Публично-правовой статус цифровых платформ в управлении земельными ресурсами (на примере Единой цифровой платформы «Национальная система пространственных данных»)

Введение

Актуальность темы исследования. Цифровая трансформация государственного управления земельными ресурсами выступает одним из ключевых направлений современной публично-правовой политики Российской Федерации. Создание Единой цифровой платформы «Национальная система пространственных данных» (далее — ЕЦП НСПД) ознаменовало качественный переход от разрозненных информационных систем к интегрированной инфраструктуре, претендующей на роль центрального узла всех юридически значимых операций с земельными ресурсами. Между тем правовая доктрина существенно отстаёт от темпов институциональных преобразований: категориальный аппарат земельного и административного права не располагает адекватными инструментами для описания феномена цифровой платформы как субъекта публично-правовых отношений [1].

Актуальность темы обусловлена несколькими обстоятельствами. Во‑первых, ЕЦП НСПД уже фактически участвует в принятии решений, имеющих правовые последствия для правообладателей земельных участков, однако её публично-правовой статус остаётся нормативно неопределённым. Во‑вторых, интеграция ЕГРН, данных дистанционного зондирования Земли, адресных реестров, сведений кадастровой оценки и градостроительной документации порождает коллизии между источниками пространственных данных, не имеющие законодательно закреплённого механизма разрешения. В‑третьих, использование платформенных алгоритмов в земельном контроле (надзоре) ставит вопросы о допустимости автоматизированного выявления нарушений, правовой силе таких «индикаций» и ответственности за ошибки платформы. В‑четвёртых, отсутствие специальной правовой категории, описывающей цифровую публичную платформу в земельной сфере, создаёт состояние правовой неопределённости, сопоставимое по рискам с иными случаями нормативного запаздывания в регулировании цифровых технологий [2].

Степень научной разработанности темы. Общетеоретические и административно-правовые аспекты цифровизации публичного управления исследовались в работах Э.В. Талапиной, Т.Я. Хабриевой, Н.Н. Черногора, Ю.А. Тихомирова, В.Д. Зорькина, В.Н. Южакова [1; 2; 10; 11; 28]. Правовой режим информации, государственных информационных систем и электронных документов анализировался Л.К. Терещенко, А.И. Савельевым, В.В. Архиповым [5; 12; 14]. Земельно-правовые вопросы управления земельными ресурсами и кадастрового учёта рассматривались И.А. Иконицкой, С.А. Боголюбовым, О.И. Крассовым, С.С. Улюкаевым, С.А. Липским, А.А. Варламовым, С.А. Гальченко [3; 4; 7; 8; 18; 20]. Контрольно-надзорная проблематика, включая земельный контроль, освещалась в трудах С.М. Зырянова, П.П. Серкова, А.А. Ялбулганова, Б.А. Воронина, О.А. Кожевникова [9; 22; 23; 24; 25].

Вместе с тем комплексного исследования публично-правового статуса ЕЦП НСПД как самостоятельного правового института в системе земельного и административного права до настоящего времени не проводилось. Существующие работы касаются либо общих вопросов цифровизации государственного управления, либо отдельных видов государственных реестров, либо контрольно-надзорной деятельности. Проблема квалификации цифровой платформы одновременно как технического инструмента, как государственной информационной системы и как потенциального субъекта публично-правовых отношений остаётся доктринально нерешённой.

Цель и задачи исследования. Цель статьи — комплексная характеристика публично-правового статуса цифровых платформ в управлении земельными ресурсами на примере ЕЦП НСПД, определение её места в системе публично-правового регулирования земельных отношений и разработка предложений по совершенствованию законодательства.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

проанализировать нормативно-правовую основу создания и функционирования ЕЦП НСПД;

выявить и систематизировать публично-правовые функции, осуществляемые посредством платформенной инфраструктуры;

исследовать проблемы правосубъектности цифровых платформ в земельно-правовых отношениях;

проанализировать правовые коллизии, возникающие при взаимодействии ЕЦП НСПД с ЕГРН, кадастровыми, регистрационными и градостроительными системами;

определить особенности участия платформы в государственном земельном контроле (надзоре);

обосновать необходимость введения в научный оборот категории «цифровая публичная платформа управления земельными ресурсами»;

сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования статуса ЕЦП НСПД.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, формально-логический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, а также методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, толкования правовых норм и прогнозирования. Их применение позволило рассмотреть ЕЦП НСПД в единстве её нормативной основы, функционального содержания и практических правовых последствий.

Основные результаты исследования. В результате проведённого анализа установлено, что ЕЦП НСПД не может быть сведена к техническому инструменту или рядовой государственной информационной системе. Платформа обладает признаками публично-правового института, поскольку осуществляет функции информационного обеспечения административных решений в земельной сфере, обеспечения публичного оборота земельных участков, государственного земельного надзора и межведомственной координации. Обосновано, что правосубъектность платформы носит ограниченный характер, а наиболее адекватной моделью ответственности является распределённая ответственность участников информационного взаимодействия за качество пространственных данных. Предложена научная категория «цифровая публичная платформа управления земельными ресурсами», выявлены ключевые правовые пробелы и сформулированы направления совершенствования законодательства: определение правовой силы сведений ЕЦП НСПД, закрепление оснований автоматизированного выявления нарушений, установление механизмов ответственности за недостоверность платформенных данных и регулирование автоматизированных административных решений.

Правовая основа создания и функционирования ЕЦП НСПД

Правовую основу создания Национальной системы пространственных данных составляет постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 года № 1240 «О федеральном проекте "Национальная система пространственных данных"», которым определены концептуальные контуры интегрированной инфраструктуры пространственных данных. Указанный акт закрепил за Росреестром статус оператора системы и определил перечень ведомств — участников информационного взаимодействия. Концептуально НСПД строится как платформа конвергенции сведений Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), Государственного фонда данных дистанционного зондирования Земли, адресного реестра, данных кадастровой оценки и иных источников пространственной информации [3].

Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных» сформировал базовую категориальную систему, в рамках которой понятие пространственных данных получило легальное определение. Вместе с тем данный закон принимался в период, предшествующий активной фазе цифровизации государственного управления, и не предполагал создания единой платформенной инфраструктуры в её нынешнем виде. В результате между содержанием закона и реальными задачами ЕЦП НСПД образовался нормативный разрыв, который не преодолён по сей день [4].

Существенную роль в правовом оформлении платформенной инфраструктуры играет Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», определяющий правовой режим государственных информационных систем. Применительно к ЕЦП НСПД принципиально важны нормы об операторах государственных информационных систем, об обязательности сведений государственных реестров, о правовом значении электронных документов, формируемых в информационных системах [5]. Однако специфика платформы как инструмента не просто хранения, но и генерации юридически значимых решений в сфере управления земельными ресурсами указанным законом не охватывается.

Ключевое значение для понимания правовой природы ЕЦП НСПД имеет её соотношение с ЕГРН, правовой режим которого установлен Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Сведения ЕГРН обладают презумпцией достоверности, а их включение в реестр влечёт определённые правовые последствия, прямо установленные законом. Интеграция ЕГРН в платформенную архитектуру НСПД порождает вопрос о том, сохраняет ли сведение реестровую природу при его агрегировании, трансформации и визуализации посредством платформенных инструментов [6].

Публично-правовые функции ЕЦП НСПД

Анализ функционального содержания ЕЦП НСПД позволяет выделить несколько групп публично-правовых функций, осуществляемых посредством платформенной инфраструктуры. Первая группа — функции информационного обеспечения государственного управления земельными ресурсами: формирование аналитических срезов состояния земельного фонда, мониторинг использования земель, выявление признаков нарушения земельного законодательства на основе данных дистанционного зондирования. Осуществление указанных функций непосредственно влияет на принятие административных решений в земельной сфере, что придаёт платформе характер инструмента публичной власти [7].

Вторая группа — функции обеспечения публичного оборота земельных участков: формирование единого цифрового пространства сведений, необходимых для совершения сделок, предоставления земельных участков из публичной собственности, принятия градостроительных решений. В данном контексте ЕЦП НСПД выступает инфраструктурой публичного доверия — аналогом нотариальной системы в сфере верификации пространственных данных. Такая характеристика имеет непосредственные правовые последствия: недостоверность сведений платформы должна порождать особые механизмы ответственности и защиты прав [8].

Третья группа — функции государственного земельного контроля (надзора). Интеграция платформы с системами автоматического выявления нарушений земельного законодательства, с реестрами объектов самовольного строительства, с информационными системами ФНС России фактически превращает ЕЦП НСПД в инструмент цифрового государственного надзора. При этом правовые основания для автоматизированного выявления нарушений земельного законодательства посредством платформенных инструментов в действующем законодательстве закреплены лишь фрагментарно [9].

Четвёртая группа — координационные функции межведомственного взаимодействия в земельной сфере. ЕЦП НСПД должна обеспечить единообразие сведений, используемых различными органами государственной власти при принятии решений о земельных участках, — что фактически означает наделение платформы полномочиями арбитра в случаях расхождения данных различных систем. Закрепление такого арбитражного статуса в нормативных актах является одной из ключевых нерешённых задач правового обеспечения платформы [10].

Совокупность перечисленных функций свидетельствует о том, что ЕЦП НСПД занимает место в системе государственного управления, выходящее за рамки технического инструмента. Платформа фактически участвует в осуществлении публичных полномочий, хотя формально-юридически субъектом этих полномочий остаётся Росреестр как её оператор [11].

Правосубъектность цифровых платформ в земельных отношениях

Вопрос о правосубъектности цифровых платформ относится к числу наиболее дискуссионных в современной юридической науке. Применительно к ЕЦП НСПД данный вопрос приобретает особое практическое измерение: от его решения зависит определение надлежащего ответчика в случаях, когда платформа формирует недостоверные пространственные данные, влекущие нарушение прав участников земельных отношений [12].

В доктрине административного права сложились три основных подхода к квалификации правового статуса государственных информационных систем. Первый подход рассматривает информационную систему исключительно как объект правовых отношений — технический инструмент в руках государственного органа-оператора, не обладающий самостоятельной правосубъектностью. При таком подходе все правовые последствия функционирования системы атрибутируются оператору [13]. Второй подход признаёт за информационными системами ограниченную правосубъектность в части ответственности за достоверность генерируемых ими сведений, выстраивая аналогию с правовым статусом публичных реестров. Третий подход, характерный для доктрины цифрового права, рассматривает крупные государственные платформы как самостоятельные правовые институты, требующие специального правового режима [14].

Применительно к ЕЦП НСПД наиболее обоснованным представляется второй подход с существенными оговорками. С одной стороны, платформа не может считаться полноценным субъектом права в том смысле, в котором им является юридическое лицо или государственный орган. С другой стороны, редукция всех правовых последствий функционирования платформы к действиям её оператора — Росреестра — игнорирует реальную сложность функциональной архитектуры НСПД, в создании и наполнении которой участвуют многочисленные государственные органы и их информационные системы [15].

Правовая модель, в наибольшей мере соответствующая природе ЕЦП НСПД, может быть описана через категорию «распределённой ответственности» за достоверность пространственных данных: каждый участник информационного взаимодействия несёт ответственность за качество предоставляемых им данных, а оператор платформы — за интеграцию, актуализацию и доступность сводных сведений. Эта модель требует законодательного закрепления, которое в действующем праве отсутствует [16].

Значимым аспектом проблемы правосубъектности является вопрос о природе автоматизированных решений, принимаемых посредством платформенных алгоритмов. Если ЕЦП НСПД в автоматическом режиме формирует заключение об отсутствии пересечений земельного участка с зонами с особыми условиями использования территории — является ли такое заключение административным актом? Может ли оно быть оспорено в административном или судебном порядке? Действующее законодательство не содержит ответов на эти вопросы, что порождает правовую неопределённость для участников земельных отношений [17].

Правовые коллизии, возникающие при взаимодействии ЕЦП НСПД с иными системами

Введение ЕЦП НСПД в практику государственного управления обнажило многочисленные коллизии между её функциями и действующими правовыми институтами в сфере земельных отношений. Наиболее значимые из них связаны с соотношением сведений платформы и сведений ЕГРН, который в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ является единственным источником достоверной информации о земельных участках как объектах недвижимости [6].

Платформа агрегирует сведения из множества источников, в том числе результаты дистанционного зондирования Земли, которые могут свидетельствовать о фактических характеристиках земельного участка, отличающихся от зарегистрированных в ЕГРН. Возникает коллизия между реестровыми данными, обладающими презумпцией достоверности, и фактическими данными дистанционного зондирования. Действующее законодательство не устанавливает правил разрешения такой коллизии, что создаёт правовую неопределённость для органов государственной власти, использующих платформенные данные при принятии управленческих решений [18].

Аналогичная коллизия возникает между сведениями ЕЦП НСПД и документами территориального планирования — генеральными планами, правилами землепользования и застройки. Указанные документы имеют самостоятельную правовую природу, утверждаются органами публичной власти соответствующего уровня и порождают юридические последствия независимо от их отражения в информационных системах. Интеграция градостроительных данных в платформу создаёт риск «деформализации» градостроительных решений — их превращения из нормативных актов в элементы информационного массива [19].

Особую проблему представляет правовое регулирование обновления сведений платформы. Земельный фонд Российской Федерации характеризуется динамичным изменением характеристик земельных участков — в результате изменения категорий земель, установления охранных зон, проведения кадастровых работ, принятия актов органов публичной власти. Скорость актуализации данных ЕЦП НСПД и порядок внесения изменений нормативно не урегулированы в полной мере, что создаёт риск использования устаревших данных при принятии юридически значимых решений [20].

Существенной проблемой является также правовое регулирование доступа к данным платформы. Часть сведений ЕЦП НСПД имеет режим открытых данных, тогда как другая часть — включая, например, данные о защитных зонах объектов критической инфраструктуры — составляет информацию ограниченного доступа. Правовые основания для разграничения открытых и закрытых данных, а также порядок предоставления доступа к закрытым данным уполномоченным субъектам нормативно закреплены недостаточно чётко [21, с. 78].

ЕЦП НСПД в системе государственного земельного контроля (надзора)

Одним из наиболее значимых публично-правовых аспектов ЕЦП НСПД является её роль в системе государственного земельного контроля (надзора), реформированного Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [22]. Указанный закон ввёл в российское административное право концепцию риск-ориентированного контроля и автоматизированного выявления нарушений обязательных требований, что создало нормативную почву для интеграции платформенных технологий в контрольно-надзорную деятельность.

Применительно к государственному земельному надзору ЕЦП НСПД создаёт принципиально новые возможности для выявления нарушений: сопоставление данных дистанционного зондирования с кадастровыми сведениями позволяет в автоматизированном режиме обнаруживать самовольное занятие земельных участков, нецелевое использование земель, неиспользование сельскохозяйственных угодий [23]. При этом платформенный механизм выявления нарушений порождает существенные правовые вопросы.

Первый вопрос касается правовой квалификации автоматизированного выявления признаков нарушения: является ли оно поводом для проведения контрольного (надзорного) мероприятия в смысле Федерального закона № 248-ФЗ? Если да, то каким образом должна быть документально оформлена «индикация» нарушения, полученная от информационной системы? Действующее положение о государственном земельном надзоре, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года № 1081, не содержит ответа на этот вопрос [24].

Второй вопрос связан с допустимостью использования данных ЕЦП НСПД в качестве доказательства при привлечении к административной ответственности за нарушения земельного законодательства. Административно-правовая доктрина выработала требования к допустимости доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях; соответствие платформенных данных этим требованиям нуждается в нормативном закреплении [25].

Третий вопрос — об ответственности за ошибочное выявление нарушений посредством платформенных алгоритмов. Если земельный надзорный орган инициировал контрольное мероприятие на основании данных ЕЦП НСПД, которые впоследствии оказались недостоверными, и это повлекло имущественный ущерб для правообладателя земельного участка, — наступает ли ответственность государства? Статья 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации создаёт общую основу для возмещения вреда, причинённого государственными органами, однако механизм её применения к ситуациям платформенной ошибки требует специального нормативного регулирования [26].

Направления совершенствования правового регулирования

Системный анализ правового положения ЕЦП НСПД позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования. В доктринальном плане представляется обоснованным введение в научный оборот категории «цифровая публичная платформа управления земельными ресурсами» как самостоятельного правового института, занимающего особое место в системе публично-правового регулирования земельных отношений [27].

Данная категория должна охватывать следующие содержательные характеристики: во‑первых, интегрированный характер платформы как точки конвергенции сведений из множества источников государственной информации о земельном фонде; во‑вторых, властно-ориентированный характер функций платформы, выражающийся в обеспечении принятия административных решений в земельной сфере; в‑третьих, публично-правовую ответственность оператора платформы за достоверность и актуальность агрегируемых данных; в‑четвёртых, особый порядок оспаривания действий и сведений платформы, учитывающий распределённый характер ответственности за качество данных [28].

В нормативно-правовом плане необходимо принятие специального федерального закона или внесение целевых изменений в действующее законодательство по ряду ключевых направлений. Во‑первых, требуется законодательное определение правовой силы сведений ЕЦП НСПД в соотношении со сведениями ЕГРН и иных государственных реестров и информационных систем в земельной сфере. Во‑вторых, необходимо закрепить правовые основания и порядок автоматизированного выявления нарушений земельного законодательства посредством платформенных механизмов. В‑третьих, следует установить режим ответственности за недостоверность платформенных данных, причинившую ущерб участникам земельных отношений [29].

Международный опыт правового регулирования цифровых платформ в публичном управлении, складывающийся прежде всего в практике Европейского союза, свидетельствует о том, что правовое оформление статуса государственных цифровых инфраструктур является неотъемлемым условием доверия к ним со стороны участников регулируемых отношений [30, с. 189]. В России формирование надлежащего правового статуса ЕЦП НСПД приобретает особое значение в контексте масштабов земельного фонда страны и значимости земельных отношений для экономического развития.

Внедрение искусственного интеллекта и алгоритмических систем в функционирование ЕЦП НСПД ставит перспективную задачу правового регулирования автоматизированных административных решений в земельной сфере. Опыт европейского регулирования искусственного интеллекта (Регламент ЕС об искусственном интеллекте 2024 года) демонстрирует возможные подходы к правовому обеспечению надлежащего процесса при принятии алгоритмических решений, затрагивающих права частных лиц [31]. Адаптация этих подходов к российской правовой системе применительно к ЕЦП НСПД представляет собой актуальную задачу правовой науки.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы. Единая цифровая платформа «Национальная система пространственных данных» занимает в системе государственного управления земельными ресурсами место, существенно выходящее за рамки технического инструмента. Платформа осуществляет функции, имеющие непосредственное публично-правовое значение: информационного обеспечения административных решений в земельной сфере, обеспечения публичного оборота земельных участков, государственного земельного надзора, межведомственной координации. Совокупность этих функций придаёт ЕЦП НСПД признаки публично-правового института.

Вместе с тем правовое оформление публично-правового статуса платформы остаётся существенно неполным. Действующее законодательство не обеспечивает надлежащего регулирования правовой силы платформенных данных в соотношении с данными специализированных государственных реестров, не устанавливает порядка оспаривания автоматизированных решений, формируемых платформой, не закрепляет механизмов ответственности за недостоверность платформенных данных.

Преодоление указанных правовых пробелов требует как доктринальной разработки категории «цифровая публичная платформа управления земельными ресурсами», так и системных законодательных преобразований. Ключевыми задачами правового регулирования должны стать: нормативное определение правовой силы сведений ЕЦП НСПД; законодательное закрепление оснований автоматизированного выявления нарушений земельного законодательства посредством платформы; создание механизмов распределённой ответственности за качество платформенных данных; правовое регулирование автоматизированных административных решений в земельной сфере.

Формирование адекватного публично-правового статуса ЕЦП НСПД является необходимым условием эффективного функционирования платформы как инструмента государственного управления земельными ресурсами и обеспечения прав участников земельных отношений в условиях цифровой трансформации.