Разграничение искового и административного судопроизводства по делам о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти

Межотраслевой характер правоотношений, возникающих вследствие причинения вреда публичной властью, обусловливает наличие конкуренции юрисдикций и неоднозначность правоприменительных подходов. В правовой доктрине и судебной практике сохраняется дискуссия относительно разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также допустимости рассмотрения соответствующих требований в порядке административного судопроизводства. Вследствие этого исследование судебной компетенции по делам о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, представляется необходимым элементом комплексного анализа данного правового института.

В научной литературе понятие судебной компетенции трактуется с разных позиций, при этом наблюдаются неоднозначные подходы к его взаимосвязи с категориями «подведомственность» и «подсудность». Например, Е.В. Васьковский описывал судебную компетенцию как «работу судебных органов, осуществляемую в пределах возложенных на них прав и обязанностей» [2, c. 445]. По мнению Д.Х. Валеева, представителя казанской правовой школы, компетенцию можно определить лишь применительно к конкретному суду, поскольку она тесно связана с подсудностью, то есть с кругом дел, которые относятся к ведению данного суда [1, c. 52]. Касаясь соотношения понятия «компетенция» с «подведомственностью» и «подсудностью», следует отметить, что преобладающее число исследователей считает: в случае отказа от термина «подведомственность» подсудность должна интерпретироваться шире, а компетенцию приравнивают к подведомственности [11]. В диссертационном исследовании Е.А. Овчинниковой компетенция представлена как «комплекс дел, которые суд или судья вправе рассматривать и разрешать»; при этом автор выделяет её типы, проводит различие между «компетенцией» и «полномочиями», где последние понимаются как «права, обязанности и инструменты для осуществления компетенции» [8].

Отдельного внимания заслуживает вопрос о влиянии публичного элемента спора на выбор процессуальной формы. Наличие в деле органа публичной власти в качестве ответчика либо установление незаконности публично-властного акта не трансформирует автоматически частноправовое требование о возмещении вреда в публично-правовой спор. Процессуальная форма должна определяться не статусом ответчика, а характером заявленного требования и целью судебной защиты [9]. Если целью обращения в суд является восстановление имущественного или неимущественного блага путём компенсации вреда, соответствующее требование укладывается в рамки искового производства, независимо от того, в каком контексте был причинён вред.

Субъектный состав традиционно рассматривается в качестве исходного ориентира при разграничении юрисдикции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами [7, c. 18]. В делах о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, данный критерий проявляется прежде всего через правовой статус потерпевшего. Если в качестве истца выступает гражданин, защита его нарушенного права, как правило, осуществляется судами общей юрисдикции. Это соответствует общей логике гражданского судопроизводства, ориентированного на разрешение частноправовых споров с участием физических лиц, в том числе в случаях, когда ответчиком является публично-правовое образование либо государственный орган. При этом участие органа публичной власти в споре не рассматривается как обстоятельство, автоматически изменяющее юрисдикционную принадлежность дела. Особенность субъектного состава по делам о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти, состоит в необходимости разграничивать фактического причинителя вреда, процессуального представителя публично-правового образования и субъекта имущественной ответственности.

Наряду с субъектным составом существенное значение имеет характер правоотношения, из которого вытекает требование о возмещении вреда. Несмотря на публичную природу деятельности причинителя вреда, само обязательство по его возмещению носит гражданско-правовой характер. Оно возникает вследствие нарушения субъективного права потерпевшего и направлено на компенсацию имущественных либо неимущественных потерь. Вследствие этого в доктрине обоснованно подчёркивается, что деликтные обязательства с участием публичной власти сохраняют частноправовую сущность, даже если противоправное поведение имело место в рамках реализации властных полномочий. Данный вывод последовательно отражается и в правоприменительной практике, где подчёркивается, что публично-властный характер действий ответчика не трансформирует требование о возмещении вреда в публично-правовой спор.

Отдельного анализа заслуживает влияние предварительного оспаривания публично-властного акта или действия на определение юрисдикции. Нередко требование о возмещении вреда заявляется после признания соответствующего акта незаконным либо одновременно с таким требованием. Наличие элемента проверки законности публичного поведения не изменяет гражданско-правовой природы требования о компенсации вреда. В научной литературе по вопросу о возможности соединения требований высказаны различные позиции: одни авторы отрицают допустимость их совместного рассмотрения [10, c. 42; 12], другие допускают такое соединение при наличии процессуальных условий [6, c. 26; 13, c. 43; 15, c. 31].

Отдельно разъяснено, что акты налоговых и таможенных проверок не являются самостоятельным предметом оспаривания, поскольку носят вспомогательный характер и предназначены для фиксации выявленных нарушений. Аналогичный подход применяется к документам, удостоверяющим правовой статус лица или правовой режим имущества (свидетельства, удостоверения, справки, протоколы): судебному оспариванию подлежит не сам такой документ, а принятое на его основе властное решение. Требования о возмещении вреда, причинённого незаконными решениями, действиями или бездействием публичных субъектов, подлежат рассмотрению в самостоятельном исковом производстве [16].

В итоге анализ критериев разграничения юрисдикции позволяет констатировать, что судебная компетенция по делам о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, формируется на основе совокупной оценки субъектного состава, характера правоотношений и экономической направленности спора. Такой многофакторный подход обеспечивает гибкость правоприменения и позволяет учитывать специфику каждого конкретного дела, что имеет принципиальное значение для эффективной судебной защиты нарушенных прав.

Исследование процессуальной формы рассмотрения требований о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, позволяет констатировать устойчивое доминирование искового производства в гражданском процессе. Данный вывод обусловлен как материально-правовой природой соответствующих требований, так и логикой развития российского процессуального законодательства, ориентированного на обеспечение эффективной судебной защиты частных лиц от незаконных действий публичной власти. Исковое производство в гражданском процессе традиционно предназначено для разрешения споров о субъективных гражданских правах и обязанностях [4; 14]. Требование о возмещении вреда, независимо от статуса причинителя, направлено на восстановление нарушенного имущественного или неимущественного блага и носит компенсационный характер.

Вследствие этого обязательство по возмещению вреда, причинённого органами публичной власти, квалифицируется как гражданско-правовое деликтное обязательство, основанное на нормах главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации. Публично-властная природа деятельности ответчика не изменяет сущности спорного материального правоотношения, что последовательно подчёркивается как в доктрине, так и в судебной практике.

Применение искового производства позволяет в наибольшей степени реализовать принципы гражданского процесса, имеющие особое значение для дел о публично-причинённом вреде. Принцип состязательности обеспечивает равенство процессуальных возможностей сторон, включая возможность представления доказательств, заявления ходатайств и оспаривания позиции процессуального оппонента. Это приобретает особую значимость в спорах с участием органов публичной власти, обладающих значительным организационным и информационным ресурсом. Принцип диспозитивности, в свою очередь, позволяет потерпевшему самостоятельно определять объём и содержание заявленных требований, включая размер компенсации и основания ответственности.

Особенностью искового производства по делам о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, является специфика субъектного состава ответчиков. Формально ответчиком по делу выступает публично-правовое образование - Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование, от имени которого в процессе участвует соответствующий орган или главный распорядитель бюджетных средств. Такая конструкция направлена на обеспечение реальной исполнимости судебного решения и отражает публично-финансовую природу ответственности государства. Исковое производство в гражданском процессе предоставляет необходимые процессуальные механизмы для привлечения надлежащего ответчика и замены ненадлежащей стороны без прекращения производства по делу [5].

Вопрос о процессуальной форме рассмотрения требований о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, неизбежно выводит к доктринальной и практической дискуссии о применимости Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ). Появление КАС РФ и формирование административного судопроизводства как самостоятельной процессуальной формы объективно актуализировали вопрос о перераспределении судебной компетенции в сфере споров, возникающих из публично-властных отношений.

В доктрине существует позиция, согласно которой установление незаконности властного поведения должно происходить в рамках самостоятельного административного производства, а компенсационное требование должно рассматриваться как производное от результата такого оспаривания. Так, в диссертационном исследовании Величко М.Б. указано, что «рассмотрение вопроса о законности решения, действий (бездействия) субъекта публичной власти в исковом процессе в порядке косвенного судебного контроля при разрешении частного гражданско-правового требования о возмещении вреда в соответствии со ст. 1069 ГК РФ противоречит буквальному содержанию абз. 2 ст. 13 ГК РФ, поскольку установление обстоятельств совершения противоправного акта, действия (бездействия) и наличие вины субъекта публичной власти в причинении вреда, а также наличие причинной следственной связи между противоправным поведением и наступлением негативных последствий, должно происходить при признании соответствующего акта, действия (бездействия) недействительным, что предусматривает обязательное рассмотрение и разрешение данного требования как самостоятельного требования в форме административного судопроизводства…» [3, c. 214].

Приведенная позиция последовательно подчеркивает публично-правовую природу проверки законности властного поведения. Вместе с тем она приводит к обязательному процессуальному разделению требований и не учитывает возможность установления незаконности непосредственно в составе обстоятельств, образующих основание компенсационного иска.

Подобный подход сталкивается с существенными нормативными и концептуальными ограничениями. КАС РФ ориентирован прежде всего на судебный контроль за законностью и обоснованностью публично-властных решений, действий и бездействия. Его предметом является защита публичных субъективных прав в аспекте восстановления законности, а не компенсация имущественных потерь. Даже в тех случаях, когда КАС РФ допускает заявление сопутствующих требований, связанных с последствиями оспариваемых актов, соответствующие нормы носят фрагментарный характер и не формируют целостного механизма возмещения вреда в деликтном понимании.

На первоначальном этапе действия КАС РФ судебная практика исходила из более строгого разграничения требований, подлежащих рассмотрению в гражданском и административном судопроизводстве. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в определении от 18 января 2017 г. № 56-КГ16-37 указала, что при объединении в одном заявлении нескольких требований они подлежат рассмотрению в различных процессуальных формах. Так, требование об оспаривании действий (бездействия) субъекта, наделённого публичными полномочиями, должно рассматриваться по правилам административного судопроизводства, тогда как требование о возмещении морального вреда рассматривается в порядке гражданского судопроизводства [17]. Указанная правовая позиция должна оцениваться с учетом последующего изменения законодательства. В действующей редакции часть 1.1 статьи 124 КАС РФ допускает соединение требования об оспаривании решения, действия или бездействия с требованием о компенсации причиненного ими морального вреда. Поэтому определение 2017 года характеризует предшествующий этап развития процессуального регулирования и не может использоваться как безусловное подтверждение невозможности совместного рассмотрения соответствующих требований.

Разграничение процессуальных форм необходимо обосновывать не отсутствием в КАС РФ состязательности, судебных расходов или компенсации морального вреда, а различием непосредственных целей судебной защиты. Оспаривание направлено на проверку законности решения, действия или бездействия публичного субъекта. Самостоятельный имущественный иск направлен на установление всех условий гражданско-правовой ответственности, определение размера реального ущерба или упущенной выгоды и присуждение компенсации.

Возможность заявления морального вреда в административном иске не означает переноса в административное судопроизводство всех деликтных требований. Следует различать сопутствующее требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым поведением, и самостоятельное требование о возмещении имущественных потерь.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъясняет, что требования о возмещении вреда, не вытекающие непосредственно из публичного правоотношения [18], могут быть отдельно предъявлены в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства. Следовательно, действующее регулирование допускает дифференциацию процессуальной формы в зависимости от характера конкретного требования.

Наличие в доктрине позиции о целесообразности рассмотрения дел о возмещении вреда, причинённого органами публичной власти, в порядке административного судопроизводства нередко обосновывается ссылками на практику Европейского суда по правам человека, в частности на постановление от 10 января 2012 г. по делам «Ананьев и другие против России» (жалобы № 42525/07 и № 60800/08). В указанном решении Европейский суд, анализируя эффективность средств правовой защиты, применявшихся в российской правовой системе, дал оценку практике использования главы 25 ГПК РФ, регулировавшей порядок рассмотрения жалоб на действия и решения органов публичной власти.

Одновременно Европейский суд указал на существенный недостаток сложившейся практики: «неясно, может ли жалоба, поданная в порядке главы 25 ГПК РФ, сопровождаться обычным требованием о возмещении ущерба на основании статей 151 и 1064 ГК РФ и может ли она рассматриваться совместно в рамках одного разбирательства. Если объединение этих требований невозможно в силу закона или юридической практики – это будет возлагать чрезмерное бремя на заявителя, которому будет необходимо вначале вести судебное разбирательство для рассмотрения его жалобы по существу, а потом предъявлять решение о нарушении его прав в тот же суд и инициировать новое судебное разбирательство для получения компенсации» [19].

Данный аргумент используется сторонниками расширительного применения административного судопроизводства как подтверждение необходимости концентрации всех требований, вытекающих из публичного нарушения, в рамках одного процесса, аналогичного по своей природе современному административному судопроизводству. Однако исследование показывает, что выводы Европейского суда не свидетельствуют о предпочтительности административной процессуальной формы как таковой, а, напротив, указывают на необходимость эффективного компенсационного механизма, способного обеспечить восстановление нарушенных прав без чрезмерных процессуальных издержек для заявителя.

Таким образом, публично-правовой характер деятельности непосредственного причинителя вреда сам по себе не является достаточным основанием для переноса компенсационного спора в административное судопроизводство. Вид судопроизводства должен определяться не субъектным статусом причинителя и не отраслевой принадлежностью норм, нарушение которых повлекло причинение вреда, а природой заявленного материально-правового требования и непосредственной целью судебной защиты.

При оспаривании решения, действия или бездействия предметом судебной деятельности выступает проверка законности осуществления публичного полномочия и устранение возникших в публичном правоотношении нарушений. В деле о возмещении вреда непосредственным объектом судебной защиты является субъективное гражданское право потерпевшего на получение имущественной компенсации. Суд разрешает вопрос о существовании, содержании и размере гражданско-правовой обязанности публично-правового образования.

Гражданская исковая форма соответствует комплексному предмету доказывания по данной категории дел. В рамках одного производства суд устанавливает факт и характер нарушения, наличие вреда, состав и размер имущественных потерь, причинную связь, основания ответственности публично-правового образования, а также разрешает вопрос о присуждении денежной суммы за счет соответствующей казны. Основным результатом такого производства является не признание властного поведения незаконным как самостоятельный способ защиты, а возложение на ответчика гражданско-правовой обязанности возместить вред.

Перенос самостоятельных компенсационных требований в административное судопроизводство привел бы к смешению двух различных функций судебной защиты: непосредственной проверки законности публичного поведения и разрешения спора о гражданско-правовой обязанности по возмещению вреда. Публично-правовой элемент основания иска не должен изменять процессуальную форму, соответствующую природе основного материально-правового требования.

Закрепленная частью 1.1 статьи 124 КАС РФ возможность соединения требования об оспаривании решения, действия или бездействия с требованием о компенсации причиненного ими морального вреда не опровергает данного вывода. Эта норма направлена на процессуальную концентрацию взаимосвязанных требований и не формирует общего административно-процессуального порядка рассмотрения самостоятельных требований о возмещении имущественного вреда, включая реальный ущерб и упущенную выгоду.

Предварительное признание решения, действия или бездействия незаконным также не должно рассматриваться как универсальная предпосылка гражданского иска о возмещении вреда. Если специальным законом не установлено иное, суд вправе самостоятельно оценить законность публичного поведения как обстоятельство, входящее в предмет доказывания. Ранее принятый судебный акт об оспаривании может иметь преюдициальное значение при наличии предусмотренных процессуальным законодательством условий, но его отсутствие не исключает предъявления компенсационного требования.

Следовательно, разграничение гражданского и административного судопроизводства по рассматриваемой категории дел должно осуществляться по функционально-целевому критерию. Если непосредственной целью обращения является устранение незаконного властного решения и восстановление правового положения лица в публичном правоотношении, спор разрешается в административном судопроизводстве. Сохранение самостоятельных требований граждан о возмещении вреда в гражданском судопроизводстве обеспечивает соответствие процессуальной формы природе защищаемого права и позволяет разрешить в едином производстве весь состав гражданско-правовой ответственности публично-правового образования.