Понятие, сущность и система административно-правовых методов, применяемых органами исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции

Проблематика внешней трудовой миграции сохраняет высокую актуальность для современной Российской Федерации в силу динамичного характера миграционных процессов и их значимого влияния на социально-экономическое развитие государства. Эффективность публичного управления в данной сфере в существенной степени определяется применяемыми органами исполнительной власти административно-правовыми методами, что обусловливает необходимость их теоретического осмысления.

В административно-правовой доктрине отсутствует единое легальное определение административно-правового метода. Вместе с тем в научной литературе метод государственного управления традиционно рассматривается как способ организующего воздействия субъекта управления на управляемый объект с целью реализации публичных функций [1, с. 249-250]. В отличие от методов административного права, направленных на нормативное упорядочение управленческих отношений, методы государственного управления ориентированы на практическое достижение управленческих результатов [2, с. 71; 3, с. 159–160].

Административно-правовые методы, применяемые органами исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции, представляют собой юридически оформленные способы и приемы публично-властного воздействия, реализуемые в пределах установленной компетенции и направленные на упорядочение, охрану и развитие миграционных правоотношений, связанных с выездными и въездными трудовыми потоками.

Ю. Е. Аврутин справедливо замечает, что «административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, должны не разрушать, а охранять и защищать иные социальные ценности, среди этих ценностей – конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)» [4, с. 9]. Разделяя указанную точку зрения, полагаем, что административно-правовые методы призваны охранять и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина, лежащие в основе единой правовой природы внешней трудовой миграции (эмиграции и иммиграции). Речь идет о праве на свободный труд и свободу передвижения, включая право свободно покидать любую страну и возвращаться в страну своей гражданской принадлежности.

Сущность административно-правовых методов, применяемых органами исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции, выражается в их двуединой природе. С одной стороны, они обеспечивают реализацию функций публичного управления (деятельный аспект), с другой – предполагают использование юридических средств и процедур (инструментальный аспект), посредством которых достигаются цели государственной миграционной политики при одновременной защите конституционных прав субъектов внешней трудовой миграции.

Система административно-правовых методов формируется на основе стратегического целеполагания государственной миграционной политики [11] и носит комплексный характер. Она включает экономические методы, методы прямого административно-властного воздействия и организационные методы гарантирования административно-правового статуса субъектов внешней трудовой миграции.

Реализация указанных методов осуществляется посредством административных процедур и административных производств, образующих единый административный процесс как юридическую форму деятельности органов исполнительной власти [5, с. 155].

2

Понимание внешней трудовой миграции как единого социально-правового явления, корректирующее целеполагание его правового регулирования, обусловливает изменения роли и значения различных групп административно-правовых методов.

Ведущую роль приобретает программно-установочный метод, требующий разработки и реализации федеральных и региональных программ в сфере внешней трудовой миграции [6, с. 20]. По мнению Президента РФ, «надо, прежде всего, оперативно отладить все административные процедуры, связанные с миграцией, максимально перевести их в «цифру», сделать понятными, четкими и доступными» [12].

Анализируя административные процедуры как специальные юридические средства внесудебного и судебного механизмов административно-процессуального регулирования, А.И. Стахов «разделяет их на два автономных вида: во-первых, внесудебные (исполнительные) административные процедуры; во-вторых, судебные административные процедуры (судебно-административные процедуры)» [7, с. 44–45].

А.Н. Жеребцов и Е.А. Чабан считают, что «административные процедуры образуют два основных вида: (1) административные процедуры позитивного государственного управления и (2) административные юрисдикционные процедуры, включающие в себя многообразные виды административных производств, образующие в конечном виде единый административный процесс» [8, с. 155].

Развитие представлений об административных процедурах связано с исследованиями в области административного процесса, поскольку сами процедуры являются разновидностью административных производств, составляющих административный процесс [9, с. 37]. Четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс – есть сумма производств; производство – органическая часть процесса [10, с. 92]. Административные процедуры, применяемые публичной администрацией в сфере внешней трудовой миграции, отличаются значительным многообразием. Представляется обоснованным их разделение на два вида: процедуры позитивного государственного управления и административные юрисдикционные процедуры. Данные процедуры служат инструментами реализации регулятивных и охранительных административно-правовых методов в рамках соответствующих административных производств.

Таким образом, административно-правовые методы в сфере внешней трудовой миграции следует рассматривать как системно организованный инструмент публичного управления, обеспечивающий согласование выездных и въездных трудовых потоков в интересах государства и общества. Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. Административно-правовые методы, применяемые органами исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции, представляют собой юридически оформленные способы и приемы публично-властного воздействия, реализуемые в пределах установленной компетенции и направленные на упорядочение, охрану и развитие миграционных правоотношений, связанных с выездными и въездными трудовыми потоками.

2. Сущность административно-правовых методов выражается в их двуединой природе. С одной стороны, они обеспечивают реализацию функций публичного управления (деятельный аспект), с другой – предполагают использование юридических средств и процедур (инструментальный аспект), посредством которых достигаются цели государственной миграционной политики при одновременной защите конституционных прав субъектов внешней трудовой миграции.

3. Система административно-правовых методов формируется на основе стратегического целеполагания государственной миграционной политики и носит комплексный характер.

Она включает экономические методы, методы прямого административно-властного воздействия и организационные методы гарантирования административно-правового статуса субъектов внешней трудовой миграции. Реализация указанных методов осуществляется посредством административных процедур и административных производств, образующих единый административный процесс как юридическую форму деятельности органов исполнительной власти.