Планирование публичных и корпоративных закупок: сравнительный анализ

• ПОЛТАВСКИЙ Алексей ПавловичАспирант ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина, Москва, Россияap.gos.zakup@gmail.com

Статья посвящена сравнительному исследованию государственных и корпоративных закупок. Автором анализируется понятие «планирование закупок», а также основные этапы этого процесса в рамках публичных закупок. Целью исследования является выявление проблем в сфере планирования закупок и предложение путей их решения. Автор рассматривает проблемы начальной (максимальной) цены контракта, нормирования в сфере публичных закупок, а также авансирования публичных закупок в рамках процедуры планирования. Автором предлагаются пути решения этих проблем, в частности, путем обновления цен начальной (максимальной) цены контракта в срок за 2 недели до публикации процедуры, а также путем обязывания заказчиков запрашивать технико-коммерческие предложения.

Ключевые слова: планирование, закупочная деятельность, закупка, публичная закупка, начальная цена контракта, авансирование

Закупки, будучи основной формой удовлетворения интересов субъектов предпринимательской деятельности в получении экономических благ, предполагают определенную стадийность. Важность этапа планирования закупок сложно переоценить, так как он позволяет предотвратить нецелевое использование бюджетных средств и денежных средств юридических лиц, а также снизить вероятность приобретения некачественной продукции.

Актуальность исследования выражается в высоком значении закупочных процедур для реализации приоритетных значимых государственных программ, развития экономической деятельности и малого и среднего предпринимательства.

Так, в 2024 году объем закупок у малого и среднего бизнеса среди государственных заказчиков вырос на 20% по сравнению с 2023 годом и составил 9,6 триллионов рублей, что указывает на высокую значимость закупок для развития экономических субъектов.

Т.Г. Шешукова рассматривает государственные закупки как систему правовых связей между покупателем и поставщиком приобретаемой продукции, работ и услуг в целях удовлетворения государственных и муниципальных потребностей за счет бюджетных средств для более эффективного их использования [5, c.522].

С макроэкономической точки зрения закупки определяются Л.В. Никифоровой как эффективный способ организации поставок товаров, работ, услуг для выполнения государством своих обязанностей, а также в качестве способа перераспределения средств в целях удовлетворения потребностей населения [4, c.53].

Таким образом, закупки являются организованной системой приобретения товаров, выполнения работ и оказания услуг для решения нужд муниципальных и государственных учреждений, а также нужд юридических лиц. Правовое регулирование закупок государственных и муниципальных учреждений устанавливается Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, компаний, в которых доля государства более 50%, их дочерних организаций и иных устанавливается Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, для юридических лиц с меньшей долей государственного участия – Гражданским кодексом РФ и локальными нормативными актами предприятия об организации закупочной деятельности.

Следовательно, отличие корпоративных закупок от государственных состоит в субъектном составе: первые проводят юридические лица с государственным участием и без него, вторые – только государственные учреждения, функционирующие за счет бюджета.

Иное отличие состоит в правовом регулировании, а также в требованиях к участникам закупочных процедур. Все стороны, участвующие в государственных закупках, подчиняются одним и тем же правилам и положениям, которые не могут быть изменены. В зависимости от особенностей продукции, работ или услуг, корпоративные закупки могут включать как установленные законом условия, например, наличие необходимых сертификатов и лицензий, отсутствие задолженности по налогам и сборам, платежеспособность, так и необязательные требования.

Кроме того, закупка, проводящаяся по Федеральному закону от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, требует наличия обеспечения у заявки для гарантии добросовестности поставщика, корпоративная закупка – не устанавливает такое требование. Планирование закупок представляет собой сложное правовое явление, которое может рассматриваться с нескольких точек зрения. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению указанного понятия, отметим, что законодательные акты в сфере закупок (Закон о закупках и Закон о контрактной системе) входят в систему предпринимательского законодательства, которое содержит как нормы публичного, так и частного права. В связи с этим следует констатировать, что в отличие от иных этапов закупок нормы о планировании закупок являются публично-правовыми и преимущественно основываются на императивном методе правового регулирования [2, c.11].

Далее следует подробнее рассмотреть понятие планирования публичных закупок с точки зрения развития предпринимательских правоотношений.

Во-первых, планирование может рассматриваться с точки зрения совокупности действий участников системы планирования закупок, то есть выражаться через понятие «деятельность». К данному выводу нас приводит позиция Л.В.

Андреевой о том, что «законодательство о стратегическом планировании и прогнозировании входит в систему законодательства о контрактной системе» [1, c.80].

Планирование закупок может рассматриваться:

1) в узком смысле – как формирование, утверждение и ведение планов-графиков (Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ) и планов закупки (Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ), а также совершение иных действий, предусмотренных положениями о планировании закупок; 2) в широком смысле – как деятельность участников стратегического планирования по прогнозированию и долгосрочному планированию закупок, а также деятельность органов публичной власти, заказчиков и подведомственных им субъектов (должностные лица заказчика, контрактная служба, контрактный управляющий) по формированию, утверждению и ведению планов-графиков и планов закупки и совершению иных действий, предусмотренных положениями о планировании закупок.

Во-вторых, понятие «планирование закупок» может рассматриваться с точки зрения начального этапа в осуществлении закупок (сложный юридический состав). Рассмотрим данный этап, сравнивая планирование закупочных процедур, осуществляемых по Федеральному закону от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ и Федеральному закону от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ. Планирование закупок включает в себя следующие элементы организации закупочной деятельности:

1) разработка планов-графиков (в том числе подготовка изменений, вносимых в указанные документы) для государственных закупок, требования к форме и порядку размещения устанавливаются Правительством РФ, закупки для юридических лиц осуществляются также в соответствии с планом, требования для которого установлены Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 г. № 932. В соответствии с ч.5 ст.16 Федерального закона № 44-ФЗ планы-графики формируются на срок действия нормативных правовых актов о бюджетах разных уровней, напротив, план закупок для юридических лиц не зависит от действия законов о бюджете и формируется на один календарный год. Срок внесения изменений в планы закупок также отличается. Например, по государственной закупке допускается вносить изменения в план-график не позднее чем за один день до размещения в единой информационной системе извещения о закупке (ч.9 ст.16 Федерального закона № 44-ФЗ), единого требования к внесению изменений в план корпоративной закупки не установлено; 2) размещение указанного документа в единой информационной системе в течение десяти календарных дней с даты его утверждения для обоих видов закупки; 3) организация общественного обсуждения закупок при наличии такой необходимости для государственных закупок (ст. 20 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ), что не предусмотрено для закупок юридических лиц; 4) разработка требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам, а также нормативных затрат на обеспечение функций заказчика с учетом норм ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ. Указанный нормативный правовой акт строго устанавливает требования к товарам, работам и услугам, а также к заказчикам, напротив, при организации корпоративной закупки такие требования не строго установлены, заказчик может установить их самостоятельно в своем положении, которые, как правило, соответствуют требованиям для государственных закупок, но заказчик имеет право установить дополнительные требования.

5) организация консультаций с поставщиками при наличии объективной потребности в этом (п. 6 ч. 4 ст. 38 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ). В Федеральном законе от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ не устанавливается право проводить консультации с поставщиками, однако на практике заказчик имеет право на такую деятельность.

Основным этапом планирования публичных закупок является составление плана-графика. Надлежащее соблюдение норм о разработке плана-графика имеет большое практическое значение. Так, при рассмотрении одного из дел суд признал несоответствующей закупку, в плане-графике которой отсутствовали сведения о периодичности оплаты, хотя в документации данные сведения имелись.

На этапе планирования публичных закупок огромную роль играет обоснование закупок, которое осуществляется с учетом положений, предусмотренных ст. ст. 19, 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, и оценивается в процессе аудита. Последствием установления нарушений в ходе проведенного аудита в сфере закупок может стать признание закупки необоснованной и необходимость устранения данных нарушений с привлечением виновных лиц к административной ответственности (ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ).

Согласно Федеральному закону от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ, обоснование начальной (максимальной) цены контракта также является обязанностью заказчиков, однако порядок и способы обоснования устанавливаются в Положении о закупках самостоятельно заказчиком (ч.2 ст.2 Федерального закона № 223-ФЗ), при отсутствии локального нормативного акта заказчик обязан руководствоваться положениями Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ.

Нормирование в сфере закупок представляет собой комплекс мер, осуществляемых Правительством РФ (общие правила нормирования) и иными публично-правовыми субъектами (исполнительные органы власти регионального уровня и местные администрации) в соответствии со ст. 19 Закона о контрактной системе. Из этого следует, что законодатель признает за органами публичной власти различного уровня определенную автономность решений, касающихся их компетенции в рамках нормирования в сфере закупок.

Целью нормирования в сфере закупок является предотвращение закупки продукции с ненадлежащими потребительскими свойствами и по необоснованной стоимости [3, c.150].

Нормирование при проведении закупочных процедур юридическими лицами не предусмотрено, так как нормирование осуществляется с целью сохранения бюджета государства и других уровней и его экономии, что не является приоритетной задачей для коммерческих организаций.

Таким образом, планирование закупок представляет собой начальный этап процедуры закупок, включающий в себя ряд стадий (сложный юридический состав), последовательно сменяющих друг друга, которые направлены на достижение общих целей – повышение эффективности расходования бюджетных средств, а также предотвращение коррупции и иных нарушений в процессе организации планирования закупок.

Исходя из вышеизложенного, основными отличиями государственных закупок от корпоративных являются: правовое регулирование, субъектный состав и обязательность обеспечения у заявки.

Понятие «планирование закупок» является многозначным, а его содержание зависит от того, с какой точки зрения мы его рассматриваем. С точки зрения динамики предпринимательских правоотношений содержание указанного понятия было рассмотрено в узком и широком смыслах. Учитывая, что закупки являются процедурой, то есть состоят из ряда этапов, последовательно сменяющих друг друга, данное понятие может рассматриваться также в качестве начального этапа закупок, состоящего из отдельных стадий. Кроме того, были выделены основания сравнения планирования государственных и корпоративных закупок:

• по сроку действия: планы-графики государственных закупок формируются на срок действия нормативных правовых актов о бюджетах разных уровней, план закупок для юридических лиц формируется на один календарный год и не зависит от иных факторов; • по сроку внесения изменений в планы закупок: по государственной закупке допускается вносить изменения в план-график не позднее чем за один день до размещения в единой информационной системе извещения о закупке, единого требования к внесению изменений в план корпоративной закупки не установлено (по общему правилу не позднее 10 дней до размещения закупки в системе); • по требованиям к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам: они строго установлены в ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ для государственной закупки, при организации корпоративной закупки заказчик устанавливает их самостоятельно; • для корпоративной закупки, в отличие от государственной, не устанавливаются требования к порядку обоснования начальной (максимальной) цены контракта, нормированию и общественного обсуждения.

Список литературы

1. Андреева Л.В. Теория государственных закупок в науке предпринимательского права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. №11 (27). С.73-81.
2. Степанова Е.Е. Роль принципов гражданского права в регулировании контрактных отношений в сфере публичных закупок // Хозяйство и право. 2022. №8. С.3-11.
3. Кирпичев А.Е., Кондратьев В.А., Кошелюк Б.Е. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: научно-практический комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (постатейный). Москва: Проспект, 2019. 942 с.
4. Никифорова Л. В. Управление государственными закупками на региональном и муниципальном уровнях // Государственная служба. 2010. № 4. С. 53-56.
5. Шешукова Т.Г. Система государственных закупок: понятие, влияние на экономику. // Международный бухгалтерский учет. 2018. №21(5) С.520- 527. Spisok literatury:
6. Andreeva L.V. Teoriya gosudarstvennyh zakupok v nauke predprinimatel’skogo prava [The Theory of Public Procurement in the Science of Business Law] // Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYUA) [Courier of the university named after O. E. Kutafin (MSAL)]. 2016. №11 (27). P.73-81.
7. Stepanova E.E. Rol’ principov grazhdanskogo prava v regulirovanii kontraktnyh otnoshenij v sfere publichnyh zakupok [The Role of Civil Law Principles in Regulating Contractual Relations in Public Procurement] // Hozyajstvo i parvo [Economy and law]. 2022. №8. P.3-11.
8. Kirpichev A.E., Kondrat’ev V.A., Koshelyuk B.E. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal’nyh nuzhd: nauchno-prakticheskij kommentarij k Federal’nomu zakonu ot 5 aprelya 2013 g. № 44-FZ (postatejnyj) [On the Contract System for Procurement of Goods, Works, and Services for State and Municipal Needs: Scientific and Practical Commentary on Federal Law No. 44-FZ of April 5, 2013 (Article-by-Article)]. Moskva: Prospekt [Prospekt], 2019. 942 p.
9. Nikiforova L. V. Upravlenie gosudarstvennymi zakupkami na regional’nom i municipal’nom urovnyah [Management of public procurement at the regional and municipal levels] // Gosudarstvennaya sluzhba [Public service]. 2010. № 4. P. 53-56.
10. SHeshukova T.G. Sistema gosudarstvennyh zakupok: ponyatie, vliyanie na ekonomiku [Public Procurement System: Concept and Impact on the Economy]. // Mezhdunarodnyj buhgalterskij uchet [International Accounting]. 2018. №21(5) P.520-527.

Скачать