Перспективы развития реализации права на высшее образование в Российской Федерации в свете программы Приоритет 2030

• БАРАНОВ Даниил АлександровичСтарший преподаватель кафедры публичного права, Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроенияDann89818061715@yandex.ru

В представленной статье проведён комплексный правовой анализ реализации права на высшее образование в Российской Федерации в контексте государственной программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030». Исследование основано на положениях Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ, подзаконных актах Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, а также на статистических данных, опубликованных в научных источниках. В статье рассматриваются нормативные механизмы обеспечения права на высшее образование, выявляются проблемы правоприменения и противоречия между формальным закреплением права и его фактической реализацией в условиях ограниченности бюджетных мест и региональных диспропорций. Автор подчёркивает роль программы «Приоритет-2030» как инструмента модернизации высшего образования, способствующего повышению качества подготовки кадров, развитию университетской инфраструктуры и укреплению академической конкурентоспособности. Вместе с тем отмечаются правовые и организационные пробелы в подзаконных актах, связанные с отсутствием нормативных гарантий равного доступа к образовательным возможностям. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства: установление региональных квот на бюджетные места, введение механизмов защиты обучающихся при изменении статуса вузов-участников программы, а также развитие цифровых и сетевых форм обучения. Сделан вывод о необходимости комплексного подхода, включающего правовые, организационные и финансовые меры, направленные на обеспечение равного и полного осуществления права на высшее образование в России до 2030 года.

Ключевые слова: право на высшее образование, программа «Приоритет-2030», доступность образования, образовательное законодательство, Федеральный закон № 273- ФЗ, подзаконные акты, академическое лидерство, государственная политика в сфере образования

Введение

В современных условиях российского высшего образования особую актуальность приобретают вопросы реализации права на высшее образование в Российской Федерации на фоне запуска и реализации программы стратегического академического лидерства Приоритет 2030. Данное право закреплено в нормативной базе, а программа ориентирована на существенную трансформацию университетского сектора до 2030 года. Однако при этом остаются значительные вызовы, связанные с доступностью, качеством и равномерностью распространения высшего образования по регионам, что обуславливает необходимость правового анализа и прогноза дальнейших перспектив.

Во-первых, необходимо рассмотреть юридическую природу права на высшее образование. В соответствии с Федеральный закон № 273 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 (далее – «Закон 273-ФЗ») статья 5 закрепляет, что «в Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование» и что «право на образование… гарантируется независимо от… имущественного, социального и должностного положения, места жительства» [2]. Кроме того, часть 3 той же статьи указывает, что бесплатность высшего образования на конкурсной основе распространяется лишь при первоначальном получении такого образования. [2] Это положение позволяет рассматривать высшее образование как социальное право, однако и закрепляет его в достаточно ограниченной форме: бесплатность — лишь при первом высшем образовании и только на конкурсной основе. Далее, статья 69 Закон 273-ФЗ (глава VIII «Высшее образование») устанавливает, что «высшее образование имеет целью… обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров… удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии». [2] При этом часть 5 статьи 69 предусматривает, что обучение по программам высшего образования проводится на конкурсной основе и что получение обучения за счёт бюджетных ассигнований признаётся получением второго или последующего высшего образования. [2] Таким образом, с нормативно-правовой точки зрения право на высшее образование закреплено, но одновременно ограничено условиями конкурсности и бюджетной квоты, что ставит вопрос о полноте его реализации повсеместно.

Во-вторых, с позиции подзаконных актов значимой является нормативная база, регулирующая меры государственной поддержки. В частности, реализуя программу Приоритет-2030, разработан приказ Приказ Минобрнауки РФ № 432 от 31.05.2021 «Об утверждении перечня целевых показателей эффективности реализации программ развития образовательных организаций высшего образования…» в рамках программы Приоритет-2030. [3] Этот подзаконный акт детализирует критерии отбора вузов-участников, предусматривая порядок оценки, отчётности и ответственности за предоставленные гранты. Анализ данного подзаконного акта показывает, что хотя в нём предусмотрены количественные показатели (например, доля обучающихся, аспирантов, проектов с промышленными партнёрами), отсутствует чёткое закрепление прав обучающихся по гарантии бюджетного места в вузах-участниках программы, что создаёт правовую неопределённость в отношении доступа к высшему образованию в рамках программы. Таким образом, можно отметить, что подзаконный акт содержит значительные регуляторные меры, но не устраняет полностью нормативные ограничения, предусмотренные законом.

Материалы и методы исследований Перейдя к более конкретному уровню, следует оценить текущую ситуацию с реализацией права на высшее образование в контексте статистики и практики. В Российской Федерации свыше 4 миллионов человек получают высшее образование в университетах. [4] Согласно утверждению вице-премьера РФ Д.Н. Чернышенко, «в российских университетах высшее образование получают свыше 4 млн человек, из них более 324 тыс. приехали из-за рубежа». [12] Эта статистика свидетельствует о масштабности сектора высшего образования и о наличии международного компонента. Кроме того, по данным отчёта от 2021–2024 гг. в рамках программы Приоритет-2030 количество обучающихся студентов в вузах-участниках выросло более чем на 200 тыс. человек по сравнению с 2021 годом. [5] Эти данные дают основание считать, что запуск программы способствует росту охвата высшего образования, но не устраняют всех дисбалансов доступа и качества.

Далее, анализируя реализацию права на высшее образование, важно отметить распределение доступа и равенство возможностей. Закон 273-ФЗ в статье 5 гарантирует недискриминацию по признакам пола, расы, национальности, языка, имущественного, социального положения, места жительства. [2] Однако на практике существенные различия по регионам сохраняются, что можно рассматривать как косвенное нарушение принципа доступности (релевантной характеристики права на образование, закрепленной международным правом). В контексте программы Приоритет -2030 важно, что правительство отдельно подчёркивало цель «обеспечить доступность качественного высшего образования в субъектах Российской Федерации». [1] Тем не менее, правовом положении остаётся то, что конкурсный приём и ограниченное число бюджетных мест создают барьеры, особенно для абитуриентов из менее развитых регионов, что снижает фактическую реализацию права.

На уровне качества высшего образования также отмечаются проблемные точки. Согласно опросу Институт статистических исследований и экономики знаний (ИСИЭЗ) НИУ ВШЭ, проведённому среди 719 руководителей вузов и научных организаций, индекс настроений участников программы Приоритет-2030 составил 3,90 балла по пятибалльной шкале (для трека «Исследовательское лидерство») и 3,57 балла для участников базовой части гранта; в целом по организациям – 3,48 балла. [6] Это показывает, что участники программы оценивают среду положительнее, чем другие организации, однако данные не отражают распределения качества по всем вузам, не устраняя проблемы вариативности. Кроме того, по данным фонда «Общественное мнение» лишь 22% обладателей дипломов оценивают качество системы высшего образования в РФ как «хорошее». [9] Такая статистика отражает, что право на высшее образование формально реализуется, но качество образования вызывает вопросы, что влияет на полноценность реализации права.

В условиях программы Приоритет-2030 чрезвычайно важен анализ того, насколько программа может устранить существующие правовые и инфраструктурные барьеры к реализации права. Программа реализована постановлением Постановление Правительства РФ № 729 от 13.05.2021 «О мерах по реализации программы стратегического академического лидерства „Приоритет -2030”». [10] Данный нормативный акт предусматривает, что участниками будут не менее 100 российских университетов, включая региональные и отраслевые, требуя от них трансформации системы. Также предусмотрена финансовая поддержка, что должно стимулировать повышение качества и доступности. Вместе с тем, правовой анализ показывает, что Постановление ограничивает круг участников и не гарантирует бюджетные места для всех абитуриентов из регионов, что оставляет правовой пробел в части универсальной доступности высшего образования.

С точки зрения пространственной доступности и регионального равенства, программа ориентирована на «сбалансированное пространственное развитие страны» (как указано в информационных материалах Минобрнауки). [11] Однако конкуренция среди вузов-участников и исключение из программы тех, кто не достигает целей (что на практике уже применяется) создаёт давление, которое может привести к концентрации ресурсов в ведущих вузах, возможно за счёт меньших региональных. Это вызывает правовую проблему:

реализация права на высшее образование не может опираться лишь на конкуренцию, если условия доступа к бюджетным местам остаются неравномерными.

Результаты и обсуждения

Рассматривая прогнозы развития, можно отметить, что в рамках Приоритет-2030 объём грантового финансирования университетов существенно вырос — например, базовая часть гранта в 2023 году составила 13,48 млрд руб., в 2024 году — 17,98 млрд руб. [12] Это положительный показатель, свидетельствующий о возможности расширения материальной базы вузов-участников.

Тем не менее, рост финансирования не автоматом меняет правовые гарантии доступа или качество: ключевым остаётся механизм распределения бюджетных мест и региональных квот. <; В этом контексте особое внимание следует уделить вопросам, связанным с подготовкой кадров для цифровой экономики и технологической трансформацией. Программа Приоритет -2030 предусматривает создание более 900 образовательных программ бакалавриата, более 600 программ магистратуры, а также свыше 1300 сетевых программ в вузах-участниках, включая цифровые кафедры, по данным отчётности за 2024 год. [13] Это создаёт предпосылки для расширения образовательного предложения, что может повысить реализацию права на высшее образование. Но с юридической точки зрения остаётся нерешённым вопрос обеспечения равного доступа к таким программам, особенно для обучающихся из регионов с менее развитой инфраструктурой.

Также правовой анализ указывает на необходимость уделить внимание механизмам контроля за реализацией программ и отчётности.

Согласно приказам Минобрнауки (№ 431, № 432, № 433 от 31.05.2021) и положениям программы, университеты-участники обязаны отчитываться, и могут быть исключены при невыполнении. Это инструмент стимулирования качества, но с правовой точки зрения создаёт риск для устойчивости права на высшее образование для студентов университета-участника, если он исключён и бюджетные места сокращаются - таким образом право может быть ограничено не по инициативе обучающегося, а по внешнему решению. Это выявляет слабую нормативную защиту обучающихся в таких ситуациях.

Исходя из вышеизложенного, обобщим ситуацию следующим образом. Право на высшее образование в РФ юридически закреплено как социальное право, бесплатное (на конкурсной основе) при первом высшем образовании, и направлено на удовлетворение личных и общественных потребностей (Закон 273-ФЗ, ст. 5 и ст. 69) [2]. При этом практическая его реализация дополняется программой Приоритет-2030, направленной на повышение качества, доступности и конкурентоспособности университетов. Статистическая информация (свыше 4 млн обучающихся, прирост более 200 тыс. студентов в вузах-участниках программы) показывает динамику положительного развития, однако также выявляет сохраняющиеся правовые и фактические барьеры. В частности, конкурсность и ограниченность бюджетных мест, региональные диспропорции, отсутствие чёткого нормативного закрепления доступа к программам программы для всех абитуриентов — создают риск неполной реализации права. Именно поэтому следует прогнозировать, что без усиления нормативного регулирования и расширения мер поддержки право на высшее образование будет реализовываться неравномерно, преимущественно в вузах-лидерах и регионах с развитой инфраструктурой, тогда как в отдалённых субъектах доступ останется ограниченным.

Вместе с тем, прогнозируемые перспективы позволяют видеть, что при условии корректного правового обеспечения и равномерного распределения ресурсов до 2030 года возможно значительное улучшение ситуации: увеличение доли бюджетных мест, расширение сетевых программ, усиление цифрового доступа к образованию, интеграция региональных вузов в программу.

Программа Приоритет-2030 уже показала, что может обеспечить ускоренное развитие — но основным вопросом остаётся правовая гарантия доступа и равенства.

В части конкретных предложений по изменению проблемной ситуации можно рекомендовать следующее. Во-первых, внести поправку в Закон 273-ФЗ, которая бы закрепила право на получение бюджетного места в высшем образовании не только на конкурсной основе, но с обязательным учётом территориального аспекта, устанавливая минимальную квоту для абитуриентов из отдалённых и малых субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, доработать подзаконные акты программы Приоритет-2030 (приказы Минобрнауки № 431, № 432, № 433) путём введения «предохранительного» механизма: если университет-участник будет исключён из программы за недостижение целей, обучающиеся на первом курсе не теряют бюджетные места и могут завершить обучение на тех же условиях. В-третьих, ввести обязательный нормативный отчёт по доступности вузов-участников программы для студентов регионов и категорий граждан, ограничивающих участие (например, по социально-экономическому положению), с публикацией этих данных и соответствующим корректирующим финансированием. В-четвёртых, расширить финансовую поддержку инфраструктуры региональных вузов-участников программы Приоритет-2030, предусматривая стимулирующие гранты на создание цифровых образовательных платформ и сетевого обучения, что позволит компенсировать инфраструктурные недостатки и повысит доступность.

Эти меры позволят повысить уровень реализации права на высшее образование в России, обеспечить равномерный доступ и продвинуть цели программы Приоритет-2030.

Выводы

Таким образом, хотя право на высшее образование юридически закреплено, и программа Приоритет-2030 создаёт мощный инструмент преобразования, успех будет зависеть от усиления правового регулирования и обеспечения равного доступа. Если эти условия будут выполнены, можно ожидать, что к 2030 году значительная часть российских университетов и обучающихся получит условия, отвечающие мировым стандартам, при соблюдении прав граждан на равный, качественный и доступный высшее образование.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237; Российская газета от 4 июля 2020 г. № 144.
2. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «Об образовании в Российской Федерации» (редакция от 02.07.2021 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021)) // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. № 53.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.05.2021 № 729 «О мерах по реализации программы стратегического академического лидерства „Приоритет-2030“» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 мая 2021 г. № 21 ст. 3599.
4. Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 31.05.2021 № 432 «Об утверждении перечня целевых показателей эффективности реализации программ развития образовательных организаций высшего образования — участников программы стратегического академического лидерства „Приоритет -2030“» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_385614/
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2021 № 825 «О федеральной информационной системе „Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении“» (вместе с «Правилами формирования и ведения федеральной информационной системы…») [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_385324/
6. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248- ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 2020 г. № 31 ст. 5007.
7. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 19 ст. 2336.
8. Информация Министерства науки и высшего образования РФ «О результатах реализации программы стратегического академического лидерства „Приоритет-2030“ в 2021–2024 годах» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https:// minobrnauki.gov.ru/
9. Данные Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ об оценке эффективности программы «Приоритет-2030» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https:// issek.hse.ru/
10. Сидоров О. А., Шабалина О. Л. Право на образование как объект научного исследования // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2015. № 1. – С. 94–102.
11. Рождественская Е. А. Реализация права на высшее образование в Российской Федерации: проблемы и перспективы в свете программы «Приоритет-2030» // Журнал российского права. 2023. № 9. – С. 85–97.
12. Чернышенко Д. Н. Развитие высшего образования в рамках национальных проектов: итоги и перспективы // Образовательная политика. 2022. № 6. – С. 14–22.
13. Пискунов М. В., Федосеева И. С. Государственная программа «Приоритет-2030» как механизм реализации права на качественное высшее образование в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2024. № 3. – С. 43–55.

Скачать