Институт административной ответственности: развитие в праве России и Германии

• МИХАЙЛОВА Софья Андреевнастудентка 3 курса Международно-правового факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»mikhailovasofi@icloud.com
• КРИВЕЛЬСКАЯ Ольга Валентиновназаместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе Международно-правового факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцентo.krivelskaya@inno.mgimo.ru

Статья посвящена сравнительно-правовому анализу института административной ответственности в праве России и Германии. Рассматриваются исторические и доктринальные основы формирования немецкого административного права, особенности его процедурного регулирования и причины отсутствия автономного, кодифицированного института административной ответственности в ФРГ. Анализируются содержание и функции санкций по немецкому Кодексу об административных правонарушениях, сопоставляются с российской кодифицированной моделью (КоАП РФ), характеризующейся системностью и нормативной определённостью. Показано, что германская система отличается фрагментарностью и сближением с уголовным правом, тогда как российская-отраслевой автономностью. Делается вывод о необходимости совершенствования механизмов административной ответственности и процессуальных гарантий в обеих правовых системах.

Ключевые слова: административная ответственность, сравнительное право, Германия, Россия, административные правонарушения, Кодекс об административных правонарушениях, публичное управление

Административная ответственность в Германии и России, несмотря на общую принадлежность к романо-германской правовой семье, демонстрирует принципиально различную степень нормативной оформленности и институциональной автономности, что делает сравнительное исследование этого института особенно актуальным.

Федеративная Республика Германия и Российская Федерация традиционно относятся к романо-германской правовой семье, что обусловливает наличие значительного числа общих черт в регулировании общественных отношений, прежде всего в конституционном и гражданском праве. Вместе с тем в административном праве проявляются глубинные различия, отражающие специфику исторического развития, доктринальных подходов и институциональной структуры публичного управления в обеих странах.

Вопрос о природе административной ответственности в Германии в научной литературе продолжает оставаться дискуссионным. Проблематика становления и особенностей немецкого административного права является предметом анализа отечественных и зарубежных исследователей, среди которых М.А. Штатина, А.Д. Майле, О.В. Кривельская, С.А. Старостин, Е.А. Политова и др. Их работы подчеркивают, что немецкая модель административного права формировалась под влиянием как правовых традиций Пруссии, так и общих процессов эволюции европейского публичного права.

Согласно позиции К.С. Бельского, развитие административного права в Германии может быть представлено в виде нескольких этапов. На первой стадии (XVIII–XIX вв.) оно выступало преимущественно как полицейское право, охватывавшее как охранительные, так и отдельные управленческие отношения. В тот период разграничение между указанными сферами было затруднено в силу доминирования полицейской функции государства. Далее, в XIX–XX вв., наблюдается постепенное «поглощение» полицейского права административным. Под последним Бельский предлагает понимать совокупность институтов, включающих деятельность органов исполнительной власти, государственную службу и административную юстицию как систему правоохранения в сфере исполнительной власти [13]. Понятие «полиции», напротив, трансформируется в элемент государственного управления: Р. Моль характеризовал этот процесс как появление феномена «полицейского управления» [16].

М.А. Штатина указывает, что в классический период полицейское право закрепляло прежде всего права государства и корреспондирующие обязанности граждан. Однако по мере утверждения в германской правовой системе принципов правового государства, роста значения прав и свобод человека и гражданина, а также развития доктрин публичного управления, полицейское право постепенно утрачивает прежнее доминирование. На этой основе формируется административное право как самостоятельная отрасль, регулирующая отношения между публичной властью и частными лицами в более широком контексте, чем прежняя система полицейского надзора. Влияние теории «ночного сторожа» также способствовало обоснованию необходимости целесообразного, но ограниченного вмешательства государства в социально-экономические процессы [7].

Политические, социальные и правовые трансформации, происходившие в Германии в XIX–XX вв., обусловили необходимость существенного пересмотра действовавшего правового регулирования и привели к формированию новых механизмов публичного управления. Эти изменения стали фундаментом для становления совре- менной концепции административного права, в рамках которой была переосмыслена роль государства, его компетенций и способов взаимодействия с обществом.

Ключевое влияние на развитие немецкой административно-правовой доктрины оказал Отто Мейер, которого принято считать основоположником теории административного права Германии. В своих трудах он сформулировал широкое понимание предмета административного права, исходя из того, что его ядром является публичное управление. Под последним Мейер предлагал понимать деятельность специализированных органов государственной власти - исполнительной, законодательной, судебной, органов местного самоуправления, а также публично-правовых юридических лиц и частных субъектов, наделённых публичными полномочиями в силу закона или делегирования функций [6]. В материальном смысле публичное управление, по Мейеру, представляет собой совокупность компетенций, необходимых для реализации публичных задач.

Современная система административного права Германии характеризуется структурным делением на общую и особенную части. Общая часть охватывает институты Allgemeines Verwaltungsrecht, к которым относятся правовой статус органов публичной власти, институт гражданской службы, административная процедура, административный процесс и административная юстиция. Особенная часть - Besonderes Verwaltungsrecht - включает многоотраслевую систему специализированных институтов административного регулирования, отражающих дифференциацию сфер государственного вмешательства. К наиболее значимым подотраслям относятся строительственное право (Baurecht), социальное право (Sozialrecht), трудовое право (Arbeitsrecht), финансовое и налоговое право (Finanzrecht), а также таможенное право (Zollrecht). Для определения места института административной ответственности в правовой системе Германии необходимо рассмотреть процессуальные основы немецкого административного права.

Процедурная составляющая формируется прежде всего Законом об административной процедуре — Verwaltungsverfahren, который регулирует порядок подготовки и принятия административных актов, вопросы административного нормотворчества, формы управленческой деятельности, а также правила совершения юридически значимых действий (направление уведомлений, повесток, запросов и др.). При этом данный акт не наделяет административные органы юрисдикционными полномочиями, ограничиваясь регламентацией компетенций и процедур их осуществления.

Система административного правосудия в Германии функционирует на основе Положения об административных судах - Verwaltungsgerichtsordnung, которое устанавливает порядок рассмотрения административных споров, структуру административной юстиции и процессуальные гарантии участников разбирательства. Следует отметить, что для каждой ветви судопроизводства в Германии действует собственный нормативный процессуальный акт, что обеспечивает дифференциацию судебной компетенции и процедур.

В научной литературе продолжается дискуссия относительно сущности и степени институциональной оформленности административной ответственности в Федеративной Республике Германия. Наиболее значимая проблема связана с проведением границы между уголовно- и административно-наказуемыми деяниями. Это обусловлено, во-первых, реальной децентрализацией немецкого административного законодательства, во-вторых, его преимущественно общим и рамочным характером. В результате административно-правовые нормы, содержащие составы правонарушений и санкции за их совершение, распределены по различным нормативным актам. Такая фрагментация является прямым следствием федеративного принципа организации публичной власти, предполагающего распределение компетенций между Федерацией и федеральными землями (Bundesländer) [11].

В связи с этим в германском праве возникают определённые сложности при отграничении административной ответственности от уголовной. Ряд отечественных исследователей, в частности О.В. Кривельская и Л.В. Гаврилов, отмечают, что в Германии все противоправные деяния традиционно рассматривались как уголовно-наказуемые, что объяснялось особенностями исторического развития германской правовой системы. Однако принципиальные изменения были внесены в 1987 году, когда Германия одной из первых в Европе приняла Gesetz über Ordnungswidrigkeiten - Кодекс об административных правонарушениях (далее - Кодекс об административных правонарушениях) [2]. Указанный акт, действующий по настоящее время (по состоянию на 2025 год), заложил процессуальные основы административно-деликтного производства, установив общие принципы привлечения к ответственности.

Кодекс об административных правонарушениях определяет сферу своего применения, временные и территориальные рамки действия, а также закрепляет правовое понятие административного проступка (Ordnungswidrigkeit) и виды санкций. Несмотря на то что Кодекс не содержит исчерпывающего перечня составов администра - <+ тивных правонарушений, он устанавливает единые подходы к их квалификации, процедурам доказывания и реализации санкций. Тем самым Кодекс об административных правонарушениях выполнил ключевую системообразующую функцию, обеспечив нормативную базу для формирования единого стандарта административной ответственности в условиях федеративного устройства Германии.

Кодекс об административных правонарушениях предусматривает санкции за нарушения норм, относящихся к обеспечению общественного порядка, исполнению государственных предписаний и деятельности публичной службы. Однако меры, ограничивающие личную свободу, включая административный арест, данным актом не предусмотрены. Вместо них законодатель использует систему денежных штрафов, предупреждений и иных финансовых взысканий. Отсутствие же в Кодексе об административных правонарушениях целостного нормативного регулирования института административной ответственности является одной из причин устойчивой доктринальной дискуссии о том, существует ли данный институт в немецком праве в полном виде или же его следует рассматривать как производную форму уголовно-правовой репрессии.

Согласно ст. 1 Кодекса об административных правонарушениях, административное правонарушение (Ordnungswidrigkeit) представляет собой противоправное и виновное деяние - действие или бездействие, состав которого установлен в административном законодательстве и совершение которого влечёт наложение денежного штрафа. Анализ данного определения свидетельствует о том, что немецкий законодатель не конкретизирует объекты посягательства, ограничиваясь общей формулой об охраняемых правом общественных отношениях.

На этой основе административный проступок в Германии характеризуется четырьмя базовыми признаками: противоправностью, виновностью, наказуемостью и общественной опасностью. Эти критерии фактически совпадают с признаками преступления, закреплёнными в Уголовном кодексе ФРГ, в котором также выделяются противоправность, виновность, наказуемость и степень общественной опасности деяния.

Более того, германское уголовное право традиционно подразделяет преступные деяния на две категории - преступления (Verbrechen) и проступки (Vergehen), что дополнительно усложняет проведение чёткой границы между уголовно-правовой и административно-деликтной сферами.

Указанные особенности предопределяют распространённую в отечественной литературе позицию, согласно которой в Германии отсутствует институт административной ответственности в том виде, в каком он сформирован в российской правовой системе. Подобная точка зрения исходит из того, что отсутствие самостоятельного законодательного комплекса, отличающего административный проступок от уголовного деликта по составу, объекту и санкциям, затрудняет признание административной ответственности автономным правовым институтом.

Противоположную доктринальную позицию предлагает, в частности, Е.А. Политова, предлагая расширенное определение административного правонарушения, включающее такие признаки, как деяние (действие или бездействие) и общественная вредность. При этом следует учитывать, что используемый в немецком праве термин «Handlung» охватывает оба варианта поведения, что делает разграничение между действием и бездействием формальным. Дополнительные аргументы сторонников признания института административной ответственности в Германии основаны на анализе статуса лица, привлекаемого к ответственности: в административном производстве оно именуется «заинтересованным» (Betroffener), а не «преступником» (Verbrecher). Такая терминология отражает иную природу процессуального положения участника производства и подчеркивает отличие административной процедуры от уголовного процесса.

Кодекс об административных правонарушениях не содержит развернутого перечня санкций, поскольку носит рамочный характер и не является полноценным административным кодексом. Тем не менее в нём закреплены основные меры административного воздействия, применяемые на практике. К ним относятся:

– денежный штраф (Geldbuße) в размере от 5 до 500 000 евро для физических лиц и до 1 млн евро для юридических лиц; при его назначении ведомства учитывают имущественное положение нарушителя, характер деяния и обстоятельства дела; – предупреждение (Verwarnung), применяемое при малозначительных нарушениях; – дополнительные меры (например, изъятие незаконной выгоды или специальные предписания), назначаемые компетентным органом в исключительных ситуациях.

Правонарушитель вправе обжаловать назначенную меру в течение двух недель после получения уведомления [9], что обеспечивает минимальный уровень процессуальных гарантий.

В целом немецкая система административной ответственности строится преимущественно на финансовых санкциях. В ФРГ отсутствуют такие меры, как административный арест, исправительные работы или лишение специальных прав. Фактически Кодекс об административных правонарушениях опирается на штраф как основную санкцию, что нередко трактуется исследователями как сближение административной ответственности с гражданско-правовыми мерами.

Такой подход заметно отличает германское регулирование от большинства стран континентального права, где используемый спектр административных наказаний значительно шире. Неполнота института административной ответственности в Германии проявляется, прежде всего, в отсутствии единого кодифицированного административно-правового акта. Санкции и составы правонарушений распределены по многочисленным отраслевым законам (экологическим, социальным и др.), тогда как Кодекс об административных правонарушениях выполняет лишь общую регламентарную функцию и не охватывает всего массива административно-деликтных норм. Близость немецкого административного права к уголовному также затрудняет признание административной ответственности самостоятельным институтом. Кодекс об административных правонарушениях допускает судебное обжалование решений о привлечении к ответственности, а отдельные деяния могут быть при определённых условиях переквалифицированы в преступления. Такая взаимосвязь подчёркивает отсутствие чёткой границы между административными и уголовными правонарушениями.

Компетенция органов по рассмотрению административных дел определяется характером нарушения, что дополнительно свидетельствует о гибридности модели. В результате административная ответственность в Германии рассматривается как специальное регулирование (lex specialis) по отношению к уголовному закону, но не как полностью самостоятельный и изолированный институт.

Российский ученый Д.Н. Бахрах к вопросу административной ответственности отмечал: «... Под административной ответственностью следует понимать применение государственными органами и должностными лицами в условиях внеслужебного подчинения административных санкций за правонарушение» [12].

Значимость института административной ответственности подчёркивалась И. И. Веремеенко, который, помимо превентивной функции, выделял восстановительную, карательную и регулятивную функции административного наказания, связанные с восстановлением нарушенного права и обеспечением исполнения публичных обязанностей [14]. Это подчёркивает комплексный характер административного воздействия, ориентированного не только на наказание, но и на поддержание правопорядка.

Российское административное законодательство в отличие от германского является полностью кодифицированным. Центральным нормативным актом выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [1], который обладает системным характером и не ограничивается рамочными предписаниями. Статья 1.1 КоАП РФ предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из федерального Кодекса и законов субъектов Российской Федерации, принимаемых на его основе.

В отечественной правовой системе административное правонарушение определяется как противоправное и виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность; к ней могут привлекаться лица с 16 лет. Вопрос о природе административного правонарушения в России не вызывает значимой дискуссии, поскольку с самого начала чётко разграничены понятия «преступление» и «правонарушение», несмотря на отказ законодателя от категории «уголовного проступка».

Тем самым российская модель административной ответственности характеризуется нормативной определённостью и отраслевой автономностью, что контрастирует с германской системой, формируемой на основе децентрализованных и фрагментарных норм и тесно соприкасающейся с уголовным правом.

В российской доктрине также обсуждается вопрос о степени сближения административного правонарушения и преступления. Так, П. П. Серков и С. А. Старостин придают административной ответственности межотраслевой характер, поскольку она реализуется перед органами исполнительной власти и преимущественно во внесудебном порядке. На этом основании авторы утверждают о сходстве природы административной и уголовной ответственности [20].

В современной теории отсутствует единообразное определение административно-правовой ответственности. Наиболее распространены две концепции:

– о смежности административного правонарушения и преступления, акцентирующая общие признаки противоправности, виновности и наказуемости; – о самостоятельности административной ответственности, связывающая её со сферой исполнительно-распорядительной деятельности и публичным управлением [10].

Таким образом, обсуждение реформы административной ответственности в России отражает стремление к повышению системности, правовой определённости и эффективности публично-пра- <+ вового принуждения, что приобретает особую актуальность в условиях продолжающейся эволюции административного законодательства.

Заключение

Проблема существования института административной ответственности в странах романо-германской правовой семьи в полном, классическом понимании остаётся предметом научных дискуссий. Различия в историческом развитии, структуре публичной власти, подходах к нормативной систематизации и традициях правоприменения обусловливают неоднородность регулирования административно-деликтных отношений в данной правовой семье.

В правовой системе Федеративной Республики Германия институт административной ответственности в полном и автономном виде фактически отсутствует. Для немецкой модели характерны смежный по природе характер штрафов и иных санкций, распределённых по многочисленным отраслевым нормативным актам, а также усечённое понимание административной ответственности, в котором отсутствует комплексный, кодифицированный подход. Административно-деликтное регулирование выступает здесь как lex specialis по отношению к уголовному праву, не обладая полноценной самостоятельностью и внутренней системностью.

Вместе с тем административная ответственность как институт преследует цели, выходящие далеко за рамки наказания правонарушителя. К числу её ключевых функций относятся общее и частное предупреждение правонарушений, обеспечение правопорядка, восстановление нарушенных прав и стимулирование добросовестного поведения участников публичных отношений. Эти цели подчеркивают значимость института административной ответственности для правовых систем государств, в которых он не получил достаточного развития или не обладает нормативной завершённостью.

В странах, где институт административной ответственности уже закреплён в кодифицированных актах, актуальной задачей является дальнейшее уточнение и единообразное закрепление его содержания, совершенствование механизмов правоприменения и развитие процессуальных гарантий. В государствах, где административная ответственность регулируется фрагментарно и непоследовательно, требуется формирование системного подхода, направленного на повышение правовой определённости, обеспечение эффективности публично-правового принуждения и укрепление верховенства права.

Следовательно, проблема институциональной завершённости и доктринальной определённости административной ответственности остаётся одной из ключевых в сравнительном административном праве, что обусловливает необходимость дальнейших научных исследований и законодательных реформ.

Список литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.04.2025) // Собрание законодательства РФ. – 07.01.2002.
2. Федеральный Закон ФРГ «Об административных правонарушениях» 1987 года (Act on Regulatory Offences in the version published on 19 February 1987), с последними изменениями от 7 августа 2013 года // Federal Law Gazette [Bundesgesetzblatt] I p. 602
3. German Civil Code BGB. URL: https://www. gesetze-im-internet.de/englisch_bgb/
4. Закон об административной процедуре ФРГ, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), 1976. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/ BJNR012530976.htm
5. Mitsch W. Recht der Ordnungswidrigkeiten. 2; ьberarb. und aktual. Auflage. Berlin – Heidelberg: Springer, 2005. S. 151–152.
6. Otto Mayer. Deutsches Verwaltungsrecht. — Leipzig: Duncker und Humblot, 1895. — Т. I.
7. Административное право зарубежных стран. Учебник / Богдановская И.Ю., Данилов С. Ю., Зеленцов А. Б., Козырин А.Н., и др.; под ред.: Козырин А.Н., Штатина М.А. - М.: Спарк, 2003.
8. Конституции зарубежных государств // Под ред. В.В. Маклакова. 2-е изд., исправл. и доп. - М.: Издательство БЕК, 1999. С. 584.
9. Реформа административной ответственности в России: монография / под общ. ред. А. В. Кирина, В. Н. Плигина. М.: ВШЭ, 2018. С. 373.
10. Агеев А.А. Совершение законодательства об административной ответственности в субъектах Российской Федерации // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). - 2018. - №1. - С. 64-69.
11. Бакурова Н.Н. Исполнение постановлений о назначении отдельных видов административных наказаний: общая характеристика исполнительного производства // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 89 - 94.
12. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. – М., 1987. – С. 66.
13. Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 7.
14. Веремеенко И. И. Механизм правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М., 1982. – С. 102.
15. Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии: дис. юрид наук: 12.00.14. - М., 2004. - 181 с.
16. Майле А.Д., Старостин С.А. Особенности германского административно-деликтного законодательства // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) - Вектор юридической науки. - 2018. - №1. - С. 158-166.
17. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М., 1868. С. 251
18. Политова Е.Ю. Кодекс об административных правонарушениях как правовая основа административной ответственности в Германии и России (материальные аспекты) // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) - Вектор юридической науки. - 2022. - №11. - С. 146-153.
19. Реформа административной ответственности в России [Текст]: кол. моногр. / А.В.Кирин, В.Н.Плигин, А.Г.Агишева и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики»; под общ. ред. А.В.Кирина, В.Н.Плигина. — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. — 477,
20. с.
21. Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2012; Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. 2015. No 1. С. 39—45.
22. Татарян В.Г., Магомедов Б.М. Опыт решения проблем административной ответственности в современном законодательстве ФРГ // Вестник Уральского института экономики, управления и права. - 2018. - №4. - С. 49-61.

Скачать