Актуальные проблемы государственного регулирования вопросов обеспечения транспортной безопасности

• БОРОНИН Дмитрий Владимировичруководитель группы центра информационной поддержки, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерацииboronin-dv@ranepa.ru

Предметом исследования выступает формируемая и реализуемая на настоящем этапе государственная политика в области обеспечения безопасности транспортного комплекса Российской Федерации. Цель настоящей статьи состоит проведении комплексного исследования предпосылок и определении направлений для совершенствования нормативного правового обеспечения государственной политики транспортной безопасности. Методологическую основу данного исследования составляют разнообразные методы познания: анализ и синтез, индуктивные и дедуктивные умозаключения, включая абдукцию, системный и диалектический подходы, классификация, абстрагирование, статистические процедуры, контент-анализ. Проведенное исследование позволило выявить существующие проблемные аспекты реализуемой государственной политики обеспечения транспортной безопасности, требующих соответствующих изменений для повышения уровня транспортной безопасности. Теоретическая значимость состоит в том, что результаты исследования и полученные выводы могут использоваться в качестве приоритетных векторов развития законодательства и организационных мер государственного регулирования развития транспортного комплекса в контексте обеспечения транспортной безопасности. Практические результаты исследования состоят в разработке ряда актуальных методологических основ совершенствования государственной политики обеспечения транспортной безопасности предлагается ряд концептуальных рекомендаций, реализация которых выражается в развитии правовой подсистемы, входящей в общую систему обеспечения транспортной безопасности., – актуализации законодательства, обеспечение единообразия используемой терминологии в нормативном правовом регулировании, исправление правовых коллизий, обеспечению системного подхода к работе в области обеспечения транспортной безопасности, достижения устойчивого функционирования транспортного комплекса и улучшении правоприменительной практики. В сфере транспортной политики по итогам проведённого исследования, с учётом выявленных проблем, сформулированы конкретные предложения по изменению действующего законодательства Российской Федерации в области транспортной безопасности. В частности, предлагается внести поправки в центральный нормативный правовой акт в данной сфере — Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» — в целях унификации терминологии и формирования единой концептуальной основы государственной политики в этой области.

Ключевые слова: транспорт, транспортная безопасность, государственное регулирование, государственная политика обеспечения транспортной безопасности, национальная безопасность, нормативное регулирование, терминологическая основа системы обеспечения транспортной безопасности, совершенствование законодательства, модернизация системы транспортной безопасности, устойчивое развитие

Введение

Настоящая статья обращена к вопросу формирования единой концептуальной основы и обеспечения системной целостности государственной политики в области транспортной безопасности, а также терминологического единства в системе правового регулирования. Несмотря на усилия, предпринимаемые представителями государственных органов, ситуация в области обеспечения транспортной безопасности остаётся сложной ввиду возрастающих в современном мире рисков и угроз, несовершенства правового регулирования, а также недостатки в функционировании действующей системы государственного обеспечения транспортной безопасности диктуют необходимость разработки и внедрения специальных стратегических мер, направленных на реформирование законодательной базы. Данное обстоятельство и обусловливает актуальность настоящего исследования, уже имеются необходимые предпосылки и выработаны направления для оптимизации нормативного правового обеспечения государственной политики в данной сфере.

Государственное регулирование в сфере развития транспортной системы Российской Федерации, как и в любой другой сфере, подлежащей государственному регулированию, осуществляется исходя из созданной нормативной правовой основы данной деятельности. Правовое регулирование представляет собой одно из важнейших средств реализации государственной политики в области транспортной безопасности. При этом качество нормативной правовой базы играет определяющую роль в обеспечении эффективности и системной целостности данной политики. Следует отметить имеющиеся в настоящее время проблемы нормативного правового регулирования государственной системы обеспечения транспортной безопасности, влияющих также на качество правоприменительной практики в исследуемой области. Специалисты справедливо критикуют ситуацию, когда основополагающие документы, призванные обеспечить прозрачность и ответственность российской политики в различных сферах, оказываются малосистемными и декларативными. Их главный недостаток — отсутствие обязательных государственно-управленческих действий и реальных последствий.

Вследствие того факта, что качественно разработанная нормативная правовая основа выступает предпосылкой достижения эффективности и целостности системы государственной политики обеспечения транспортной безопасности, на сегодняшний день наблюдается ряд проблем правоприменительной практики в исследуемой области. Ввиду необходимости комплексной, системной модернизации действующего законодательства в сфере транспортной безопасности предла- гаем остановиться на некоторых проблемных аспектах, требующих соответствующих изменений и получивших в научной литературе к сегодняшнему дню значительный резонанс. Важно отметить, что эксперты неоднократно указывали на формально-логическую и догматическую неопределённость понятийного аппарата транспортного законодательства, а также на недостаточную разработанность нормативной базы. В сфере обеспечения транспортной безопасности разделяется позиция относительно необходимости устранения противоречий между многочисленными легальными дефинициями терминов, относящихся к безопасности на транспорте, содержащимися в различных отраслевых актах (транспортном законодательстве, законодательстве о безопасности, антитеррористическом законодательстве). Действительно следует указать на факты неполноты правового регулирования и множественной правовой коллезионности действующего законодательства в области обеспечения транспортной безопасности. Среди наиболее острых проблем принципиально выделить следующие: проблема фрагментарности регламентации вопросов обеспечения транспортной безопасности в ключевых нормативных правовых актах и государственных документах стратегического планирования, в том числе в Стратегии национальной безопасности [14], перспектив и векторов государственного регулирования рассматриваемой сферы, Существенные проблемы в сфере транспортной безопасности обусловлены несовершенством нормативного правового регулирования, наличием дискуссионных и противоречивых трактовок ключевых терминов, а также отсутствием внутренней системности самой нормативной базы. В юридической науке принято выделять два уровня федерального законодательства в данной области — общий и специальный. Базовые положения закреплены в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», тогда как специальное законодательство обеспечивает детализацию и адаптацию этих норм применительно к отдельным видам транспорта с учетом их функциональной специфики.

Центральное место в системе источников правового регулирования занимает указанный Закон № 16-ФЗ, которым определяются цели, задачи и основные принципы обеспечения транспортной безопасности, регламентируется порядок соответствующих мероприятий, а также устанавливаются иные значимые аспекты транспортной деятельности. Особого внимания заслуживает терминологическая неопределенность, наиболее остро проявляющаяся в трактовке самого понятия «транспортная безопасность». В соответствии с Законом № 16-ФЗ, под «обеспечением транспортной безопасности» понимается реализация системы правовых, экономических, организационных и иных мер, адекватных угрозам актов незаконного вмешательства. Сама же «транспортная безопасность» определяется как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от подобных посягательств.

В качестве целей обеспечения транспортной безопасности закон закрепляет устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, а также защиту интересов личности, общества и государства в данной сфере. Перечень задач включает:

– нормативное правовое регулирование; – определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; – оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; – категорирование таких объектов; – разработку и реализацию требований и мер по обеспечению безопасности; – подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности; – осуществление федерального государственного контроля (надзора); – информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение; – сертификацию технических средств обеспечения транспортной безопасности.

Проведенный анализ нормативной базы свидетельствует о наличии существенных противоречий. Базовый отраслевой закон носит фрагментарный характер, вступает в противоречие с иными государственными документами и расходится с устоявшимися научными представлениями. В научной доктрине доминирует подход, требующий комплексного повышения безопасности и устойчивости транспортной системы. Однако законодатель существенно ограничивает предмет регулирования, сводя транспортную безопасность исключительно к защите от актов незаконного вмешательства (террористических актов, диверсий, захватов). Угрозами признаются лишь действия (или бездействие), влекущие вред, ущерб либо создающие опасность их наступления, что значительно сужает горизонты системной работы в данной сфере.

При этом за рамками правового регулирования остаются вопросы устойчивости и экологичности транспортного комплекса, природные и техногенные угрозы, а также риски, связанные с неудовлетворительным состоянием материально-технической базы транспортной системы. Указанные обстоятельства, по нашему убеждению, представ- ляют собой очевидные пробелы и существенные недостатки действующего нормативного правового регулирования в рассматриваемой области.

При этом закон исключает из своего регулирования вопросы устойчивости и экологичности транспортного комплекса, природные и техногенные угрозы, а также угрозы, связанные с неудовлетворительным состоянием материально-технической базы транспортной системы. Это, по нашему мнению, является явным пробелом и недостатком нормативного правового регулирования в рассматриваемой области. Таким образом, согласно действующим нормативным актам, понятие «транспортная безопасность» ориентировано главным образом на противодействие угрозам террористического характера и иным противоправным деяниям, которые нарушают нормальное функционирование транспортной системы.

Причина кроется в том, что законодательство разрабатывалось в 2000-х годах, в период многочисленных террористических актов на транспорте и участившегося использования транспортных средств в противоправных, незаконных целях [1, c. 84]. «...В рамках такого подхода из поля зрения законодательства о транспортной безопасности выпадает целый пласт иных угроз, реализация которых наносит не менее катастрофический урон» [11, c. 320]. Выраженное расхождение в регулировании наблюдается с положениями государственных стратегических документов.

Государственная программа «Развитие транспортной системы» в качестве одной из своих целей определяет повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы с целью сокращения числа происшествий на транспорте [15]. В Государственной программе следующие меры выделены в качестве способствующих достижению целей обеспечения общественной безопасности на транспорте:

– «повышение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры; – повышение безопасности дорожного движения; – повышение эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [16].

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года (с прогнозом до 2035 года) наряду с категорией «транспортная безопасность» вводит более широкое понятие «безопасность на транспорте», охватывающее всю совокупность рисков в данной сфере. Тем самым в указанном документе проводится концептуальное разграничение этих двух терминов.

Под «безопасностью на транспорте» Стратегия понимает комплекс характеристик и мер, направленных на минимизацию рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан при пользовании объектами инфраструктуры и транспортными средствами. Что касается дефиниции «транспортная безопасность», то она воспроизводится в документе в том же значении, что и в Федеральном законе № 16-ФЗ, — как состояние защищенности от актов незаконного вмешательства. Следовательно, Транспортная стратегия оперирует понятием «безопасность на транспорте», которое носит системный, многоаспектный характер. Оно не сводится исключительно к противодействию угрозам, а предполагает комплексное повышение надежности, экологичности и устойчивости транспортной системы, а также безопасности инфраструктуры и подвижного состава. Согласно стратегическому документу, «безопасность на транспорте» включает не только защиту от актов незаконного вмешательства (т.е. собственно транспортную безопасность), но и безопасность дорожного движения, пожарную и экологическую безопасность, охрану труда, а также информационную безопасность.

Таким образом, объемы рассматриваемых понятий не совпадают: «безопасность на транспорте» представляет собой более широкую категорию, аккумулирующую взаимосвязанные элементы многофакторной защиты транспортной сферы. Как справедливо отмечают специалисты, подобное разграничение имеет принципиальное значение для формирования целостной системы управления рисками на транспорте Понятие транспортной безопасности призвано охватывать все риски в этой сфере и демонстрировать необходимость комплексного государственного подхода. Сегодня уже объективно сформировалась потребность в единообразии понятийного аппарата и системности определений, которые служили бы фундаментом для многоплановой деятельности по обеспечению транспортной безопасности и её разновидностей.

Подводя черту рассматриваемому терминологическому вопросу, отметим, безопасность на транспорте как всеобъемлющая категория, учитывающая все существующие риски, и предусматривающая меры по их предотвращению не имеет законодательного закрепления, регулируется исключительно посредством документов стратегического характера. Предпосылкой формирования действенной и эффективной государственной политики обеспечения транспортной безопасности является единообразный, логичный терминологический аппарат. Обозначенная ситуация в законодательстве свидетельствует о проблемах, правовых коллизиях, прямо влияющих на качество реализуемой политики обеспечения безопасности в сфере реализации транспортного сообщения. Более того, «...при анализе данного определения обращает на себя внимание его излишняя лаконичность и сугубо механистический подход, – речь в нем идет о защищенности только транспортной инфраструктуры и транспортных средств и ничего не говорится о безопасности человека – пользователя услугами транспортного комплекса или работающего на транспортном предприятии» [3, c. 19]. Как представляется, в основу термина центрального для данной области регулирования Федерального закона должен быть положен подход необходимости обеспечения защищенности человека, общества и окружающей среды как ключевой концептуальный аспект государственной политики. Глобальной целью обеспечения транспортной безопасности является устойчивая транспортная деятельность, реализующая национальную безопасность и национальные интересы, предотвращающая и минимизирующая вред здоровью и жизни людей, ущерб имуществу и природе [8, c. 33].

Приведенный выше тезис о фрагментарности нормативного правового регулирования становится особенно наглядным при анализе принципов обеспечения транспортной безопасности, установленных Федеральным законом. Законодатель закрепил среди них законность, соблюдение баланса интересов и взаимную ответственность личности, общества и государства, непрерывность, интеграцию в международные системы безопасности, а также взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры и органов публичной власти. Однако в этом перечне, что симптоматично, отсутствуют принципы системного подхода и обеспечения устойчивости транспортного комплекса. Таким образом, даже на уровне базовых начал правового регулирования не прослеживается целостная стратегическая направленность законодательства.

При анализе видового аспекта транспортной безопасности, то есть правовых актов, регулирующих специальные виды безопасности на транспорте, вновь выявляется множество противоречий, широко обсуждаемых в научной литературе последних лет. Среди наиболее актуальных и острых проблем следует выделить, в частности, следующую: безопасность дорожного движения определяется как состояние процесса, отражающее степень защищённости его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Однако, как справедливо отмечают специалисты, понятие «участник дорожного движения» не охватывает всех лиц, которые потенциально могут пострадать. Важно обозначить также, что терминологическая проблема сохраняется в принимаемых к реализации программных документах, – специалисты отмечают отсутствие комплексного подхода и терминологического единства в регулировании; мероприятия национального проекта «Безопасные и качественные дороги», по мнению исследователей, охватывают лишь фрагментарные направления воздействия в сфере дорожного движения [5].

Таким образом, рассмотренные проблемы нормативного правового регулирования, очевидно, затрудняют достижение более высокой степени эффективности государственного управления в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Отдельного внимания, с нашей точки зрения, заслуживают вопросы обеспечения устойчивого развития и его нормативно-правового сопровождения, которые в настоящее время являются ключевыми, в том числе, в контексте проблематики обеспечения транспортной безопасности. В настоящее время фокус внимания международного сообщества обращен к проблеме устойчивого развития, особое значение в этом вопросе имеет фактор обеспечения устойчивого функционирования транспортного комплекса, непосредственным образом связанный с проблематикой государственной политики обеспечения транспортной безопасности. Государственное регулирование транспортного комплекса Российской Федерации реализуется в рамках концепции устойчивого развития, явившейся на современном этапе развития общества ключом к решению усугубляющихся социально-экономических и экологических проблем общества. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 25 сентября 2015 года была принята резолюция, утвердившая 17 целей в области устойчивого развития, имеющих комплексный и неделимый характер и обеспечивающих сбалансированность экономического, социального и экологического компонентов устойчивого развития [17]. Центральной, основополагающей идей концепции является системный подход, обеспечивающий эффективное комплексное решение задач по приоритетным направлениям сбалансированного развития.

Заключение

В результате исследования заключаем также о необходимости более детального планирования развития государственной политики обеспечения транспортной безопасности на основе предварительно проведенных научных исследований и построенных как результат прогнозах развития. Считаем необходимым при определении векторов развития и выработке конкретных мер органам государственной власти учитывать и далее совместно прорабатывать предлагаемые на научных конференциях, форумах и иных научных мероприятиях инновационные инструменты регулирования транспортного комплекса, принимать во внимание при внесении изменений в действующее законодательство транслируемые в научной литературе перспективы и предлагаемые векторы развития.

Несмотря на высокую нормотворческую активность органов публичной власти, направленную на выработку эффективной государственной политики в сфере транспортной безопасности, на современном этапе приходится констатировать отсутствие целостности и единства в нормативном правовом регулировании данной области.

Проанализированные нами правовые коллизии представляют собой лишь часть системных проблем, присущих действующему законодательству.

Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод о необходимости внесения изменений в законодательство о транспортной безопасности, и в первую очередь — в Федеральный закон «О транспортной безопасности». Приоритетными направлениями такой корректировки должны стать унификация терминологического аппарата и формирование единой концептуальной основы государственной политики, базирующейся на системном подходе к обеспечению транспортной безопасности.

Выявленные пробелы

и коллизии действующего законодательства подтверждают актуальность настоящего исследования и актуализирует потребность в дальнейших научных разработках в данной области.

Ввиду определяющего значения качественно разработанной нормативной правовой базы в достижении эффективности и обеспечения целостности системы государственной политики обеспечения транспортной безопасности считаем необходимым дальнейшую научную проработку обозначенных в настоящей работе проблемных аспектов обеспечения транспортной безопасности, и формирование предложений для совершенствования действующего законодательства Российской Федерации в исследуемой области.

Список литературы

1. Зайкова С.Н. Транспортная безопасность в Российской Федерации: понятие и система // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2021. № 3 (140). С. 81–92.
2. Землин А.И. Актуальные гносеологические и праксиологические проблемы правового обеспечения транспортной безопасности // Транспортное право и безопасность (МИИТ). 2018. № 1(25). С. 160–170.
3. Землин А.И. Безопасность жизнедеятельности для транспортных специальностей: противодействие терроризму на транспорте: учебник / А.И. Землин, В.В. Козлов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2026.
4. Колесников Н.В. Вопрос соотношения понятий «транспортная безопасность» и «безопасность на транспорте» // Образование и право. № 6. 2023. C. 33–35.
5. Майоров В.И. Реализация национального проекта «Безопасные качественные дороги» и федерального проекта «Безопасность дорожного движения»: достижения, проблемы, перспективы // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1. С. 12–15.
6. Правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности: монография / отв. ред. А.И. Землин. – М.: Юридический институт МИИТ, 2018. 119 c.
7. Правовое обеспечение транспортной безопасности в России: монография / А.И. Сидоркин, А.И. Землин, В.М. Корякин, Д.В. Ирошников, Л.Ю. Ларина; отв. ред.А.И. Сидоркин; Юридический институт РУТ (МИИТ). – М., 2021. 264 с.
8. Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности / В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, Б.Н. Порфирьев и др.; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. – М.: Наука, 2006. 432 с.
9. Сафронов Э.А. Транспортные системы городов и регионов: учебное пособие. – М.: Издательство ACB, 2005. 272 с.
10. Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной транспортной политики. Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124– 136.
11. Транспортное право: учебник для вузов / Н.А. Духно, А.И. Землин. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2025. 522 с.
12. Устойчивые транспортные системы городов: учебник / Д.В. Капский, А.О. Лобашов, С.С. Семченков [и др.]. – М.; Вологда: Инфра-Инженерия, 2025. C. 14–15.
13. Формирование транспортной стратегии России на период до 2030 года // Государство и транспорт. 2008. № 2(15). С. 4–9.
14. Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.
15. Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (ч. II). Ст. 340.
16. Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (ч. II). Ст. 340.
17. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 25 сентября 2015 года 70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». // СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/407358666/ (дата обращения: 18.05.2026).

Скачать