Меры социальной защиты в Российской Федерации и Социалистической Республики Вьетнам: эффективность правового регулирования и правоприменительная практика

Вопрос о том, насколько эффективно действующее законодательство обеспечивает реальную защиту прав граждан, относится к числу ключевых для многих отраслей российского права, включая право социального обеспечения. Нормативное закрепление широкого перечня прав в области социальной защиты и социального обеспечения само по себе не гарантирует их фактической реализации. Как показывает практика, между провозглашённой мерой социальной защиты и её реальным получением гражданином нередко возникает разрыв, порождаемый как недостатками правового регулирования, так и трудностями правоприменения [1; 2; 3; 7; 8; 9; 10; 12; 13; 27].

Понятие «меры социальной защиты» в современном российском законодательстве не имеет легального определения, что само по себе является одной из причин неопределённости в правовом регулировании [4; 17, с. 18-21]. В нормативных актах используются близкие, но не тождественные термины: «меры социальной защиты», «меры социальной поддержки», «меры социальной помощи», «социальные гарантии», «льготы и преимущества» [17, с. 563-570]. Такое терминологическое разнообразие осложняет как правоприменение, так и научный анализ [4].

В научной литературе под мерами социальной защиты понимается широкий перечень социальных выплат и социальных услуг, компенсаций, медицинская помощь и санаторно-курортное лечение, обеспечение жилыми помещениями и земельными участками, а также другие меры, установленные федеральным и (или) региональным законодательством [17, с. 563-570; 21]. Именно такой широкий подход позволяет охватить все виды социальных гарантий, которые в законодательстве именуются мерами социальной защиты (поддержки), и рассматривать их как единую, хотя и внутренне неоднородную, систему.

В настоящем исследовании предлагается оценить эффективность правового регулирования мер социальной защиты в Российской Федерации и Социалистической Республики Вьетнам и дать предложения по его совершенствованию. Для этого предлагается рассмотреть систему мер социальной защиты (поддержки), а также значимые этапы ее реформирования в России, где такие меры функционируют уже более 20 лет; выявить типичные дефекты их правовой регламентации; исследовать позитивный опыт Вьетнама по реформированию мер социальной защиты (поддержки) и сформулировать направления совершенствования законодательства двух стран.

1. Система мер социальной защиты (поддержки) в Российской Федерации и ее трансформация: от льгот и преимуществ к адресному социальному предоставлению.

Отметим, что термин «меры социальной защиты» носит более широкий, собирательный характер применительно к другому термину «меры социальной поддержки», который появился в российском законодательстве с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (далее – Закон о «монетизации» льгот) [32]. Данным нормативным правовым актом в целях обеспечения сохранения и даже возможного повышения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан (с учетом специфики их правового и имущественного положения, а также других обстоятельств) была качественно преобразована действовавшая система льгот и преимуществ. В результате с 1 января 2005 года многие льготы и преимущества были заменены различными мерами социальной поддержки, устанавливаемыми как на федеральном, так и на региональном уровне, дифференцированно по видам мер и кругу обеспечиваемых лиц.

Другие значимые новеллы в отношении мер социальной защиты (поддержки) были связаны с закреплением их особого характера, обусловленного принципом адресности социального предоставления, что явилось важнейшим итогом Конституционной реформы 2020 (ч. 7 ст. 75 Конституции Российской Федерации). Данным принцип обязывает законодателя выявлять нуждающиеся категории граждан-получателей мер социальной поддержки и на законодательном уровне (федеральном и (или) региональном) присваивать им соответствующий статус – малоимущий (малообеспеченный) гражданин, нетрудоспособный гражданин (инвалид, в том числе ребенок-инвалид, инвалид с детства, ребенок до 18 лет и др.), одинокая мать, ветеран труда, ветеран боевых действий, ветеран Великой Отечественной войны, гражданин, пострадавший от радиационных аварий и катастроф, и др., что позволяет таким получателям рассчитывать на определенные гарантии и виды социальной поддержки.

Представляется важным, что терминологическая составляющая мер социальной защиты, раскрывающая себя в содержании преамбулы и нормах Закона о «монетизации» льгот намного шире, чем мер социальной поддержки, поскольку она охватывает целостную систему регуляторов, среди которых и правовые, и экономические гарантии, а также конкретные виды выплат, натуральных предоставлений и льгот, именуемые мерами социальной поддержки. Иными словами, меры социальной защиты – это общий каркас, направленный на то, чтобы обеспечить человеку минимальный уровень безопасности и возможностей, в то время как меры социальной поддержки являются его внутренним инструментом и представляют собой различные виды социального предоставления определённым категориям населения [6; 7; 26].

Это объясняет и внутреннюю неоднородность системы мер социальной защиты (поддержки), которая включает несколько крупных блоков:

– денежные выплаты (социальные пособия, компенсации, субсидии, ежемесячные денежные выплаты, дополнительные выплаты и доплаты);

– натуральные предоставления (социальные услуги, медицинская помощь и лечение, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, социальное обслуживание, обеспечение жилыми помещениями, земельными участками, техническими средствами реабилитации);

– льготы и преимущества (скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатный или льготный проезд, первоочередное и внеочередное обслуживание, налоговые и иные льготы).

Подобное разнообразие видов социального предоставления отражает сложную природу мер социальной защиты: они одновременно выступают инструментом социальной политики, элементом конституционной гарантии права на социальное обеспечение и способом компенсации социальных рисков [6; 7; 25; 34].

По этой причине с целью унификации типов и видов социального предоставления, охватываемых термином меры социальной защиты (поддержки), в 2017 году Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации был утвержден их классификатор (с рекомендациями по применению) (далее – Классификатор), которым были введены единые принципы учета таких мер, а также обеспечена реализация информационно-справочной функции в рамках Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) [33; 34]. Классификатор показывает, что меры социальной защиты (поддержки) включают не только различные виды государственной социальной помощи (поддержки), обеспечиваемые в соответствии с нормами Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее – Закон о государственной социальной помощи), но также блага и гарантии в области социального обслуживания, обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения.

Отметим, что качественная трансформация мер социальной защиты (поддержки) с 1 января 2005 года также сопровождалось разграничением компетенций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления и финансирования таких мер.

К компетенции федерального центра были отнесены меры социальной поддержки инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий, лиц, награждённых знаком «Житель блокадного Ленинграда», членов семей умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны, всех категорий инвалидов, граждан, подвергшихся воздействию радиации. К ведению субъектов Российской Федерации были отнесены меры социальной поддержки жертв политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла.

Следствием такого разграничения явилась региональная дифференциация, при которой объём и содержание гарантий для одних и тех же категорий получателей стали различаться в зависимости от места жительства, что породило неравенство, обусловленное бюджетными возможностями субъектов Российской Федерации [1; 6; 7]. Представители юридической науки справедливы во мнении, что такая дифференциация является опасной тенденцией в условиях неизбежного перехода от натуральных льгот к денежным компенсациям, поскольку она препятствует полноценной реализации права на меры социальной поддержки как наиболее чувствительные для населения виды социального предоставления [1; 6; 7]. Эффективность правовой регламентации таких мер во всех случаях требует учёта исторического опыта их правового регулирования, который обнаруживает необходимость соблюдения эквивалентности замещения одних социальных (материальных) благ другими, а также их целевого характера, процедурной доступности и ресурсной обеспеченности [21; 22].

Такой вывод применим не только к результатам реформы по «монетизации льгот» (2004-2005 гг.), но и Конституционной реформы 2020. По верному замечанию ученых, законодательство об адресных мерах социальной защиты (поддержки) будет эффективным только в том случае, если в ходе проектирования новых норм законодатель не допустит конкуренции базовых принципов социального обеспечения – всеобщности и адресности [7; 12]. В противном случае правовая регламентация таких мер может привести к несправедливому «отсечению» от благ и гарантий социальной защиты широкого круга граждан, действительно в ней нуждающихся [12]. Показательным примером является трансформация ежемесячного пособия для семей с детьми до 17 лет и беременных женщин (с 2023 г. – единого пособия), когда смещение вектора социальной поддержки в сторону малоимущих не только позволило совершить максимальных охват всех нуждающихся, но и фактически сузило круг граждан, хоть и не являющихся малоимущими, но по ряду оснований объективно претендующих на аналогичный перечень благ и гарантий, которые были положены им ранее [10; 12].

2. Некоторые дефекты правовой регламентации мер социальной защиты (поддержки) в Российской Федерации.

– множественность и фрагментарность нормативного регулирования является одним из ключевых дефектов. До сих пор в праве социального обеспечения не принято единого кодифицированного акта, который позволил бы упорядочить правовое регулирование, усилить темпоральность норм о мерах социальной защиты (поддержки). В настоящее время действует множество федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных актов, а также нормативных правовых актов субъектов РФ. Такая множественность затрудняет правоприменение, порождает дублирование и противоречия, а иногда и прямые коллизии. Это также способствует тому, что в законодательстве отсутствует универсальный перечень мер социальной защиты (поддержки) и единые критерии нуждаемости. Определяемые региональным законодателем круг обеспечиваемых лиц, виды, формы, основания и объём социального предоставления имеют широкую вариативность [7; 12];

– терминологическая неопределённость, которая сопровождается отсутствием легальных определений ключевых понятий – «меры социальной защиты», «меры социальной поддержки», «социальные гарантии», «нуждаемость», «трудная жизненная ситуация» [4; 14]. Так, например, в Законе о государственной социальной помощи используется понятие «трудная жизненная ситуация», однако его содержание детально раскрывается лишь в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в ст. 15 которого приводится перечень обстоятельств, которые «ухудшают или могут ухудшить условия жизнедеятельности гражданина». Понятие «нуждаемость» как основание для оказания государственной социальной помощи вообще не имеет легального определения, что порождает сложности в толковании и применении соответствующих норм;

– несовершенство механизма реализации отдельных мер и ограниченность судебной защиты. В числе примеров обеспечение земельными участками на льготной основе, что сопровождается многолетними очередями, предоставлением участков, непригодных для использования (без инфраструктуры, в удалённых районах), возможностью реализации права только через альтернативные способы (денежная компенсация) и др. Судебная практика по таким делам противоречива: одни суды признают недопустимым предоставление заведомо непригодных участков, другие исходят из буквального соблюдения процедуры [37; 38]. Схожие проблемы имеются в области обеспечения жилыми помещениями на льготной основе. Разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в сфере социального обслуживания и лекарственного обеспечения привело к усложнению организации предоставления социальных услуг, лекарственных средств.

В совокупности с ограниченностью бюджетного финансирования реализация права на отдельные меры социальной защиты (поддержки) недоступна для многих нуждающихся (дефицит лекарственных препаратов, ограниченность перечня социальных услуг и учреждений социального обслуживания в отдельных регионах и др.) [11; 19; 20; 26]. В последние годы сформировалась разветвлённая система мер социальной защиты (поддержки) участников специальной военной операции и членов их семей, регламентированная как федеральным, так и региональным законодательством [2]. Однако, специальный нормативный правовой акт, охватывающий все меры такой поддержки как по кругу обеспечиваемых лиц, так и по видам социального предоставления, до настоящего времени не принят. Отдельные законопроекты, предлагающие принятие такого акта, нуждаются в существенной доработке, поскольку они не в полной мере учитывают терминологию действующих федеральных законов и не согласованы с рядом специальных нормативных правовых актов, в числе которых Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах».

3. Опыт Социалистической Республики Вьетнам.

В ранее опубликованных работах мы говорили о том, что новеллы вьетнамского законодателя, основанные на принципах адресности и всеобщности социального обеспечения, равенства и социальной справедливости, могут лечь в основу модельных законов и кодексов в области социального обеспечения стран БРИКС [5; 7]. Для Российской Федерации это представляет интерес в контексте стремления систем социального обеспечения России и Вьетнама к универсальности [7; 18; 31].

Отметим, что в 2024–2026 гг. во Вьетнаме была проведена масштабная реформа системы социального обеспечения [18]. Ее основу, как и многих развитых стран, составила двухмерная стратегия Международной организации труда (МОТ), в рамках которой сочетание вертикального (расширение охвата социальным обеспечением) и горизонтального (распространение гарантий на новые категории населения и новые социальные риски) измерений не только позволило повысить уровень социальной защиты населения, но и способствовало эффективности норм законодательства о социальном обеспечении [5; 31].

Важными достижениями стали:

– снижение минимального трудового (страхового) стажа. Так, Закон о социальном страховании 2024 г., вступивший в силу 1 июля 2025 года, позволил снизить минимальный страховой стаж, необходимый для получения пенсии по старости с 20 до 15 лет [28]. Это изменение распространилось как на обязательное, так и на добровольное социальное страхование. Реформа, ориентированная на повышение социальной защищенности граждан, позволила решить проблему «высокого порога включения» в действующую модель социального страхования во Вьетнаме: теперь такой моделью охвачена значительная часть работников неформального сектора, лиц с прерванным трудовым (страховым) стажем и тех, кто начал участвовать в страховой системе в зрелом возрасте. При этом важно, что равные условия участия в страховых пенсионных правоотношениях были закреплены также за лицами, добровольно вступившими в такие правоотношения [35];

– социальная (пенсионная) выплата для пожилых граждан (аналог социальной пенсии в России). С 1 июля 2025 года во Вьетнаме была введена социальная (пенсионная) выплата (trợ cấp hưu trí xã hội) [35]. Согласно Постановлению № 176/2025 /ND‑CP (от 30 июня 2025 года) [29], право на неё имеют две категории граждан: лица, достигшие 75 лет и старше, не получающие страховую пенсию или пособие по обязательному социальному страхованию либо размер таких выплат ниже уровня, установленного данным Постановлением; и лица в возрасте от 70 до 75 лет, относящиеся к бедным (малоимущим, включая малоимущие семьи), не получающие пенсию или страховые пособия (или их размер ниже установленного Постановлением) и обратившиеся за социальной выплатой с заявлением в Народный комитет коммуны по месту жительства (лично, онлайн и (или) почтой). При этом мера не ограничивается денежной выплатой, она также включает пособие на погребение и медицинскую помощь из государственного бюджета;

– повышение стандарта социальной помощи с 5 октября 2026 г., для тех, кому помощь уже была назначена, расчет пособий с учетом нового стандарта был произведен с 1 июля 2026 г. (Постановление № 335/2026/ND‑CP) [30]. С учетом нового стандарта максимальная сумма социальной помощи, которую могут получать пожилые люди, сегодня составляет 1 620 000 донгов в месяц (по курсу на октябрь 2026 г. – 5366 руб.) [35]. При этом важной социальной гарантией в области мер социальной защиты (поддержки) во Вьетнаме выступает гарантия суммирования различных социальных выплат по одному социально значимому основанию обеспечения, но во всех случаях не выше максимального стандарта социальной помощи. При этом в отдельных экономически благополучных провинциях (например, Куангнинь, Хайфон) могут устанавливаться дополнительные местные надбавки;

– цифровизация процедуры предоставления мер социальной защиты (поддержки), а также в области обязательного социального страхования, страхования от безработицы, медицинского страхования и социального обслуживания – Постановление № 813/QD‑BHXH (2026) о принятии Плана по реализации прорывных достижений в науке, технологиях, инновациях, цифровой трансформации и Проекта 06 на период 2026-2030 гг. (заменило Постановление № 3023/QD‑BHXH от 10 октября 2025 г.) [36]. В ходе развития портала государственных услуг системы социального обеспечения Вьетнама предполагается, что доля онлайн-заявок на государственные услуги к 2030 г. достигнет не менее 90 %, а доля онлайн-платежей –не менее 80 % [36]. При этом важные новеллы сосредоточены в области обеспечения возможности получения социальных выплат при смене места жительства и др.

Опыт Вьетнама показывает:

– снижение минимального страхового стажа во Вьетнаме является ключевым инструментом расширения реального охвата населения социальными гарантиями в области обязательного социального страхования (далее – ОСС) и, прежде всего, пенсионного. Для России, где минимальный страховой стаж составляет 15 лет, опыт Вьетнама подтверждает обоснованность минимального порога вхождения в систему ОСС, но актуализирует вопрос о стимулировании добровольного участия для лиц неформальной (теневой) занятости, поскольку именно они составляют основную группу риска остаться за пределами системы;

– различные социальные выплаты, ориентированные на единый стандарт социальной помощи (их суммирование по одному социально значимому основанию обеспечения, но во всех случаях не выше максимального стандарта социальной помощи), для лиц, не охваченных системой ОСС, выполняют незаменимую функцию на этапе, когда страховая система ещё не обеспечивает достаточного покрытия (в России актуально для бюджетного пособия по безработице);

– цифровизация процедур предоставления социальных выплат (страховых и бюджетных) во всех случаях повышает доступность мер социальной защиты (поддержки). В новой реальности социального обеспечения данное направление развития выступает приоритетным как для России, так и для Вьетнама [36; 39].

4. Направления совершенствования законодательства о мерах социальной защиты (поддержки) в России и Вьетнаме.

На основе проведённого анализа можно сформулировать следующие направления повышения эффективности правового регулирования мер социальной защиты (поддержки) в странах.

– необходима систематизация законодательства о таких мерах защиты (поддержки) внутри государств. Это позволило бы устранить множественность и противоречивость нормативного регулирования, унифицировать терминологию, установить общие принципы и гарантии социального предоставления;

– при установлении и реализации мер социальной защиты (поддержки) следует руководствоваться принципами адресности и всеобщности социального обеспечения, где адресность не должна приводить к необоснованному сужению круга получателей, а критерии нуждаемости должны быть объективными, прозрачными и не создавать препятствий для реализации права на такие меры. Опыт Вьетнама, сочетающий снижение страхового стажа с введением универсальной выплаты для лиц, не охваченных ОСС, показывает, что адресность и всеобщность социального обеспечения могут дополнять друг друга, а не конкурировать;

– введение универсального стандарта социальной помощи в России (на примере опыта Вьетнама), единого на всей территории страны при сохранении права субъектов РФ на повышение уровня социальных гарантий за счёт собственных средств, позволило бы снизить необоснованную региональную дифференциацию;

– необходимо совершенствование механизма реализации права на отдельные меры: установление чётких процедур и требований к качеству предоставляемых социальных благ (например, пригодности земельных участков и жилых помещений), а также ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей;

– необходимо расширение гарантий судебной защиты: появление разъяснений высших судов по ключевым вопросам применения законодательства о социальной защите, допущение взыскания компенсации за длительное неисполнение обязанности по предоставлению мер защиты (поддержки), обеспечение реального исполнения судебных решений;

– необходим мониторинг эффективности мер социальной защиты (поддержки) с использованием современных цифровых инструментов, что позволило бы своевременно выявлять проблемы правоприменения и корректировать законодательство. По верному замечанию Д.А. Басангова, цифровизация в праве (в том числе в контексте правового мониторинга и управления) представляет собой самостоятельное направление развития, требующее методологического осмысления [15; 16; 23; 24; 25]. Опыт цифровизации процедуры предоставления значимых социальных услуг в России и Вьетнаме – это не только вопрос эффективности, но и вопрос доступности социальных гарантий для их получателей.

В заключение отметим, что меры социальной защиты (поддержки) представляют собой сложную, внутренне неоднородную систему (как страховой, так и бюджетной направленности), включающую денежные выплаты, натуральные предоставления, льготы и преимущества. Правовая природа таких мер определяется сочетанием принципов адресности и всеобщности социального обеспечения, противопоставление которых снижает эффективность социальной защиты, что находит отражение в правоприменительной практике.

Таким образом, эффективность правового регулирования в заданной области общественных отношений может быть достигнута не количеством установленных льгот и гарантий, а их системностью, терминологической определённостью, ресурсной обеспеченностью, процедурной доступностью и правом на судебную защиту. Только комплексный подход позволит превратить меры социальной защиты (поддержки) из декларативных и перманентных социальных гарантий в реально действующий инструмент обеспечения достойной жизни и социальной справедливости.