Административно-правовые механизмы государственного регулирования и контроля за оборотом цифровых финансовых активов: субъекты, принципы деятельности и ответственность

• ИВАНОВ Георгий Олеговичаспирант кафедры административного и финансового права Юридического института Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы, Москва, Россияgeorgy.o.ivanov@yandex.ru

В статье рассматриваются административно-правовые механизмы государственного регулирования и контроля оборота цифровых финансовых активов (далее - ЦФА) в Российской Федерации. Автором установлено, что правовой режим ЦФА сформировался как самостоятельный элемент публичного регулирования финансового рынка и основывается на специальном законодательстве, актах Банка России, мерах противодействия легализации преступных доходов и налоговом администрировании. Отмечается, что ключевая роль в системе регулирования принадлежит Банку России, при этом эффективность контроля зависит от координации с Минфином России, Росфинмониторингом, ФНС и правоохранительными органами. Обоснована необходимость развития административной ответственности с учетом технологической специфики правонарушений и трансграничного характера операций. В качестве направлений совершенствования предложены обновление нормативной базы и внедрение автоматизированного мониторинга операций с ЦФА.

Ключевые слова: цифровые финансовые активы, Банк России, государственный контроль, административно-правовое регулирование, административная ответственность, цифровой рубль, финансовый мониторинг

Введение

Цифровизация финансового рынка и активное внедрение распределенных информационных технологий обусловили формирование новых объектов правового регулирования, среди которых особое место занимают цифровые финансовые активы. Их появление связано с трансформацией способов фиксации имущественных прав, механизмов привлечения инвестиций и функционирования финансовой инфраструктуры. В этих условиях государство вынуждено формировать специальный административно-правовой режим допуска, учета, мониторинга и контроля за обращением цифровых финансовых активов, обеспечивающий баланс между развитием инновационных финансовых технологий и защитой публичных интересов.

Принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ № 259), а также последующие изменения законодательства 2022-2025 годов заложили основы институционального регулирования цифрового финансового рынка, однако практика их применения выявила ряд проблем, связанных с фрагментарностью нормативной базы, сложностью межведомственной координации и недостаточной разработанностью механизмов административной ответственности за правонарушения в цифровой финансовой среде. Указанные обстоятельства предопределяют актуальность научного исследования административно-правовых механизмов государственного регулирования и контроля за оборотом цифровых финансовых активов.

Научная проблема исследования заключается в отсутствии целостной концепции административно-правового регулирования рынка цифровых финансовых активов, способной объединить вопросы институциональной организации публичного управления, принципов функционирования субъектов властных полномочий, механизмов надзора и административной ответственности за правонарушения в цифровой финансовой среде. Несмотря на формирование законодательной базы, административно-правовые механизмы регулирования ЦФА продолжают развиваться фрагментарно, что требует их комплексного научного осмысления и систематизации.

Степень разработанности темы в научной литературе можно оценить как формирующуюся. Отдельные аспекты правового регулирования цифровых финансовых активов исследованы в работах Н.Н. Куницыной [11], Ф.С. Растегаевой [13], Д.Д. Буркальцевой [7], Е.Н. Пастушенко [12], А.Е. Гапонова [8], А.А. Татояна [15], А.А. Дощатова [9], Н.С. Сысоева [14], Ю.А. Кузьменко [10] и других ученых, анализирующих правовую природу цифровых активов, особенности их оборота и отдельные элементы государственного контроля. Вместе с тем большинство исследований сосредоточено преимущественно на финансово-правовых или гражданско-правовых аспектах цифровых активов, тогда как административно-правовые механизмы государственного регулирования, включающие институциональную систему субъектов публичной власти, принципы их деятельности, формы надзорного воздействия и специфику административной ответственности, остаются недостаточно систематизированными.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ административно-правовых механизмов государственного регулирования и контроля за оборотом цифровых финансовых активов, включая определение системы субъектов властных полномочий, принципов их деятельности и особенностей привлечения к административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере.

Для достижения поставленной цели в статье решаются следующие задачи:

– проанализировать систему субъектов публичной власти, обеспечивающих учет, выпуск и обращение цифровых финансовых активов; – раскрыть принципы функционирования субъектов властных полномочий в сфере регулирования цифрового финансового рынка; – исследовать особенности административной ответственности за правонарушения, связанные с оборотом цифровых финансовых активов; – провести анализ действующей системы государственного регулирования и надзора в рассматриваемой сфере; 2 – определить основные направления совершенствования административно-правовых механизмов государственного контроля за оборотом цифровых финансовых активов.

Решение указанных задач позволит сформировать системное представление о современном состоянии и перспективах развития административно-правового регулирования рынка цифровых финансовых активов в Российской Федерации. Основная часть Современное развитие финансового рынка обусловило формирование новых цифровых объектов гражданского оборота, требующих установления специального публично-правового режима регулирования. Российский законодатель сформировал самостоятельный нормативный контур регулирования цифровых финансовых активов. Базовые правовые положения закреплены ФЗ № 259, которым определены понятие ЦФА, требования к их выпуску и обращению, а также инфраструктурные элементы соответствующего рынка.

Последующие законодательные изменения 2022, 2024 и 2025 годов уточнили правовой режим обращения цифровых финансовых активов и связанных с ними цифровых прав, а также расширили регуляторную конструкцию путем введения новых категорий цифровых инструментов, включая долговые цифровые финансовые активы. Одновременно сформирован самостоятельный правовой режим цифрового рубля, регулируемый Федеральным законом от 24.07.2023 № 340-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] и Положением Банка России № 820-П [3]. В совокупности указанные нормативные акты формируют комплексный административно-правовой механизм допуска, учета, мониторинга, контроля и применения мер государственного принуждения в сфере цифровых финансовых отношений.

Система субъектов публичной власти, осуществляющих регулирование учета, выпуска и обращения цифровых финансовых активов, характеризуется многоуровневой структурой. Центральное место в данной системе занимает Банк России, наделенный полномочиями по ведению реестров операторов информационных систем, в которых осуществляется выпуск ЦФА, и операторов обмена цифровых финансовых активов, установлению обязательных требований к их деятельности, согласованию правил функционирования соответствующих информационных систем и осуществлению надзорной деятельности за соблюдением законодательства.

В соответствии с действующим правовым режимом оператор информационной системы приобретает право на осуществление деятельности после включения в соответствующий реестр Банка России, а оператор обмена обеспечивает организацию заключения сделок с цифровыми финансовыми активами и также действует на основании специального допуска на финансовый рынок [16]. Поддержание и регулярное обновление указанных реестров подтверждает переход российского регулирования цифровых финансовых активов от экспериментальной модели к институционализированной системе публичного управления цифровыми финансовыми инструментами.

Банк России играет основную координирующую роль в регулировании ЦФА. При этом функции между государственными органами распределены. Министерство финансов России формирует государственную финансовую политику и участвует в развитии рынка цифровых финансовых активов, в том числе рассматривает возможность их использования в международных расчетах. Федеральная служба по финансовому мониторингу выполняет функции финансовой разведки и контролирует операции с цифровыми активами, чтобы предотвращать легализацию доходов, полученных преступным путем. Налоговые вопросы регулирует Федеральная налоговая служба, которая применяет специальные правила налогообложения операций с цифровыми активами. Органы внутренних дел и другие правоохранительные органы выявляют и пресекают мошенничество, незаконную предпринимательскую деятельность и иные правонарушения в этой сфере.

Такое распределение полномочий позволяет каждому органу выполнять свои функции и обеспечивает комплексное государственное управление рынком цифровых финансовых активов [18].

Важное значение в регулировании имеет и технологическая инфраструктура рынка. Положение Банка России № 757-П [4] устанавливает требования к защите информации для некредитных финансовых организаций, в том числе для участников рынка цифровых финансовых активов. Указание Банка России № 5828-У [6] определяет порядок передачи данных о выпущенных цифровых финансовых активах и их владельцах, если оператор информационной системы исключается из реестра. Это необходимо для сохранения учета цифровых прав и снижения возможных рисков. Похожие подходы используются и при регулировании цифрового рубля. Положения Банка России № 820-П [3] и № 833-П [5], а также внесенные в них изменения устанавливают правила работы системы цифрового рубля и порядок контроля за ее функционированием. Эти документы направлены на создание технологической модели регу- лирования, основанной на четких процедурах и регулярном обновлении нормативных требований.

Функционирование органов государственной власти в сфере учета, выпуска и обращения цифровых финансовых активов опирается на несколько основных правовых принципов. Прежде всего действует принцип законности. Это означает, что государство может вмешиваться в сферу цифровых финансовых отношений только в пределах полномочий и процедур, установленных законом. Важен и принцип правовой определенности. Участники рынка должны понимать правила работы и быть уверенными в их стабильности. Без этого рынок цифровых активов не может развиваться устойчиво. Изменения законодательства о цифровых финансовых активах в 2022- 2025 гг., а также новые нормативные акты Банка России показывают, что правовая модель регулирования этой сферы продолжает формироваться.

Значительную роль играют также принципы прозрачности регулирования и независимости регулятора. Банк России выполняет функции мегарегулятора финансового рынка и принимает решения самостоятельно, без вмешательства других органов власти. Такая независимость позволяет поддерживать стабильность регулирования в условиях быстрого развития финансовых технологий. При этом регулирование остается открытым. Нормативные акты, проекты изменений, реестры участников рынка и официальные разъяснения публикуются в открытом доступе. Это позволяет участникам рынка получать информацию о правилах регулирования и следить за их изменениями.

Большое значение имеет и распределение полномочий между различными государственными органами, а также их взаимодействие. Контроль за оборотом цифровых финансовых активов не может осуществляться только одним органом. Банк России контролирует инфраструктуру рынка и деятельность операторов информационных систем. Росфинмониторинг выявляет подозрительные финансовые операции и участвует в противодействии легализации преступных доходов. Налоговые органы контролируют налоговые последствия операций с цифровыми активами. Правоохранительные органы рассматривают случаи мошенничества и другие противоправные действия. Эффективность такого контроля во многом зависит от обмена информацией между ведомствами, согласованных подходов к оценке рисков и совместных управленческих решений. Подобная модель соответствует международным стандартам регулирования виртуальных активов, закрепленным в рекомендациях FATF, где большое внимание уделяется риск-ориентированному надзору и взаимодействию между государствами.

Административная ответственность за нарушения в сфере обращения цифровых финансовых активов является важной частью государственного регулирования финансового рынка.

Особенность таких правонарушений состоит в том, что они затрагивают не только порядок проведения финансовых операций, но и работу цифровой инфраструктуры. Речь идет о системах учета прав, алгоритмах допуска к операциям, правилах раскрытия информации, требованиях к информационной безопасности и внутреннему контролю. Поэтому круг лиц, которые могут нести административную ответственность, достаточно широк. К ним относятся операторы информационных систем, операторы обмена цифровых финансовых активов, эмитенты, должностные лица, а в отдельных случаях и иностранные организации, деятельность которых влияет на российский финансовый рынок.

В этой сфере также проявляются ограничения традиционной модели административной ответственности. Ранее она была рассчитана на бумажный документооборот и правонарушения, совершаемые в пределах одной территории. Операции с цифровыми финансовыми активами имеют другие особенности: многие действия совершаются автоматически с использованием алгоритмов и распределенных реестров, доказательства существуют в цифровой форме, а экономические результаты операций могут перемещаться между государствами. Поэтому при установлении административной ответственности необходимо учитывать статус нарушителя, характер нарушения, масштаб причиненного вреда, интересы инвесторов, возможные риски для финансовой стабильности, а также готовность нарушителя сотрудничать при расследовании. Международная практика показывает, что государства стремятся сочетать профилактический контроль с жесткими санкциями за манипулирование рынком, предоставление недостоверной информации, фиктивные операции и нарушения требований по противодействию отмыванию доходов [19].

В целом система государственного регулирования цифровых финансовых активов в России уже имеет сформированную институциональную основу, однако она пока остается достаточно сложной и неоднородной. В регулирование входят нормы Федерального закона о цифровых финансовых активах, изменения законодательства последних лет, отдельные акты, регулирующие цифровой рубль, нормы законодательства о противодействии легализации преступных доходов, 2 требования по защите информации и многочисленные нормативные акты Банка России. Такая многоуровневая структура характерна для новой сферы регулирования, но она усложняет применение законодательства на практике. Участникам рынка приходится учитывать большое количество нормативных требований, что увеличивает издержки и затрудняет формирование единой системы государственного контроля.

Дополнительные трудности возникают из-за того, что операции с цифровыми активами часто имеют трансграничный характер. Даже если в стране действует собственная система допуска и контроля, нарушения могут совершаться через иностранные платформы, зарубежных посредников и распределенные технологические системы, которые не привязаны к одной территории. В таких условиях возможности национального контроля ограничены, поскольку часть операций находится вне российской юрисдикции. Поэтому дальнейшее развитие регулирования требует согласования российских норм с международными стандартами FATF и расширения сотрудничества с иностранными регуляторами. Важную роль здесь играют обмен информацией и координация надзорной деятельности. Опыт других стран показывает, что эффективный контроль возможен тогда, когда регуляторные системы разных государств во многом сопоставимы. Это подтверждает практика Европейского союза, где действует модель регулирования MiCA, а также немецкая система лицензирования криптокастодиальных услуг и американский подход к контролю за рынком цифровых активов [21].

Одним из основных направлений дальнейшего развития регулирования является обновление нормативно-правовой базы. В первую очередь требуется уточнить используемые правовые понятия, закрепить статус операторов информационных систем и операторов обмена цифровых финансовых активов, а также развивать механизмы дистанционного надзора. Важным является и расширение возможностей регулятора по получению данных в цифровом формате. Кроме того, необходимо более подробно определить требования к внутреннему контролю, управлению рисками и информационной безопасности.

Отдельного внимания требует введение специальных составов административных правонарушений, связанных именно с цифровой финансовой средой. Проводимые Банком России публичные консультации по обновлению нормативных актов подтверждают, что данное направление развития регулирования остается актуальным [17].

Еще одним важным направлением является использование цифровых инструментов государственного контроля. Речь идет о создании автоматизированной системы мониторинга операций с цифровыми финансовыми активами.

Такая система должна обеспечивать постоянный сбор информации от операторов информационных систем, автоматический анализ транзакций, выявление подозрительных операций, сопоставление данных различных государственных органов и формирование доказательственной базы для административных и иных производств.

Подобные решения соответствуют мировой практике внедрения технологий SupTech и RegTech в сфере финансового надзора и отражают риск-ориентированный подход FATF [20]. Для российской правовой системы использование цифровых инструментов контроля позволит одновременно повысить прозрачность финансового рынка и сохранить условия для развития новых финансовых технологий.

Заключение.

Проведенное исследование показало, что регулирование учета, выпуска и обращения ЦФА в России построено как многоуровневая система государственного управления. Основную координирующую роль в ней выполняет Банк России, который выступает мегарегулятором финансового рынка. Работа рынка цифровых финансовых активов обеспечивается взаимодействием нескольких государственных органов. В этой системе участвуют Банк России, Министерство финансов Российской Федерации, Росфинмониторинг, Федеральная налоговая служба и правоохранительные органы. Каждый из них выполняет собственные функции: лицензирование, финансовый мониторинг, налоговый контроль и пресечение незаконных операций. Такое распределение полномочий позволяет сформировать единую систему государственного управления и контроля за оборотом цифровых финансовых активов.

Анализ правового положения государственных органов в данной сфере показал, что их деятельность должна строиться на ряде основных административно-правовых принципов. К ним относятся принцип верховенства права, законность, правовая определенность, прозрачность регулирования, независимость регулятора, разграничение полномочий между государственными органами и их взаимодействие. Соблюдение этих принципов необходимо для формирования устойчивой системы регулирования рынка цифровых финансовых активов. Такая система должна обеспечивать финансовую стабильность, защиту прав инвесторов и предупреждение незаконных операций в цифровой финансовой сфере.

В ходе исследования установлено, что административная ответственность за правонаруше- ния в сфере цифровых финансовых активов является важным элементом механизма государственного регулирования финансового рынка. Ее особенности связаны с тем, что правонарушения совершаются в цифровой среде и могут затрагивать работу информационных систем, правила допуска к операциям, требования по раскрытию информации и информационной безопасности. В этой связи круг субъектов ответственности достаточно широк и включает операторов информационных систем, операторов обмена цифровых финансовых активов, эмитентов и должностных лиц. Эффективность административной ответственности в данной сфере зависит от дифференциации санкций с учетом статуса участника рынка, характера нарушения и уровня рисков для финансовой системы и инвесторов. Одновременно важную роль играет развитие профилактического контроля, цифрового мониторинга операций и международного сотрудничества при выявлении трансграничных правонарушений.

Исследование также показало, что государственное регулирование и контроль в сфере цифровых финансовых активов в Российской Федерации представляет собой сложную систему, в которой ключевую роль играет Банк России. Он осуществляет лицензирование операторов информационных систем и контролирует их деятельность. При этом в регулировании участвуют и другие государственные органы - Росфинмониторинг, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба и правоохранительные структуры. Вместе с тем действующая модель регулирования пока остается достаточно сложной и фрагментированной, а надзорная деятельность осложняется трансграничным характером операций с цифровыми активами.

По результатам исследования сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования государственного регулирования в данной сфере. Основными направлениями такого развития должны стать обновление нормативно-правовой базы и использование цифровых инструментов контроля. Речь идет, прежде всего, о создании автоматизированной системы мониторинга операций с цифровыми финансовыми активами. Введение таких механизмов позволит быстрее выявлять правонарушения, повысит прозрачность работы рынка, усилит взаимодействие государственных органов и позволит применять риск-ориентированный подход к государственному контролю. Одновременно это создаст условия для развития инновационных финансовых технологий при сохранении необходимого уровня защиты публичных интересов.

Список литературы

1. Федеральный закон от 31.07.2020 N 259- ФЗ (ред. от 15.12.2025, с изм. от 20.01.2026) «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.08.2020, № 31 (часть I), ст. 5018.
2. Федеральный закон от 24.07.2023 № 340- ФЗ (ред. от 15.12.2025) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2023, № 31 (Часть III), ст. 5766.
3. Положение Банка России от 03.08.2023 № 820-П (ред. от 12.07.2024) «О платформе цифрового рубля» (вместе с «Порядком урегулирования споров и разногласий») (Зарегистрировано в Минюсте России 10.08.2023 № 74716) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) // «Вестник Банка России», № 58, 16.08.2023.
4. Положение Банка России от 20.04.2021 № 757-П (ред. от 20.04.2021) «Об установлении обязательных для некредитных финансовых организаций требований к обеспечению защиты информации при осуществлении деятельности в сфере финансовых рынков в целях противодействия осуществлению незаконных финансовых операций» (Зарегистрировано в Минюсте России 15.06.2021 № 63880) // «Вестник Банка России», № 42, 07.07.2021.
5. Положение Банка России от 07.12.2023 № 833-П (ред. от 07.12.2023) «О требованиях к обеспечению защиты информации для участников платформы цифрового рубля» (вместе с «Требованиями к обеспечению защиты информации, применяемые в отношении технологии обработки и передачи электронных сообщений при осуществлении операций с цифровыми рублями», «Требованиями к обеспечению защиты информации, применяемые в отношении приложения клиента») (Зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2023 № 76729) // «Вестник Банка России», № 1, 11.01.2024.
6. Указание Банка России от 25.06.2021 № 5828-У «О порядке передачи оператором информационной системы, исключенным из реестра операторов информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, хранящейся в информационной системе сводной информации о лицах, выпустивших цифровые финансовые активы, а также об обладателях цифровых финансовых активов, выпущенных в информационной системе, и принадлежащих им цифровых финансовых активах оператору иной информационной системы» (Зарегистрировано в Минюсте России 29.07.2021 № 64464) // «Вестник Банка России», № 58, 11.08.2021. 2
7. Буркальцева Д.Д., Михайлов А.В. Институциональное регулирование цифровых активов в России: анализ тенденций, рисков и перспектив // Научный вестник: финансы, банки, инвестиции. - 2023. - №4 (65). - С. 45-55.
8. Гапонов А.Е. Подходы к классификации цифровых финансовых активов при формировании способов противодействия легализации преступных доходов // Образование и право. - 2024. - №1. - С. 373-378.
9. Дощатов А.А., Селькова А.А. Проблемы правового регулирования цифровых финансовых активов и цифровой валюты в процессе развития цифровой экономики в Российской Федерации // ББК 65.261 А 43. - 2022. - С. 322.
10. Кузьменко Ю.А., Абдурашидов Р.Р. Современные проблемы цифровых финансовых активов // Юридическая деятельность в условиях цифровизации. - 2021. - С. 313-318.
11. Куницына Н.Н., Дюдикова Е.И. Цифровой рубль или рубль в цифровой среде: перспективы институциональных перемен // Вопросы экономики. - 2021. - №9. - С. 149-160.
12. Пастушенко Е.Н., Земцова Л.Н. Новеллы правового регулирования развития защиты прав потребителей финансовых услуг как функции Центрального банка Российской Федерации в условиях цифровой экономики // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2020. - №5 (136). - С. 228-234.
13. Растегаева Ф.С., Данилова Н.О. Государственный финансовый контроль в рамках цифровой экономики // Креативная экономика. - 2020. - Т. 14. - №12. - С. 3201-3212.
14. Сысоев Н.С., Мухамбеталиева О.Р. Проблемы внедрения и перспективы развития цифровых финансовых активов в России // Фундаментальные исследования. - 2024. - №3. - С. 48-52.
15. Татоян А.А. Финансово-правовое регулирование операций с цифровыми финансовыми активами: постановка вопроса // Образование и право. - 2023. - №12. - С. 544-547.
16. Операторы информационных систем // https://www.cbr.ru/admissionfinmarket/navigator/ois/ (дата обращения: 06.04.2026).
17. Проекты нормативных актов Банка России // https://www.cbr.ru/project_na/ (дата обращения: 06.04.2026).
18. Цифровые финансовые активы разрешили использовать в международных расчетах // https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=38897- tsifrovye_finansovye_aktivy_razreshili_ispolzovat_v_ mezhdunarodnykh_raschetakh (дата обращения: 06.04.2026).
19. Crypto Task Force [Электронный ресурс] / U.S. Securities and Exchange Commission. - URL: https://www.sec.gov/featured-topics/crypto-taskforce (дата обращения: 06.04.2026).
20. FATF urges stronger global action to address Illicit Finance Risks in Virtual Assets [Электронный ресурс]: аналитический отчет / Financial Action Task Force. - Paris: FATF, 2025. - (Targeted Update on Implementation of the FATF Standards on Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers). - URL: https://www.fatf-gafi.org/en/publications /Fatfrecommendations/targeted-update-virtual-assets-vasps-2025.html (дата обращения: 06.04.2026).
21. Regulation (EU) 2023/1114 of the European Parliament and of the Council of 31 May 2023 on markets in crypto-assets, and amending Regulations (EU) No 1093/2010 and (EU) No 1095/2010 and Directives 2013/36/EU and (EU) 2019/1937 (Text with EEA relevance) [Электронный ресурс]: регламент Европейского союза. - Brussels: European Parliament; Council of the European Union, 2023. - Опубл. в Official Journal of the European Union L 150, 09.06.2023. - URL: https://eur-lex. europa.eu/eli/reg/2023/1114/oj/eng (дата обращения: 06.04.2026)

Скачать