К вопросу об эффективности публичных слушаний проектов бюджета как инструмента обеспечения гласности в деятельности органов публичной власти

• ХОРШЕВА Юлия Олеговнакандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, Северо-Западный филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия имени В.М. Лебедева», г. Санкт-Петербургnewsafe@mail.ru

Статья посвящена рассмотрению роли института публичных слушаний в реализации принципа гласности в деятельности органов публичной власти, в частности при утверждении проекта бюджета местного и регионального уровней. Автор анализирует нормативные правовые источники, регламентирующие проведение публичных слушаний, статистические данные. В статье выявляются существующие проблемы, затрудняющие эффективную реализацию института публичных слушаний. Дается оценка эффективности публичных слушаний при утверждении проекта бюджета через анализ активности участия граждан в публичных слушаниях. Автором также анализируется механизм учёта предложений и замечаний, поступивших в ходе слушаний. В процессе исследования, посредством применения методов сравнительного анализа, формально-юридического, систематизации, статистического анализа, а также иных методов исследования выявлены тенденции развития института публичных слушаний. Сделаны промежуточные выводы о необходимости дальнейшего развития исследуемой формы непосредственной демократии как инструмента обеспечения гласности. Автором выделяются критерии оценки результативности публичных слушаний. Обосновывается необходимость дальнейшего изучения проблемы с целью выработки рекомендаций по развитию существующей модели взаимодействия общества и органов публичной власти. Предлагается внедрение цифровых технологий в исследуемый институт, а также проведение широкой просветительской работы с гражданами.

Ключевые слова: публичные слушания, проект бюджета, принцип гласности, эффективность деятельности органов публичной власти, формы непосредственной демократии, местное самоуправление

На сегодняшний день принципы правового регулирования деятельности органов публичной власти закреплены в ряде нормативных правовых актов, одним из которых является Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», определяющий основополагающие начала деятельности органов публичной власти в субъекте Российской Федерации. Одним из таких принципов законодатель в ст. 2 указанного закона выделяет обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти [8]. Принцип гласности реализуется на всех уровнях публичной власти — федеральном, региональном и местном.

Следует отметить, что институт публичных слушаний охватывает реализацию сразу нескольких принципов – гласности, обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, общественного контроля за деятельностью органов публичной власти, а также специального принципа бюджетной системы Российской Федерации – участия граждан в бюджетном процессе [9].

Мы рассмотрим институт публичных слушаний с точки зрения реализации принципа гласности. В широком смысле данный принцип означает возможность граждан получать, распространять информацию, касающуюся деятельности органов публичной власти, а также контролировать такую деятельность.

Регулирования публичных слушаний встречаем в ряде нормативных правовых актов. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет публичные слушания как собрание граждан, организуемое, в том числе органами публичной власти, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина [10]. Публичные слушания в соответствии с вышеуказанной нормой проводятся публично и открыто с возможностью участников свободно высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на публичные слушания.

Статьи 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают проведение публичных слушаний по градостроительным вопросам [11]. Более того до конца 2026 года упрощаются процедуры общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам генпланов, правилам землепользования и застройки, планировки и межевания территорий [12]. На региональном уровне также могут быть предусмотрены нормы, определяющие порядок проведения публичных слушаний.

В Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» определен перечень вопросов, по которым проводятся публичные слушания на уровне местного самоуправления, в том числе в обязательном порядке выносятся вопросы принятия проекта местного бюджета и отчета о его исполнении [13].

Таким образом, анализ нормативных правовых актов позволяет сделать промежуточный вывод о том, что наиболее урегулированным институт публичных слушаний остается на уровне местного самоуправления и регионов.

Сегодня ученые выделяют среди критериев оценки эффективности бюджетных расходов такой фактор как удовлетворение общественных потребностей [1, с. 136]. При этом правильное определение этих потребностей зависит в первую очередь от обратной связи от населения. Учитывая данное обстоятельство, реализация принципа гласности и принципа участия населения в бюджетном планировании становится краеугольным камнем успешности всего бюджетного процесса, одной из основных целей которого и является удовлетворение общественных потребностей.

При этом «участие граждан в формировании бюджета нового цикла сохраняет преемственность задач прошлого и повышает качество выработки основных приоритетов при формировании расходов бюджета» [5, с. 324].

Следует отметить, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, что порождает дискуссии относительно эффективности этого института вообще [7, с. 84].

Проблемным вопросом остается вовлеченность граждан в бюджетный процесс. Анализ показывает, что довольно маленький процент граждан принимает участие в публичных слушаниях как по вопросу принятия проекта бюджета на будущий год, так и по вопросу принятия отчета об исполнении бюджета за прошлый.

Например, в ходе проведения публичных слушаний 21-22 октября 2025 г. по проекту закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов» поступило всего 28 обращений [14]. По данным Росстата на 2025 год, численность населения Санкт-Петербурга составила 5 652 922 человек [15]. Таким образом, количество людей, принявших участие в публичных слушаниях, составило 0.0005%, иными словами – проектом бюджета Санкт-Петербурга заинтересовался лишь каждый 201 890-ый человек, постоянно проживающий на этой территории. Такая проблема характерна и для других регионов. Например, на публичных слушаниях 01.02.2023 г. по рассмотрению документации по планировке территории в Центральном районе г. Хабаровска присутствовало 6 человек. На публичных слушаниях 30.01.2023 г. по рассмотрению документации по планировке территории в Железнодорожном районе г. Хабаровска присутствовало 6 человек [2, с. 118].

Основной причиной такого низкого показателя можно считать слабую информированность граждан о существовании института публичных слушаний вообще, а также возможности поучаствовать в бюджетном процессе, в частности.

Исходя из уже рассмотренного нами Протокола публичных слушаний по проекту закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2026 и плановый период 2027 и 2028 годов», проведенных Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, усматривается, что информирование жителей Санкт-Петербурга о проведении публичных слушаний осуществлялось посредством официального сайта Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и официального сайта Комитета финансов Санкт-Петербурга. К сожалению, проанализировать количество посетителей страниц, на которых была размещена информация, не представляется возможным. Однако, исходя из конечных результатов, можно предположить, что количество посетителей было не велико. Данное обстоятельство указывает на необходимость расширения баз размещения информации о проведении публичных слушаний.

Для расширения охвата граждан, которые потенциально могли бы поучаствовать в публичных слушаниях, Правительством Российской Федерации реализуются различные нововведения, в том числе связанные с цифровизацией института публичных слушаний. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2022 № 101 «Об утверждении Правил использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» в целях организации и проведения публичных слушаний» устанавливается порядок использования единого портала в целях организации и проведения публичных слушаний с участием жителей муниципального образования [16]. При этом данное Постановление определяет возможность цифровизации всех этапов проведения публичных слушаний – от размещения информации о дате и времени проведения мероприятия до возможности подачи замечаний и предложений (т.е.

возможность дистанционного участия) и получения мотивированных ответов через личный кабинет единого портала. Цифровизация процесса проведения публичных слушаний позволит привлекать все большее количество участников ежегодно (по мере распространения информации о такой возможности, «привыкания» населения к использованию дистанционных технологий). Как показывает практика применения, например, дистанционного электронного голосования (ДЭГ), с каждым годом все большее количество граждан пользуются цифровизацией различных процессов, в том числе цифровизацией форм непосредственной демократии (выборы, публичные слушания, опросы граждан, обращения граждан в органы публичной власти). Цифровизация процесса позволяет выйти принципу гласности на новый, более высокий и прозрачный уровень. При этом (в основном из-за определенной неосведомленности в технических процессах) остается доля населения, не доверяющая цифровым технологиям и опасающаяся рисков, связанных с утечкой данных. Некоторыми авторами также предлагается внедрение возможности проведения публичных слушаний в формате видеоконференцсвязи [3, с. 48].

Институт публичных слушаний при принятии бюджета играет заметную роль не только в российском, но и в зарубежном правовом регулировании (например, Китайская Народная Республика, США, Германия, Япония) [4, с. 120]. Данное обстоятельство подчеркивает важность наличия института публичных слушаний в национальном законодательстве, что влечет за собой необходимость его совершенствования в связи с технологическим развитием государства.

Проявление активности со стороны граждан – это не только ответственность со стороны органов публичной власти, которая выражается в обеспечении доступа к информации и проведении публичных слушаний, но и ответственность самих граждан, которые должны проявлять свою гражданскую заинтересованность в процессах, происходящих на местном и региональном уровнях [6, с. 49].

Список литературы

1. Белоусов Ю. В. Опрос граждан как инструмент выявления общественных потребностей и его использование в бюджетном планировании / Ю. В. Белоусов, О. И. Тимофеева // Теория и практика общественного развития. – 2024. – № 10(198). – С. 135-144.
2. Буланова М. А. Взаимодействие органов местного самоуправления с городским сообществом Хабаровска: социологический анализ / М. А. Буланова // Власть и управление на Востоке России. – 2023. – № 1(102). – С. 111-124.
3. Васильева Н. В. К вопросу об использовании форм непосредственной демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования / Н. В. Васильева, Ю. В. Пятковская // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. – 2020. – № 4(52). – С. 48-58.
4. Иванова Е. Ю. Права граждан на участие в формировании государственных бюджетов: опыт России и зарубежных стран / Е. Ю. Иванова // Байкальские компаративистские чтения: Материалы международной научно-практической конференции, Иркутск, 20–21 марта 2025 года. – Иркутск: Байкальский государственный университет, 2025. – С. 118-125.
5. Максимова С. Н. Инициативные проекты в Российской Федерации: конституционно-правовое осмысление / С. Н. Максимова // Академический юридический журнал. – 2023. – Т. 24, № 3(93). – С. 321-325.
6. Модникова Т. Н. Реализация конституционного принципа гласности в местном самоуправлении современной России (часть 2) / Т. Н. Модникова, В. Ф. Новиков // Вопросы российского и международного права. – 2021. – Т. 11, № 3A. – С. 45-51.
7. Сергеев С. А. Публичные слушания (общественные обсуждения) в региональном бюджетном процессе / С. А. Сергеев // Право и государство: теория и практика. – 2021. – № 8(200). – С. 83-85.
8. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414- ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/ b1cb0c1385c89e2396c3f614f4158981032a000e/ (дата обращения: 01.02.2026).
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СПС «Консультант- Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19702/3f29b361958a6dc38ba72c4 a629960be8f4d3cf0/ (дата обращения: 01.02.2026).
10. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СПС «Консультант - Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_165809/0b72b7ab69fa60a702955b e8560bba76682de815/ (дата обращения: 01.02.2026).
11. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 03.02.2026).
12. Федеральный закон от 14.03.2022 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://online.consultant. ru/riv/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=523268 dst=100043&field=134&rnd=O4TRuQ#WoSYAAVe 08grHZn71 (дата обращения: 03.02.2026).
13. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW _501319/5d1b5174c78b997b5d1ca9641cc 99a7106174666/ (дата обращения: 03.02.2026).
14. Протокол публичных слушаний по проекту закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2026 и плановый период 2027 и 2028 годов», проведенных Законодательным Собранием Санкт-Петербурга // Сайт Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. URL: https://www.assembly.spb.ru/lawmaking/directions/ public_hearings/pages/10_10_2025.php (дата обращения: 24.01.2026).
15. Численность постоянного населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2025 года // Федеральная служба государственной статистики. URL: https:// docs.yandex.ru/docs/view?url=ya-browser%3A%2F 2F4DT1uXEPRrJRXlUFoewruMEp1mgUcqa DEeSA6_XtrqJMoEX_7R4SC88B2oh0DHQsSTgQ ocGzUNEwn_twFI3srBbx-botXGhu1tK4WkzFcctaOo UmBIxjoXsTn5GblA5bqoRLd7DjVRY2FofOkrBQg% 3D%3D%3Fsign%3DGhhF8zF87OWPls6kvdM20q3 4u7iAO058XW6q6ebTWYw%3D&name=Сhisl_ MO_01-01-2025.xlsx&nosw=1 (дата обращения: 24.01.2026).
16. Постановление Правительства РФ от 03.02.2022 № 101 «Об утверждении Правил использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» в целях организации и проведения публичных слушаний» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_408518/ (дата обращения: 02.02.2026).

Скачать