Право на участие в местном самоуправлении в условиях цифровизации: конституционно-правовые аспекты

Актуальность темы исследования раскрывается сквозь призму двух основополагающих факторов. Во-первых, необходимо указать на то, что современный этап развития российской системы публичной власти характеризуется масштабной институциональной трансформацией механизмов организ ации и функционирования местного самоуправления (далее – МСУ), ключевым фактором данного процесса стало закрепление на конституционном уровне принципа единой системы публичной власти в результате конституционной реформы 2020 г. [7], а также принятие нового Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон № 33) [8], фактически закрепивших новую институциональную архитектуру публичной власти. Это, несомненно, обусловило необходимость переосмысления традиционной модели соотношения государственной власти и МСУ, в условиях чего существенно возрастает научный интерес к вопросам реализации населением права на участие в осуществлении МСУ как одной из фундаментальных форм народовластия, регламентируемых ст. 32 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция России) [9]. Во-вторых, укажем на стремительный процесс цифровизации всех сфер общественной жизни, включая публичное управление, характеризующееся активным внедрением информационно-коммуникационных технологий, цифровых платформ и инструментов, посредством которых постепенно формируются новые каналы взаимодействия между населением и публичной властью, что неизбежно оказывает влияние на характер участия населения в решении вопросов местного значения и формирует принципиально новые формы реализации конституционного права на участие в МСУ.

В научной литературе цифровизация публичного управления рассматривается как сложный и многомерный процесс, оказывающий неоднозначное влияние на механизмы реализации гражданами своих конституционных прав [2, с. 187; 6, с. 296], что в полной мере проявляется и в сфере реализации местного самоуправления, где внедрение информационно-коммуникационных технологий существенно трансформирует традиционные формы участия населения в решении вопросов местного значения [4, с. 33; 1, с. 175]. Переходя к исследованию конституционно-правового аспекта реализации права граждан на участие в местном самоуправлении, необходимо указать на то, что рассматриваемый аспект в рамках данного научного исследования раскрывается не столько через формальное закрепление данного права в Конституции России, сколько через реальные условия его осуществления в условиях цифровизации. В данном ключе особое значение приобретают: доступность участия граждан в осуществлении МСУ (что напрямую связано с обеспечением конституционного принципа равенства, закрепленного в ст. 19 Конституции России); объем предоставленных населению возможностей для влияния на «муниципальное управление» и достаточность нормативно-правового регулирования соответствующих механизмов реализации данного права (что связано с обеспечением принципа правового государства, предполагающего как верховенство права, так и правовую определенность реализации конституционных прав и свобод).

Необходимо отметить, что цифровые технологии объективно расширяют возможности реализации права граждан на участие в МСУ, поскольку использование электронных платформ взаимодействия граждан и органов публичной власти, в первую очередь, способствует повышению прозрачности управленческих процессов, упрощает доступ населения к механизмам общественного обсуждения муниципальных решений и обеспечивает повышение эффективности и оперативности обратной связи между обществом и властью [1, с. 177]. Так, на региональной платформе «Добродел» [10] стандартный срок решения проблемы составляет около 7–8 рабочих дней (и ведется работа по сокращению срока до 3 дней), а для экстренных ситуаций – до 24 часов, тогда как по общему правилу, максимальный срок рассмотрения обращения составляет 30 дней, при этом автоматизация процессов регистрации и маршрутизации обращений позволяет сократить время их административной обработки более чем на 50% [5, с. 33].

Вместе с тем развитие цифровых механизмов участия сопровождается определенной проблематикой, имеющей непосредственное конституционно-правовое значение.

Первая проблема – цифровое неравенство, или неравный доступ различных социальных и территориальных групп населения к современным информационно-коммуникационным технологиям, применяемым в публичном управлении [4, с. 41].

Обращаясь к научно-статистическому анализу, необходимо указать на данные ВЦИОМ, где отображены следующие результаты: «в 2023 г. уровень проникновения интернета среди населения достиг 89%, а доля граждан, использующих государственные электронные сервисы, составила 75%. Однако, лишь 15-20% россиян регулярно участвуют в общественных обсуждениях или используют онлайн-платформы для взаимодействия с властью» [6, с. 296].

Таким образом можно говорить, что часть граждан оказывается ограниченной в возможности использования электронных механизмов взаимодействия с органами публичной власти, что может приводить к частичному нарушению конституционного принципа равенства в реализации права на участие в местном самоуправлении.

7

Вторая проблема – недостаточный уровень нормативно-правового регулирования цифровых форм участия населения в местном самоуправлении. В частности, ранее упоминаемый Федеральный закон № 33-ФЗ сохраняет традиционный перечень форм участия граждан в осуществлении МСУ, однако практически не содержит специальных норм, регулирующих электронные формы муниципального участия, порядок их проведения и юридическую значимость результатов таких процедур. Одновременно, на стадии обсуждения находится проект федерального закона «Об основах государственного регулирования сфер применения технологий искусственного интеллекта» [11], что, безусловно, является положительной характеристикой развития законодательства в рассматриваемой сфере, однако анализ содержащихся в нем норм позволяет указывать на недостаточный уровень регламентации новых организационных и правовых условий функционирования органов МСУ и непосредственного участия граждан в осуществлении МСУ с использованием инновационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, цифровизация публичного управления оказывает двойственное влияние на реализацию конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении: 1) создает новые институциональные возможности для расширения участия населения в управлении и повышения прозрачности деятельности органов МСУ; 2) порождает целый комплекс новых рисков, связанных с цифровым неравенством, угрозами информационной безопасности и недостаточной нормативной определенностью цифровых форм муниципального участия.

В целях обеспечения реализации конституционных принципов народовластия, равного доступа граждан к участию в МСУ и правовой определенности процедур его осуществления представляется необходимым внести следующие предложения по совершенствованию законодательства РФ:

1) ввести в правовое поле юридическую значимость результатов агрегированных данных обращений граждан (собранных через онлайн-платформы), через внедрение в разрабатываемый законопроект «Об основах государственного регулирования сфер применения технологий искусственного интеллекта» нормы, которая закрепит возможность использования обезличенных и агрегированных данных обращений граждан в рамках модели «Data-Driven Governance, использующей выявленные данные (полученные из обращений граждан) в качестве основания для внесения изменений в муниципальные программы» [3, С. 686] для формирования и корректировки муниципальных решений при обязательном соблюдении требований защиты персональных данных и недопустимости подмены волеизъявления граждан алгоритмическими решениями, что в совокупности позволит трансформировать цифровые обращения населения из инструмента обратной связи в полноценный механизм реального участия граждан в местном самоуправлении.

2) дополнить Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ статьей, закрепляющей «Виды цифровых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления» и изложить ее в следующей редакции:

«1. К цифровым формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся:

а) электронные публичные слушания; б) цифровые инициативы граждан; в) онлайн-опросы и голосования по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения; г) участие граждан посредством государственных и муниципальных информационных систем, а также иных цифровых платформ взаимодействия с органами местного самоуправления.

2. Проведение цифровых форм участия населения обеспечивается с соблюдением принципов открытости, достоверной идентификации участников, защиты персональных данных, а также равного доступа граждан к участию независимо от их социального, территориального и иного положения.

3. Результаты цифровых форм участия населения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и учитываются при принятии муниципальных правовых актов в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами.

4. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать публичность результатов цифровых форм участия населения, включая их размещение в государственных и муниципальных информационных системах, а также мотивированное отражение учета указанных результатов при принятии муниципальных правовых актов».

В совокупности это может сформировать предпосылки для становления модели цифровой муниципальной демократии, в рамках которой участие населения приобретает не эпизодический, а системный и нормативно гарантированный характер, обеспечивая более полную реализацию принципов народовластия и равного доступа к участию в осуществлении МСУ.

Резюмируя проведенное исследование, стоит указать на то, что дальнейшее развитие обеспечения и реализации права граждан на участие в МСУ должно быть направлено на формирование комплексной правовой модели цифровой муниципальной демократии, основанной на четком нормативном закреплении цифровых форм участия, обеспечении их юридической значимости и использовании данных, формируемых в процессе взаимодействия граждан с органами МСУ, в качестве инструмента принятия управленческих решений, что позволит обеспечить реальную (а не декларативную) реализацию рассматриваемого конституционного права.