Информационно-технологический уровень взаимодействия элементов механизма государства в цифровую эпоху

Введение

Современное взаимодействие государственных органов все в большей степени осуществляется посредством государственных информационных систем, цифровых платформ и механизмов межведомственного обмена данными. Для теории механизма государства это ставит проблему, которая не исчерпывается оценкой технической эффективности таких решений: сохраняется ли фактическая самостоятельность осуществления компетенции, если необходимые для нее данные или цифровая инфраструктура находятся в распоряжении другого субъекта?

Юридически положение государственного органа определяется его компетенцией и местом в системе публичной власти. Однако нормативное закрепление полномочия само по себе еще не показывает, какими фактическими возможностями располагает его носитель для осуществления этого полномочия в цифровой среде. Поэтому предметом настоящего исследования выступает не уровень цифровизации отдельных органов как таковой, а возникающее соотношение между юридическим распределением компетенции и информационно-технологическими условиями ее реализации.

Цель статьи состоит в определении государственно-правового значения этого соотношения и в обосновании категорий, позволяющих описать его применительно к взаимодействию элементов механизма государства.

Источниковую основу исследования составили работы по теории механизма государства и компетенции, нормативные правовые акты, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и официальные материалы государственных органов о функционировании цифровой инфраструктуры и межведомственном информационном обмене. Использованы системный и функциональный подходы, формально-юридический метод, а также сопоставление нормативно закрепленного порядка осуществления полномочий с фактическими условиями их реализации в цифровой среде.

Теоретической основой исследования выступает понимание механизма государства не только как определенной организационной структуры, но и как функционирующей системы. Э. П. Григонис обращает внимание на деятельность и взаимодействие составляющих государственную организацию элементов, что позволяет учитывать динамическую сторону механизма государства наряду с его организационным строением. [1]

Системный и функциональный аспекты механизма государства во взаимосвязи рассматривают Р. Г. Валиев и Г. В. Шашкарова. Для настоящего исследования данный подход имеет принципиальное значение, поскольку позволяет анализировать не только состав государственных органов, но и связи, возникающие между ними при реализации компетенции и осуществлении функций государства. [2]

В отечественной теории государства институциональная сторона механизма государства традиционно связывается с системой государственных органов, посредством которых осуществляется государственная власть. Так, М. И. Байтин определяет механизм государства через систему государственных органов, объединённых общими принципами организации и обеспечивающих осуществление задач и функций государства [3]. Вместе с тем для исследования цифровизации существенное значение приобретает не только состав такой системы, но и фактический порядок взаимодействия её элементов.

Вместе с тем распространение цифровой инфраструктуры ставит дополнительный вопрос: в какой мере фактические информационно-технологические условия взаимодействия соответствуют юридически установленному распределению государственно-властных полномочий. Именно этот аспект образует проблемное поле настоящего исследования.

Информационное обеспечение осуществления государственных функций само по себе не является новым явлением. В юридической литературе значение информационных процессов для государственной деятельности исследовалось Ю. Г. Просвириным [4], А. Б. Венгеровым [5], И. Л. Бачило [6] и другими авторами. Однако цифровизация существенно изменяет масштаб и характер таких процессов: информационная инфраструктура в отдельных случаях становится фактическим условием осуществления юридически закреплённой компетенции.

Информационно-технологические связи элементов механизма государства в условиях цифровизации

Проведенный анализ позволяет выделить информационно-технологический уровень взаимодействия элементов механизма государства. Он отражает фактические связи, возникающие при использовании государственных данных, информационных систем, цифровых платформ и иной инфраструктуры, необходимой для осуществления государственно-властной компетенции. Его значение проявляется в тех случаях, когда носитель полномочия и субъект, обеспечивающий цифровые условия его реализации, не совпадают.

В современных исследованиях цифровизации государственного управления отмечается, что внедрение цифровых технологий способно затрагивать не только техническую организацию отдельных процедур, но и содержание управленческих процессов и способы взаимодействия органов публичной власти. Данные вопросы получили развитие в работах Е. И. Добролюбовой, В. Н. Южакова, А. А. Ефремова, И. Р. Гумерова и других исследователей [7–9]. Вместе с тем применительно к механизму государства принципиальным становится вопрос о пределах, за которыми подобные изменения приобретают уже государственно-правовое значение.

При этом сам по себе факт внедрения цифровой технологии в деятельность государственного органа еще не свидетельствует о трансформации механизма государства. Если цифровое решение изменяет отдельные способы и операции в деятельности соответствующего органа, не затрагивая осуществление его государственно-властной компетенции и системные связи с другими элементами механизма государства, речь идет преимущественно о цифровой модернизации. Цифровая трансформация имеет место тогда, когда вызываемые цифровизацией изменения приобретают устойчивый характер и затрагивают осуществление государственно-властной компетенции либо системные связи между элементами механизма государства. При этом изменение состава государственных органов или формальное перераспределение их полномочий не является обязательным условием такой трансформации.

Рассмотрение информационно-технологического взаимодействия элементов механизма государства требует прежде всего определить его соотношение с юридически установленным распределением государственно-властной компетенции.

В.Е. Чиркин, рассматривая единство государственной власти и разделение ее ветвей, также обращает внимание на то, что разделение властей предполагает не только их разграничение, но и взаимодействие в процессе осуществления государственной власти [10].

Особое значение для исследования самостоятельности элементов механизма государства имеет категория компетенции. Ю.А. Тихомиров рассматривает компетенцию как сложную правовую категорию, характеризующую установленный объем и содержание публичной деятельности соответствующего субъекта, и специально обращается к вопросам ее реализации, изменения и перераспределения [11]. Такой подход позволяет разграничить юридически установленную компетенцию государственного органа и конкретные организационные способы ее осуществления.

Таким образом, установленное законодательством распределение компетенции между элементами механизма государства может сохраняться, тогда как фактические технологические условия осуществления соответствующих полномочий изменяются. Это позволяет выделить особый информационно-технологический уровень взаимодействия элементов механизма государства, на котором носитель государственно-властного полномочия и субъект, обеспечивающий цифровые условия его реализации, могут не совпадать.

Выделение информационно-технологического уровня не означает, что информационное взаимодействие между государственными органами возникает исключительно в условиях цифровизации. Обмен сведениями, необходимыми для осуществления полномочий, существовал и ранее. Специфика современного этапа состоит в другом: доступ к государственным данным, информационным системам и цифровой инфраструктуре способен становиться устойчивым условием фактического осуществления юридически установленной компетенции. Поэтому государственно-правовое значение имеет не сам информационный обмен между элементами механизма государства, а степень зависимости самостоятельного осуществления их полномочий от организации цифрового взаимодействия.

Само по себе подобное несовпадение, на наш взгляд, не свидетельствует о нарушении принципа разделения властей. Современный механизм государства объективно не может строиться на технологической изоляции составляющих его элементов, поскольку использование единых информационных ресурсов и инфраструктурных решений является одним из условий эффективного государственного управления. Однако принципиальное значение приобретает вопрос о пределах такой технологической взаимозависимости. В частности, необходимо определить, не создает ли управление цифровой инфраструктурой одним субъектом фактическую возможность воздействовать на осуществление государственно-властной компетенции, принадлежащей другому субъекту.

В связи с этим цифровая трансформация позволяет поставить проблему разделения властей несколько шире традиционного вопроса о нормативном разграничении компетенции. Если юридически установленный объем полномочий государственного органа остается неизменным, но возможность их фактического осуществления оказывается обусловлена доступом к цифровым данным, информационной системе или иным технологическим ресурсам, находящимся в распоряжении другого субъекта, возникает необходимость оценки не только юридического, но и фактического распределения возможностей осуществления государственной власти.

Выделение информационно-технологического уровня взаимодействия позволяет поставить следующий вопрос: одинаковы ли фактические технологические возможности различных элементов механизма государства при осуществлении закрепленной за ними компетенции?

Именно на данном уровне, по нашему мнению, возникает явление, которое можно обозначить как информационно-технологическую асимметрию элементов механизма государства. Под такой асимметрией предлагается понимать обусловленное цифровой трансформацией различие фактических возможностей элементов механизма государства по доступу к государственным данным, средствам их обработки и анализа, цифровым платформам и иной информационной инфраструктуре, способное оказывать влияние на условия осуществления установленной законодательством государственно-властной компетенции.

При этом информационно-технологическая асимметрия не должна изначально оцениваться как отрицательное явление. Различия в объеме используемых данных и цифровых ресурсов объективно обусловлены неодинаковым характером функций законодательных, исполнительных и судебных органов. Государственный орган не должен обладать цифровыми ресурсами, не требующимися для реализации его компетенции, исключительно ради обеспечения технологического равенства с другими органами. Государственно-правовое значение такая асимметрия приобретает тогда, когда различие технологических возможностей начинает оказывать влияние на самостоятельность или фактическую возможность осуществления другим субъектом принадлежащей ему компетенции.

Именно поэтому дальнейший анализ цифровой трансформации механизма государства через призму принципа разделения властей целесообразно осуществлять не с позиции формального сопоставления уровня цифровизации законодательной, исполнительной и судебной власти, а посредством определения характера возникающих между ними технологических связей и оценки их влияния на самостоятельность осуществления государственно-властных полномочий.

Развивая мысль о принципе самостоятельности органов государственной власти, Конституционный суд Российской Федерации неоднократно указывал на факт того, что взаимодействие различных элементов механизма государства само по себе не противоречит принципу разделения властей. Значение имеет характер такого взаимодействия и степень его влияния на возможность самостоятельного осуществления соответствующим органом принадлежащих ему полномочий. Рассматривая вопрос взаимодействия законодательной и исполнительной власти, суд указал, что участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в формировании исполнительного органа власти не противоречит основам конституционного строя, однако такое участие не должно приводить к парализации деятельности органов исполнительной власти и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий. [12]

Представляется, что данная правовая позиция может быть применена и к отношениям, возникающим между элементами механизма государства в процессе использования цифровой инфраструктуры. В данном случае принципиальное значение имеет не сам факт технологического взаимодействия различных органов, а степень его влияния на самостоятельность осуществления принадлежащей каждому из них компетенции. Использование информационной системы, цифровой платформы или информационных ресурсов, функционирование которых обеспечивается другим государственным органом, не свидетельствует само по себе о возникновении недопустимой зависимости между соответствующими субъектами.

Однако для государственно-правовой оценки недостаточно установить само наличие различий в технологических возможностях государственных органов. Необходимо определить, каким образом такие различия проявляются в процессе фактического осуществления принадлежащей им компетенции.

Вышеизложенное позволяет разграничить нормативное закрепление компетенции государственного органа и фактические условия ее осуществления. Первое характеризует юридически установленный объем государственно-властных полномочий, тогда как вторые отражают наличие реальных условий для их осуществления. В условиях цифровизации к числу таких условий относятся: доступ к необходимым государственным данным, возможность использования информационных систем и цифровых сервисов, их устойчивое функционирование, а также доступность предусмотренных соответствующими системами средств обработки и анализа информации. Следовательно, нормативное закрепление полномочия не во всех случаях означает наличие у его носителя полной фактической возможности самостоятельно реализовать данное полномочие в цифровой среде.

Также на первый план выступает разграничение юридической и технологической зависимости элементов механизма государства. Юридическая зависимость непосредственно устанавливается нормами права и является частью предусмотренного законом порядка взаимодействия государственных органов, например при необходимости согласования, утверждения или контроля определенных решений. Технологическая зависимость имеет иную природу и возникает в тех случаях, когда реализация собственной компетенции предполагает использование данных, информационной системы или иной цифровой инфраструктуры, функционирование которой организационно или технически обеспечивается другим субъектом.

В тоже время наличие технологической зависимости также не свидетельствует о нарушении принципа разделения властей. Современная цифровая форма организации государственной деятельности объективно предусматривает возможность совместного использования информационных ресурсов и постоянный обмен данными между элементами механизма государства. Однако правовое значение приобретает степень такой зависимости и, прежде всего, наличие у субъекта, обеспечивающего функционирование соответствующей цифровой инфраструктуры, возможности посредством ее администрирования влиять на самостоятельное осуществление другим субъектом принадлежащего ему государственно-властного полномочия.

Такой подход согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ относительно недопустимости фактического присвоения одной ветвью государственной власти полномочий, составляющих содержание компетенции другой. В частности, в Постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П Конституционный Суд РФ при рассмотрении вопросов соотношения гарантий парламентской деятельности и полномочий судебной власти исходил одновременно из необходимости защиты депутатской деятельности от неправомерного вмешательства и исключительного характера конституционных прерогатив судебной власти при разрешении вопросов, отнесенных к ее ведению. [13]

Применительно к цифровой трансформации данная правовая позиция позволяет поставить проблему фактического воздействия на осуществление чужой компетенции без ее формальной передачи. Субъект, обеспечивающий создание, эксплуатацию или техническое администрирование цифровой системы, используемой другим государственным органом, не приобретает вследствие этого полномочий последнего. В тоже время технические возможности управления такой системой потенциально способны создавать дополнительные средства воздействия на условия осуществления соответствующей государственно-властной деятельности. Отсюда следует, что юридическое разграничение компетенции должно сохранять свое значение не только применительно к непосредственным властным решениям государственных органов, но и при определении правового режима цифровой инфраструктуры, посредством которой такие решения принимаются и реализуются.

В связи с этим представляется возможным разграничить технологическую взаимозависимость и компетенционную зависимость элементов механизма государства. Технологическая взаимозависимость характеризует объективно возникающие связи между государственными органами, обусловленные использованием общих данных, информационных систем, цифровых платформ и иных технологических ресурсов. Компетенционная зависимость возникает в том случае, если особенности таких связей позволяют одному субъекту посредством принадлежащих ему технологических возможностей определять условия осуществления, ограничивать либо фактически препятствовать самостоятельной реализации государственно-властной компетенции другого субъекта.

При этом речь идет не об изменении нормативного содержания компетенции или формальном перераспределении полномочий, а об изменении фактических условий самостоятельного осуществления юридически установленной компетенции.

Таким образом, обозначенные категории позволяют конкретизировать ранее выделенное явление информационно-технологической асимметрии элементов механизма государства. Информационно-технологическая асимметрия характеризует различие цифровых возможностей соответствующих субъектов; технологическая взаимозависимость — объективные связи, возникающие между ними в процессе использования цифровой инфраструктуры; компетенционная зависимость возможное государственно-правовое последствие такого взаимодействия, при котором технологические возможности одного субъекта начинают оказывать влияние на самостоятельность осуществления компетенции другого. Именно недопущение перехода технологической взаимозависимости в компетенционную зависимость, на наш взгляд, должно рассматриваться в качестве одного из условий сохранения принципа разделения властей в процессе цифровой трансформации механизма государства.

Обсуждение

Сформулированные положения могут быть конкретизированы на примерах взаимодействия различных элементов механизма российского государства, при котором юридически установленное распределение компетенции сочетается с различным характером их информационно-технологической взаимозависимости.

Ярким примером, демонстрирующим изменение фактического соотношения возможностей элементов механизма государства в условиях цифровизации является информационное обеспечение парламентского контроля. При сохранении установленной законодательством компетенции Федерального Собрания эффективность ее реализации во многом определяется возможностью получения и анализа информации, формируемой в деятельности органов исполнительной власти.

Проведенное Государственной Думой исследование проблем парламентского контроля прямо указывает на отсутствие доступа парламентариев к цифровым системам сбора и анализа данных о ходе реализации национальных и федеральных проектов, государственных программ. В числе способов устранения данного барьера предлагается создание единой цифровой системы государственного, в том числе парламентского, контроля и предоставление Государственной Думе более широкого объема информации о реализации государственных программ. [14]

Приведенный пример показывает, что юридически закрепленная контрольная компетенция не обеспечивает равенства фактических информационно-технологических возможностей, контролирующего и контролируемого элементов механизма государства. Следовательно, возникающая в цифровой среде информационно-технологическая асимметрия способна воздействовать на фактическое соотношение элементов механизма государства без изменения установленного законом распределения их компетенции.

Иной расклад сил между элементами механизма государства прослеживается в деятельности Счетной Палаты РФ. Законодательством за Счетной Палатой закреплено право получать постоянный доступ к федеральным государственным информационным системам, необходимым для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), а также запрашивать сведения о составе данных ведомственных информационных систем объектов контроля. [15]

Необходимость такого регулирования обусловлена особенностью контрольной деятельности: значительная часть информации, необходимой Счетной палате, первоначально формируется и хранится в информационных системах контролируемых государственных органов. Это подтверждается и Регламентом Счетной палаты, предусматривающим обработку информации из федеральных государственных информационных систем, операторами которых являются различные федеральные органы исполнительной власти, посредством предоставленного удаленного доступа.

В отличие от рассмотренного выше парламентского контроля, здесь законодатель предусматривает специальный цифровой механизм сокращения информационной зависимости контролирующего элемента механизма государства от контролируемого. Следовательно, информационно-технологическая асимметрия не является неизбежным следствием цифровизации: она может компенсироваться посредством правового обеспечения непосредственного доступа одного элемента механизма государства к цифровым ресурсам другого без изменения установленного распределения их компетенции.

Рассмотренные примеры относятся преимущественно к контрольной деятельности, однако информационно-технологическая взаимозависимость элементов механизма государства проявляется и при осуществлении иных государственных функций.

Так в процессе осуществления судопроизводства судебные органы власти с помощью интернет-платформы ГАС «Правосудие» осуществляют электронное взаимодействие с различными органами исполнительной власти (ФНС России, ФССП России, МВД России и др.) для получения информации, имеющей значение при рассмотрении судебных дел. Однако Совет судей Архангельской области в 2023 г. среди проблем такого взаимодействия прямо отметил нестабильную работу соответствующего программного комплекса, длительное ожидание ответов и необходимость повторного направления запросов. [16]

Стоит отметить, что проблема оказалась не единичной. В 2024 году в Архангельской области проблема с функционированием ГАС «Правосудие» повторилась. [17] Технические сбои в работе программы привели к дублированию бумажного и электронного обмена и длительному ожиданию ответов, а в октябре того же года комплекс межведомственного взаимодействия функционировал не в полном объеме. Также указанная проблема возникла не только в Архангельской области. В Республике Калмыкия аналогичный комплекс, обеспечивающий взаимодействие судов посредством СМЭВ с Росреестром, ФНС России, Федеральным казначейством, ФССП России, МВД России и другими органами, был недоступен с 4 марта по 27 июня 2024 г. [18]

Приведенные случаи показывают, что юридическая самостоятельность элемента механизма государства не исключает его информационно-технологической взаимозависимости с другими его элементами. Компетенция суда при технической недоступности соответствующих ресурсов не изменяется, однако затрудняется цифровое получение информации, необходимой для осуществления его деятельности. Следовательно, цифровизация формирует дополнительный уровень связей между элементами механизма государства, устойчивость которого начинает влиять на фактические условия реализации принадлежащих им функций.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что цифровая трансформация непосредственно не изменяет установленное правом распределение компетенции между элементами механизма государства, однако способна воздействовать на фактические возможности ее реализации. В связи с этим при характеристике взаимодействия элементов механизма государства в условиях цифровизации представляется необходимым учитывать наряду с компетенционным уровнем, определяющим юридическое распределение полномочий, также информационно-технологический уровень, отражающий фактические возможности соответствующих субъектов по получению и использованию данных и цифровых средств, необходимых для осуществления принадлежащей им компетенции. Несоответствие указанных уровней может приводить к возникновению информационно-технологической асимметрии, при которой формальная самостоятельность и объем компетенции элемента механизма государства не соответствуют его фактическим возможностям по их реализации.

Именно такое несовпадение, на наш взгляд, позволяет говорить об информационно-технологической асимметрии элементов механизма государства. Она не означает нарушения принципа разделения властей или формального перераспределения полномочий. Речь идет о более сложном явлении: при сохранении прежнего юридического положения государственных органов цифровизация может менять их фактические возможности во взаимодействии друг с другом, а следовательно, влиять и на реальную эффективность контрольных и иных связей между ними.

В связи с этим представляется, что цифровая трансформация меняет не столько сам состав механизма государства, сколько характер связей между его элементами. Информационные системы и цифровые платформы не становятся самостоятельными носителями государственной власти и не заменяют государственные органы. Однако они уже не могут рассматриваться исключительно как нейтральные технические средства, поскольку от организации цифровой среды все в большей степени зависит то, насколько полно отдельные элементы механизма государства способны реализовывать предоставленные им полномочия и взаимодействовать между собой.

Следовательно, одной из задач правового регулирования цифровой трансформации механизма государства становится сохранение самостоятельности осуществления государственно-властной компетенции при объективном расширении информационного обмена и совместного использования цифровой инфраструктуры его элементами.