Административно-правовой статус участников ведомственного контроля в органах дознания МВД России

Проблематика внутриведомственного процессуального контроля в структурах дознания подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД РФ) на протяжении многих лет не утрачивает острого обсуждения и противопоставления противоречивых научных взглядов в уголовно-процессуальной доктрине. Для понимания природы дискуссий необходимо обратиться к нормативной правовой базе. Принятие Федерального закона (далее – ФЗ) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» от 30 декабря 2015 года № 440-ФЗ означало включение в текст УПК РФ новой нормы – статьи (далее – ст.) 40.2, которая наделила начальника органа дознания статусом автономного участника уголовного судопроизводства, определив объем его процессуальных правомочий. Между тем положения ст. 40.1 УПК РФ, закрепляющие круг полномочий руководителя специализированного подразделения дознания, остались без каких-либо изменений. Следствием одновременного функционирования указанных норм явилось формирование двухступенчатой модели ведомственного контроля, в рамках которой параллельно действуют два должностных лица – лицо, возглавляющее орган дознания, и руководитель профильного подразделения дознания, чьи компетенции в значительной части совпадают. Как справедливо констатирует Ю. А. Коротаева, сосуществование в системе дознания двух субъектов, наделенных по существу одинаковыми полномочиями, неизбежно влечет сведение контрольно-надзорных функций к формальным процедурам [1, с. 279].

Целью настоящего исследования является определение содержания и структуры административно-правового статуса участников ведомственного контроля в органах дознания системы МВД России, выявление нормативных противоречий и пробелов в регулировании их полномочий и формирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.

В качестве основных источников проанализированы нормы УПК РФ и положения ФЗ от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции». Организационно-правовые основы деятельности ОВД рассмотрены через призму Положения о МВД России, введенного в действие Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года № 699 «Об утверждении Положения о МВД РФ и Типового положения о территориальном органе МВД РФ по субъекту РФ». Практическая составляющая работы представлена материалами судебных инстанций различных уровней, например, такими как постановления Московского городского суда, Тульского областного суда, а также статистическими данными, сформированными Главным информационно-аналитическим центром МВД РФ (далее – ГИАЦ МВД России). Приняты во внимание диссертационные исследования А. В. Кульчаровой, Е. Ю. Стефановой и С. А. Табакова, а также научные публикации Ю. А. Коротаевой, Д. А. Степакова, О. В. Мичуриной и других авторов.

4 марта 2026 года на расширенном заседании коллегии МВД России по итогам 2025 года Министр внутренних дел Владимир Колокольцев обозначил, что органами внутренних дел (далее – ОВД) «предварительно расследовано более 640 тысяч деяний, 180 тысяч из них тяжкие и особо тяжкие», что на 8 % меньше по сравнению с 2024 годом [2]. Согласно данным ГИАЦ МВД России в 2024 году ОВД предварительно расследовано 695,1 тыс. преступлений, что составляет 77,3 % от общего числа расследованных деяний, из них 474,6 тысяч – преступления, следствие по которым необязательно (дознание) [3]. Качество ведомственного контроля за расследованием такого объема дел напрямую определяет эффективность уголовного преследования и соблюдение прав участников процесса. Между тем правовая наука устанавливает неопределенность в разграничении административных и процессуальных полномочиях между контролирующими субъектами [4, с. 70], противоречия в вопросах оценки доказательств [5, с. 7], а также отсутствие единообразной судебной практики.

Нормы действующего уголовно-процессуального законодательства РФ закрепляют целую систему внутриведомственного надзора за расследованием в форме дознания, построенный на взаимодействии трех субъектов, отнесенных к стороне обвинения: лица, возглавляющего орган дознания (ст. 40.2 УПК РФ), руководителя специализированного подразделения, осуществляющего дознание (ст. 40.1 УПК РФ) и непосредственного исполнителя расследования – дознавателя (ст. 41 УПК РФ). Правовое положение каждого из перечисленных субъектов характеризуется самостоятельным административно-правовым статусом, структурными компонентами которого выступают властные полномочия, объем правоспособности и дееспособности, а также совокупность юридических гарантий надлежащей реализации предоставленных компетенций. Параметры указанного статуса получают нормативное закрепление одновременно в двух правовых направлениях: в уголовно-процессуальном праве и в административном законодательстве, регулирующем порядок прохождения государственной службы в системе ОВД [6]. По обоснованному суждению О. В. Мичуриной, реализация органом дознания функций публично-властного характера с неизбежностью трансформирует его внутреннюю организацию: он обретает признаки целостной институциональной структуры, в рамках которой начальник органа, занимающий управленческую позицию, и подчиненные ему должностные лица, располагающие уголовно-процессуальной компетенцией, образуют единый функциональный механизм [7].

До вступления в силу ФЗ от 30 декабря 2015 года № 440-ФЗ нормативная характеристика начальника органа дознания в УПК РФ исчерпывалась кратким определением, содержавшимся в п. 17 ст. 5, где начальник органа дознания определялся исключительно как «должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель», при этом конкретный список его процессуальных правомочий законодателем не раскрывался. Е. Ю. Стефанова в рамках диссертационного исследования, защищенного в 2020 году, указала, что включение в УПК РФ специальной нормы полномочий начальника органа дознания (ст. 40.2) изменило подход в нормативном оформлении процессуального положения данного должностного лица, обеспечив переход к полной и официальной регламентации его компетенции [6]. В соответствии с УПК РФ в ОВД полномочия начальника органа дознания осуществляют начальники территориальных (линейных) управлений, отделов, отделений полиции, а также их заместители (ч. 3 ст. 40.2), при этом административно-управленческие и процессуальные полномочия возложены на одно лицо. Перечень полномочий начальника органа дознания по ч. 1 ст. 40.2 включает 11 пунктов, среди которых: утверждение обвинительного акта (п. 10), возвращение дела дознавателю с указаниями (п. 9), проверка материалов уголовного дела (п. 3), дача письменных указаний (п. 4). Между тем законодатель при формулировании положений о свободе оценки доказательств (ст. 17 УПК РФ) и правилах их допустимости (ст. 88 УПК РФ) оставил руководителя органа дознания за рамками субъектного состава данной процедуры. Это порождает доктринально значимый пробел, детально исследованный Д. А. Степаковым: указанное должностное лицо визирует обвинительный акт, однако с позиции буквального толкования закона лишено возможности квалифицировать доказательства как недопустимые [5, с. 8]. Л. К. Капустина дополняет эту позицию системным аргументом, обращаясь к содержанию п. 33 ст. 5 УПК РФ, где руководитель органа дознания фигурирует среди субъектов вынесения процессуальных решений – деятельности, неразрывно связанной с предварительным исследованием доказательственного материала. [5, с. 9]. Проведенный анализ показал, что данный разрыв между фактической обязанностью и нормативным статусом требует законодательного устранения путем включения начальника органа дознания в текст ст. 17 УПК РФ.

Фигура руководителя специализированного подразделения, осуществляющего предварительное расследование в форме дознания, получила нормативное закрепление в отечественном уголовно-процессуальном законодательстве сравнительно недавно. Данный участник судопроизводства со стороны обвинения был включен в систему процессуальных субъектов посредством принятия ФЗ № 90-ФЗ от 6 июня 2007 года, дополнившего статью 5 УПК РФ пунктом 17.1, содержащим понятие этого должностного лица. Введение указанной процессуальной фигуры было продиктовано потребностью в обеспечении надлежащего внутриведомственного контроля за полнотой, законностью и соблюдением сроков при производстве дознания. Помимо указанных правомочий, лицо, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, наделено процессуальной возможностью лично осуществлять расследование, приняв уголовное дело в собственное производство. В кандидатской диссертации А. В. Кульчаровой (2024 год) проведено детальное сравнение объема процессуальных правомочий данного должностного лица и руководителя органа дознания, по итогам которого автор констатировала наличие «дублирования отдельных контрольных функций». Обоснованность данного вывода подтверждается при обращении к нормативным актам. Так, правомочие по ревизии материалов находящегося в производстве уголовного дела одновременно предусмотрено для двух должностных лиц: руководителя органа дознания – в силу п. 3 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ – и лица, возглавляющего специализированное подразделение, – на основании п. 1 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ. Аналогичным образом законодатель закрепил за каждым из названных субъектов полномочие направлять дознавателю обязательные для исполнения письменные указания относительно хода расследования (п. 4 ч. 1 ст. 40.2 и п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ соответственно). Характеризуя специфику процессуальной роли руководителя подразделения дознания, О. В. Мичурина справедливо подчеркивала, что, реализуя полномочия промежуточного внутриведомственного контроля, указанное должностное лицо объективно ограничено в возможности распространить свою контрольную деятельность на такие направления, как координация с органами предварительного следствия и реализация иных институциональных функций, присущих ОВД в целом. [10, с. 102].

В данном контексте закономерно ставится проблема влияния многоуровневой системы ведомственного процессуального контроля на степень автономии лица, производящего дознание. Анализ нормативных предписаний, содержащихся в ч. 4 ст. 40.1 УПУ РФ, позволяет констатировать, что письменные предписания руководителя специализированного подразделения дознания носят императивный характер и подлежат безусловному выполнению со стороны дознавателя. Вместе с тем законодатель предусмотрел компенсаторный механизм: дознаватель наделен правом оспорить такие предписания, адресовав соответствующую жалобу вышестоящему должностному лицу – руководителю органа дознания либо надзирающему прокурору. Существенным ограничением данной гарантии выступает норма о том, что реализация права на обжалование не влечет за собой приостановления исполнения оспариваемых указаний – дознаватель обязан продолжать следовать им вплоть до получения решения по жалобе.

Уголовно-процессуальное законодательство РФ определяет дознавателя в качестве должностного лица, наделенного компетенцией по ведению предварительного расследования в упрощенной форме (ст. 41 УПК РФ). Масштаб практической деятельности данного участника уголовного судопроизводства довольно значителен. По сведениям ГИАЦ МВД России в 2024 году подразделениями дознания доведены до завершения расследования более 408 тысяч уголовных дел. Закон закрепляет за дознавателем право на самостоятельное выполнение следственных и иных процессуальных действий, также, как и на принятие решений, за исключением ситуаций, когда законодатель предусматривает обязательное получение санкции начальника органа дознания, прокурора либо суда.

Вместе с тем реальное содержание указанной процессуальной автономии существенно сужается под воздействием параллельно функционирующего двухстепенного внутриведомственного контрольного механизма. Анализ действующего уголовно-процессуального законодательства позволяет констатировать, что функции проверочно-организационного характера нормативно распределены между двумя должностными лицами: руководителем органа дознания, чей статус регламентирован ст. 40.2 УПК РФ, и лицом, возглавляющим соответствующее структурное подразделение в порядке ст. 40.1 УПК РФ. Подобная параллельность правового регулирования неизбежно влечет за собой пересечение сфер ответственности указанных субъектов, а сами механизмы ведомственного контроля приобретают преимущественно формальный характер. В научной литературе обоснованно указывается на то, что концентрация широкого спектра как распорядительных, так и ревизионных правомочий в руках руководителя органа дознания понижает процессуальную самостоятельность лица, непосредственно осуществляющего расследование в форме дознания (Ю. А. Коротаева). [3, с. 280]. Исследователь подчеркивает, что наложение сходных полномочий двух контролирующих руководителей друг на друга нередко приводит к формальному исполнению обязанностей, а не к повышению качества досудебного производства.

Сравнительный анализ позволяет выявить принципиально иные модели организации ведомственного надзора за деятельностью дознавателей. Так, в Республике Казахстан контрольная функция в отношении лиц, производящих дознание, сконцентрирована в руках единственного субъекта – начальника органа дознания (ст. 62 Уголовно-процессуального кодекса РК). Согласно части 4 указанной статьи только данное должностное лицо «контролирует своевременность и законность действий дознавателей» по делам, расследуемым в формате дознания. Системное толкование нормы приводит к заключению о том, что казахстанский начальник органа дознания аккумулирует функции, которые в российской правовой системе распределены между несколькими руководителями, выступая единоличным контролирующим, процессуальным и административным центром. Подобная централизация упрощает систему ведомственного контроля и в отличие от российской модели исключает конкуренцию полномочий, что потенциально создает более благоприятные условия для реализации процессуальной самостоятельности лица, осуществляющего дознание [3, с. 280]. В законодательстве Германии (УПК ФРГ) вопросы ведомственного контроля за полицией при расследовании вынесены за пределы процессуального регулирования и отнесены к административной юрисдикции; руководство расследованием возлагается на прокуратуру [3, с. 282]. Подобный подход демонстрирует принцип разграничения административно-распорядительных и процессуальных функций.

Проведенный анализ показал, что ключевая проблема административно-правового статуса участников ведомственного контроля в органах дознания состоит в смешении двух видов полномочий. Начальник территориального органа ОВД выступает одновременно и администратором (руководит кадровой работой, материальным обеспечением, служебной дисциплиной) и субъектом уголовно-процессуальных отношений. Судебная практика подтверждает возникающие затруднения. Московский городской суд в апелляционном постановлении от 15 июля 2019 года по делу № 10-12469/2019 указал, что начальник ОМВД, «в отличие от руководителя следственного органа, не наделен полномочиями участвовать в судебном заседании при рассмотрении ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей» [3, с. 281]. В постановлении от 23 апреля 2019 года № 4у-1821/19 в практике Московского городского суда сформулирована позиция согласно которой лицо, занимающее должность заместителя руководителя подразделения, ответственного за поддержание общественного порядка, на основании положений статьи 40.2 УПК РФ обладает компетенцией, схожей компетенции руководителя органа дознания, что предоставляет реальную возможность оказывать воздействие на характер и содержание процессуальных решений, принимаемых в рамках расследования уголовного дела [3, с. 281]. Вместе с тем анализ судебных актов регионального уровня выявляет терминологические неточности. Так, в постановлении Тульского областного суда от 12.05.2015 (дело № 44у-56/2015) руководитель подразделения дознания назван «начальником группы дознания» – понятием, которое не закреплено ни в одной норме действующего уголовно-процессуального законодательства, и, следовательно, лишено правового содержания. [3, с. 281]. Подобные ошибки являются следствием размытости нормативных границ. А. В. Образцов (2024 год) обращает внимание на необходимость учета «иерархии властных субъектов уголовного процесса» при определении приоритетности полномочий [4].

Помимо процессуальных полномочий, следует учитывать организационно-управленческий уровень контроля. На федеральном уровне функцию внутриведомственного надзора за работой региональных органов, реализующих полномочия в сфере дознания, выполняет специализированная структура МВД России – Управление по организации дознания (Далее – УОД). Данное подразделение приобрело организационную автономию в рамках центрального аппарата после издания Указа Президента от 1 марта 2011 года № 248, закрепившего его независимый институциональный статус. В настоящее время именно на УОД возложена задача координации и контрольного сопровождения деятельности нижестоящих звеньев дознания на всей территории РФ [3]. УОД выполняет функции головного подразделения по выработке и реализации государственной политики в области дознания, координирует работу окружных и районных отделов дознания. В 2024 году 91,6 % всех зарегистрированных преступлений выявляются ОВД [3], а подразделения дознания расследуют значительную долю дел о преступлениях небольшой и средней тяжести. Нагрузка на дознавателей остается высокой, а организационный контроль призван обеспечить равномерное распределение уголовных дел, соблюдение сроков расследования и качество принимаемых процессуальных решений.

На основе проведенного исследования можно предложить несколько направлений оптимизации административно-правового статуса участников ведомственного контроля. Во‑первых, целесообразно включить начальника органа дознания в число субъектов оценки доказательств (ст. 17 и 88 УПК РФ), что устранит коллизию между обязанностью утверждения обвинительного акта и отсутствием нормативного права оценивать доказательства. Во‑вторых, обоснованной видится модель, при которой весь спектр процессуально-контрольных правомочий в сфере расследования уголовных дел сосредоточивается у начальника подразделения дознания, тогда как начальник органа дознания реализует преимущественно координационно-управленческие и административно-распорядительные функции. Целесообразность подобного функционального разграничения подкрепляется доктринальными выводами Е. Ю. Стефановой, убедительно обосновавшей необходимость преодоления дуализма процессуального руководства между указанными субъектами. В‑третьих, законодательного урегулирования требует процедура оспаривания дознавателем предписаний начальника органа дознания – по аналогии с порядком, регламентированным ч. 4 ст. 40.1 УПК РФ применительно к обжалованию указаний руководителя подразделения дознания.

Административно-правовой статус участников ведомственного контроля в органах дознания системы МВД России определяется совокупностью уголовно-процессуальных полномочий (ст. 40.1, 40.2, 41 УПК РФ) и административно-управленческих функций, вытекающих из их положения в иерархии ОВД. Проведенный анализ позволяет констатировать, что нормативно-правовая база в ее нынешнем состоянии закрепляет иерархически выстроенную систему ведомственного контроля, охватывающую три уровня должностных лиц – от руководителя органа дознания через руководителя соответствующего структурного подразделения до непосредственного исполнителя процессуальных решений. Существенным недостатком данной конструкции выступает идентичность ряда контрольно-надзорных правомочий, а также недостаточная дифференциация управленческо-организационной и уголовно-процессуальной составляющих в деятельности указанных субъектов. Наиболее существенными нормативными пробелами являются: отсутствие начальника органа дознания в перечне субъектов оценки доказательств; неурегулированность порядка обжалования дознавателем указаний начальника органа дознания; нечеткость разграничения контрольных полномочий между двумя руководителями. Тогда как зарубежный опыт свидетельствует о возможности упрощения системы ведомственного контроля путем сосредоточения процессуального контроля в руках одного субъекта либо вынесения административных функций за пределы уголовно-процессуального регулирования. Устранение выявленных проблем будет способствовать повышению процессуальной самостоятельности дознавателя и качества предварительного расследования в форме дознания.