоритмических систем. Данный разрыв между технологическими возможностями и правовым регулированием порождает значительные публично-правовые проблемы, исследованию которых посвящена настоящая статья.

Целью исследования является комплексный анализ публично-правовых проблем внедрения технологий искусственного интеллекта в деятельность таможенных органов Российской Федерации и разработка предложений по формированию целостного правового института цифровой таможни. Методологическую основу исследования составили формально-юридический, сравнительно-правовой и системный методы.

1. Нормативно-правовая база применения искусственного интеллекта в таможенной деятельности Правовое регулирование применения искусственного интеллекта в таможенной сфере носит многоуровневый характер и включает нормы международного, наднационального (в рамках ЕАЭС) и национального права. На международном уровне базовые положения содержатся в документах Всемирной таможенной организации (ВТамО), в частности в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция), которая закрепляет принцип максимального использования информационных технологий в деятельности таможенных органов.

На уровне Евразийского экономического союза статья 1 Таможенного кодекса ЕАЭС закрепляет принцип применения современных методов таможенного контроля и максимального использования информационных технологий в деятельности таможенных органов [3]. Однако Таможенный кодекс ЕАЭС не содержит специальных норм, регулирующих применение технологий искусственного интеллекта, и не определяет правовой статус решений, принимаемых автоматизированными системами.

На национальном уровне ключевым стратегическим документом является Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года [2]. Данный документ предусматривает создание модели «интеллектуального» пункта пропуска, внедрение методов и технологий анализа больших данных с применением элементов искусственного интеллекта, модернизацию системы управления рисками. Федеральная таможенная служба осуществляет программу цифровой трансформации, в рамках которой запущен ведомственный дата-центр в Твери, внедрены информационные системы «Правоохрана» и «Таможня и право» [4].

Существенное значение имеет Указ Президента Российской Федерации от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации», утвердивший Национальную стратегию развития искусственного интеллекта [1]. Стратегия содержит легальное определение искусственного интеллекта и устанавливает общие принципы его развития и применения, однако не содержит специальных норм для таможенной сферы.

Таким образом, действующая нормативно-правовая база характеризуется, с одной стороны, наличием стратегических документов, определяющих вектор цифровизации таможенной деятельности, а с другой стороны - отсутствием специального законодательного регулирования, устанавливающего правовой режим применения технологий искусственного интеллекта в таможен- ном контроле. Стратегические документы задают цели и направления, но не формируют правовой институт цифровой таможни.

2. Правовые пробелы и проблемы применения искусственного интеллекта в таможенном контроле Анализ действующего законодательства позволяет выявить ряд правовых пробелов, препятствующих эффективному и правомерному внедрению технологий искусственного интеллекта в деятельность таможенных органов.

Первая проблема - терминологическая неопределённость. В таможенном законодательстве Российской Федерации и Таможенном кодексе ЕАЭС отсутствуют определения таких понятий, как «электронная таможня», «цифровая таможня», «интеллектуальная таможня». Несмотря на то что данные концепции активно используются в стратегических документах и практической деятельности ФТС России, они не получили законодательного закрепления. Отсутствие единого понятийного аппарата затрудняет правоприменение и создаёт правовую неопределённость.

Вторая проблема - правовой статус решений, принимаемых с использованием искусственного интеллекта. Система управления рисками (далее - СУР), действующая в таможенных органах, всё активнее использует алгоритмы машинного обучения для профилирования участников ВЭД и определения объектов таможенного контроля. Согласно статье 376 Таможенного кодекса ЕАЭС под таможенным риском понимается вероятность несоблюдения международных договоров и национальных правовых актов. Алгоритмы искусственного интеллекта фактически определяют, какие товары и какие участники ВЭД будут подвергнуты более тщательному контролю.

Однако правовой режим таких алгоритмических решений не урегулирован: не ясно, являются ли они ненормативными правовыми актами, могут ли быть обжалованы, каков порядок их принятия и пересмотра.

Третья проблема - это распределение юридической ответственности. Действующее законодательство исходит из модели, в которой решение принимается должностным лицом таможенного органа. Когда решение формируется алгоритмом искусственного интеллекта и лишь формально утверждается должностным лицом (или принимается автоматически без участия человека), возникает вопрос о субъекте ответственности за ошибочное решение. Ни Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [5], ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат норм, регулирующих ответственность за вред, причинённый ошибками алгоритмических систем.

Четвёртой проблемой можно назвать защиту прав участников ВЭД при автоматизированном принятии решений. Автоматический выпуск товаров или, напротив, автоматическое назначение таможенного досмотра на основании алгоритмов искусственного интеллекта затрагивает права и законные интересы участников ВЭД. При этом участник ВЭД зачастую не имеет информации о критериях, которые использовал алгоритм, и не может эффективно обжаловать решение, обоснованность которого зависит от непрозрачной логики машинного обучения. Данная ситуация противоречит принципу гласности таможенного регулирования, закреплённому в статье 1 Таможенного кодекса ЕАЭС.

Пятая проблема касается обеспечения информационной безопасности и защита персональных данных. Технологии искусственного интеллекта в таможенной сфере предполагают обработку значительных массивов данных, включая персональные данные физических лиц, коммерческую тайну участников ВЭД, сведения, составляющие таможенную тайну. Правовой режим обработки этих данных системами искусственного интеллекта требует специального регулирования, учитывающего как требования Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», так и специфику таможенных правоотношений.

3. Зарубежный опыт правового регулирования искусственного интеллекта в таможенной сфере Анализ зарубежного опыта свидетельствует о разнообразии подходов к правовому регулированию применения искусственного интеллекта в таможенной деятельности.

В Европейском Союзе принят комплексный подход к регулированию искусственного интеллекта. Регламент ЕС об искусственном интеллекте (EU AI Act), вступивший в силу в 2024 году, устанавливает классификацию систем искусственного интеллекта по степени риска и определяет требования к их разработке и использованию. Системы, применяемые в пограничном и таможенном контроле, отнесены к категории высокого риска, что предполагает обязательную оценку воздействия, обеспечение прозрачности алгоритмов, контроль человека над процессом принятия решений и ведение технической документации.

В Китайской Народной Республике внедрение искусственного интеллекта в таможенную деятельность осуществляется в рамках государственной программы «Сделано в Китае-2025» и плана развития нового поколения технологий искусственного интеллекта. В Китае функционируют пять «интеллектуальных» контрольно-пропускных пунктов, на которых применение искусственного интеллекта позволило существенно сократить время выпуска товаров [7]. Правовое регулирование опирается на комплекс стратегических документов и подзаконных актов.

В Соединённых Штатах Америки Таможенная и пограничная служба (CBP) применяет системы автоматизированного сканирования транспортных средств с элементами глубокого обучения, а также технологии распознавания лиц в пунктах пропуска. Правовое регулирование осуществляется через систему ведомственных актов и стандартов, а также через общие нормы о защите персональных данных и праве на обжалование решений государственных органов [8].

Сравнительный анализ показывает, что наиболее системным является подход Европейского Союза, который устанавливает единую правовую рамку для всех систем искусственного интеллекта, включая таможенные. Российское законодательство, напротив, характеризуется фрагментарностью: общие стратегические документы не подкреплены специальным отраслевым регулированием [10]. Заслуживает внимания возможность рецепции отдельных элементов европейского подхода, в частности классификации систем ИИ по степени риска и требований к прозрачности алгоритмов.

4. Предложения по совершенствованию правового регулирования На основании проведённого исследования представляется возможным сформулировать следующие предложения по совершенствованию правового регулирования применения технологий искусственного интеллекта в деятельности таможенных органов.

Во-первых, необходимо законодательно закрепить понятийный аппарат цифровой таможни. Предлагается дополнить Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определениями понятий «электронная таможня», «цифровая таможня», «интеллектуальная таможня», «автоматизированное принятие решений в таможенной сфере». Формирование единого понятийного аппарата является необходимой предпосылкой для создания целостного правового института. Во-вторых, следует определить правовой режим решений, принимаемых с использованием технологий искусственного интеллекта. Представляется целесообразным закрепить правило о том, что автоматизированное решение таможенного органа приравнивается к решению должностного лица и может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством. При этом необходимо определить, что обязанность обоснования такого решения включает раскрытие общих критериев и факторов, использованных алгоритмом, без раскрытия технических деталей реализации системы управления рисками.

В-третьих, необходимо урегулировать вопросы юридической ответственности за вред, причинённый ошибками систем искусственного интеллекта в таможенной деятельности. Предлагается установить, что ответственность за вред, причинённый участнику ВЭД вследствие ошибки алгоритмической системы, несёт таможенный орган, применивший данную систему, по общим правилам ответственности за вред, причинённый государственными органами (статья 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В-четвёртых, целесообразно закрепить принцип «контроля человека» (human-in-the-loop) при принятии наиболее значимых таможенных решений [12]. По аналогии с подходом Европейского Союза к системам искусственного интеллекта высокого риска, решения о назначении таможенного досмотра, корректировке таможенной стоимости, привлечении к ответственности должны приниматься с обязательным участием должностного лица, а не исключительно алгоритмом.

В-пятых, на уровне ЕАЭС необходимо инициировать разработку единых стандартов применения технологий искусственного интеллекта в таможенном администрировании. Стратегия развития таможенного сотрудничества в ЕАЭС предусматривает расширение применения цифровых технологий и внедрение технологий, обеспечивающих автоматическое совершение таможенных операций. Однако для реализации этих целей необходимы единые правовые стандарты, которые обеспечат совместимость систем и взаимное признание результатов автоматизированного контроля [13].

В-шестых, следует разработать механизм аудита алгоритмов искусственного интеллекта, применяемых в таможенных органах. Независимый аудит должен проверять алгоритмы на предмет отсутствия дискриминации, соответствия принципу равноправия участников ВЭД, адекватности используемых критериев риска. Результаты аудита в обезличенной форме должны быть доступны для научного и экспертного сообщества. Заключение Проведённое исследование позволяет констатировать, что внедрение технологий искус- ственного интеллекта в деятельность таможенных органов Российской Федерации порождает комплекс публично-правовых проблем, требующих законодательного разрешения. Действующая нормативно-правовая база характеризуется существенным разрывом между стратегическими целями цифровизации таможенной деятельности и уровнем специального правового регулирования.

Ключевыми проблемами являются: отсутствие легальных дефиниций понятий «электронная таможня», «цифровая таможня», «интеллектуальная таможня» в законодательстве; неопределённость правового режима решений, принимаемых с использованием искусственного интеллекта; нерешённость вопросов юридической ответственности за ошибки алгоритмических систем; недостаточная защита прав участников ВЭД при автоматизированном принятии решений. Для формирования целостного правового института цифровой таможни необходим комплекс мер, включающий совершенствование понятийного аппарата законодательства, определение правового режима автоматизированных решений, закрепление принципа контроля человека, урегулирование вопросов ответственности, а также разработку единых стандартов на уровне ЕАЭС. Зарубежный опыт, в первую очередь опыт Европейского Союза, может быть использован при разработке отечественного правового регулирования с учётом специфики российской правовой системы и особенностей евразийской экономической интеграции.

Дальнейшее научное осмысление данной проблематики приобретает особую актуальность в свете подготовки Министерством цифрового развития Российской Федерации Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта до 2030 года, которая может стать основой для формирования специального правового регулирования в таможенной сфере.

Список литературы

1. Указ Президента Российской Федерации от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» (вместе с «Национальной стратегией развития искусственного интеллекта на период до 2030 года»).
2. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.05.2020 № 1388-р.
3. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза).
4. Максимов Ю.А., Ворона А.А. Практика применения автоматизированных информационных систем для совершения таможенных операций // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2023. №3 (87).
5. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289- ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
6. Regulation (EU) 2024/1689 of the European Parliament and of the Council laying down harmonised rules on artificial intelligence (Artificial Intelligence Act).
7. Агамагомедова С.А. Цифровой таможенный контроль и надзор: эволюция и современные тенденции регуляции // Правовая информатика. 2023. № 4. С. 21–28.
8. Банников И.А. Правовое регулирование цифровизации таможенного администрирования в Российской Федерации // Актуальные исследования. 2023. № 27. С. 45–53.
9. Кожуханов Н.М. Отдельные аспекты использования искусственного интеллекта в контрольно-надзорной деятельности таможенных органов // Вестник Российской таможенной академии. 2023. № 2. С. 62–70.
10. Лоншаков Л.М. Отечественный и зарубежный опыт применения интеллектуальных технологий в таможенных органах // Human Progress. 2023. №4. С. 38–47.
11. Мантусов В.Б. Актуальные проблемы таможенного права: учебное пособие. М.: ЮНИ- ТИ-ДАНА, 2017.
12. Хруставчук Н.С. Искусственный интеллект в деятельности таможенных органов России и опыт зарубежных стран // Вестник науки. 2023. №11.
13. Шахназаров Б.А. Правовое регулирование отношений с использованием искусственного интеллекта // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 9. С. 72–81.

Скачать