Формы координационной деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью и их реализация на современном этапе

Состояние координационной деятельности во многом зависит от ее должного организационного обеспечения, выработки правильной стратегии и тактики участни ками координации при осуществлении необходимых действий, а также эффективности и полноты мер и средств, используемых органами правоохранительной системы для сокращения в стране преступных действий.

Координационная деятельность прокуратуры, также, как и все иные виды правоохранительной деятельности имеет свои формы и содержание, которые взаимосвязаны, взаимообусловлены и в значительной степени активно влияют на процессы качественных и количественных изменений, происходящих в этой сфере деятельности.

Каждый вид координационной деятельности прокуратуры имеет строго определенную форму, структурно организован и содержателен [1].

Соответственно, координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах: «проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказа- ние взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности» 1.

Каждой из вышеназванных форм координационной деятельности органов прокуратуры следует дать более детальную характеристику, а также определить ее место в борьбе с преступностью.

Одной из наиболее распространенных форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.

Так, в состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Генпрокурор РФ, заместитель Генпрокурора РФ - Главный военный прокурор, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры созывают координационные совещания, в состав участников которых входят прокурор (председатель координационного совещания) и руководители правоохранительных органов или должностные лица, исполняющие их обязанности (члены координационного совещания). Координационные совещания проводятся по мере необходимости, в том числе по инициативе одного из членов координационного совещания [2, c. 33-37]. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.

При этом на координационном совещании рассматриваются вопросы, связанные с практикой выявления, раскрытия, расследования, предупреждения и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению.

1

Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (ред. от 14.06.2024) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958; Собрание законодательства РФ. 2024. № 25. Ст. 3469. Так, на координационных совещаниях необходимо рассматривать наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью, совершенствования правоохранительной деятельности, её правового регулирования, практики предупреждения, выявления и расследования преступлений.

Следует отметить, что по каждому рассматриваемому вопросу принимается отдельное постановление координационного совещания.

Справедливо отмечается в специальной литературе, что «в настоящее время, в связи с отсутствием властных полномочий, нередко возникают проблемы с исполнением постановлений координационных совещаний руководителями правоохранительных органов. У прокурора отсутствуют правовые средства, с помощью которых он мог бы привлечь к ответственности участников координации за неисполнение принятых решений» [3].

Заседание считается правомочным, если на нем присутствует большинство членов координационного совещания - руководителей или исполняющих их обязанности должностных лиц правоохранительных органов, на которых возлагается выполнение принятых решений.

Заседание координационного совещания оформляется протоколом, который подписывается секретарем и председателем координационного совещания.

Председатель координационного совещания: созывает координационное совещание; истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности; организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов; назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания.

Члены координационного совещания: вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения; вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют участников рабочих групп; вносят предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации.

В целях подготовки материалов и проектов документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбора и направления необходимой в связи с этим информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами массовой информации организуются рабочие группы.

Обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью как самостоятельная форма координации позволяет участникам координационной деятельности совместно анализировать состояние преступности, её структуру и динамику, прогнозировать тенденции развития, изучать практику выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. В качестве примера такого взаимодействия, стоит выделить Распоряжение Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 673-р «О подписании Соглашения об обмене информацией в сфере борьбы с преступностью».

Кроме этого, отдельно в Указе Президента РФ № 567 выделена такая форма координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта.

Реализация данной формы координации предусматривает: совместную разработку программы выезда; вынесение распоряжения о создании совместной группы; одновременное и параллельное ознакомление с работой проверяемых органов; предварительное обсуждение всеми членами группы результатов выезда; совместный анализ полученных результатов и последующее их рассмотрение на координационном совещании руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, расширенной коллегии, межведомственном совещании.

Необходимо отметить, что «такая форма координационной деятельности как совместные с правоохранительными органами выезды на места для проведения комплексных проверок требует детальной правовой регламентации, когда законодателем необходимо было бы предусмотреть механизм ее осуществления, а также способы реализации. Одним из вариантов решения данного вопроса может быть разработка на федеральном уровне совместной Инструкции, регулирующей порядок совместного выезда» [4, c. 170].

Между тем, создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений как форма координации на современном этапе реализуется в усеченном виде, поскольку «такую форму координации прокуратура не способна реализовать, в связи с отсутствием процессуальных полномочий. УПК РФ закрепляет возможность создания только следственной группы, и таким правом обладает руководитель следственного органа, но никак не прокурор. Поэтому данная форма на сегодняшний день не применяется, в связи с чем исключена из отчетов органов прокуратуры» [5, c. 17-20]. Как справедливо отмечается в специальной литературе, что «в связи с произошедшими изменениями в законодательстве Российской Федерации и структуре федеральных органов исполнительной власти в настоящее время отсутствует нормативно-правовая база, регламентирующая порядок создания и функционирования межведомственных следственно-оперативных групп.

Действовавшие ранее совместные нормативные правовые акты правоохранительных органов Российской Федерации по данным вопросам признаны утратившими силу» [6].

Еще одной из форм реализации координационной функции, выделенной в самостоятельную, согласно Указу Президента РФ № 567, является проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий.

Как видится, здесь подразумевается проведение иных мероприятий, не упомянутых выше, либо же рассмотрение возможности использования вышеуказанных форм в более широком спектре в целях противодействия преступности.

Так, приказом Генпрокурора РФ № 7 устанавливается, что необходимо шире использовать возможности межведомственных рабочих групп, совместных целевых мероприятий по профилактике и пресечению преступности, а также необходимо обеспечить эффективное взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах Российской Федерации, образованными в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», согласно которому определены обязанности прокуроров субъектов Российской Федерации по организации взаимодействия с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что указанные обязанности прокуроров можно рассматривать в качестве относительно самостоятельных форм взаимодействия, выделив следующие: «1) принятие личного участия в качестве постоянных членов в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации; 2) подготовка и направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территориях субъектов Российской Федерации; 3) участие в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений; 4) участие в выработке решений, принимаемых координационными совещаниями»[7].

Однако, следует отметить, что такие координационные совещания по обеспечению правопорядка не должны подменять координационные совещания руководителей правоохранительных органов, а также не вмешиваться в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность.

Так же, самостоятельной формой координации выступает взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций.

В приказе Генпрокурора РФ № 7 указывается на необходимость осуществлять на постоянной основе мониторинг прокурорской, следственной и судебной практики, проявлять активность в распространении положительного опыта.

В практической деятельности все чаще используется такая форма координации, как «межведомственные семинары - совместные занятия работников различных правоохранительных органов, а также органов судебной власти. В ходе подготовки к их проведению совместно утверждаются планы работы (расписания занятий) семинаров, определяются темы, даты и место их проведения, докладчики (лекторы) по каждой теме. Важное значение имеет выбор тематики, которая должна определяться с учетом специфики задач, стоящих перед соответствующими правоохранительными органами, недостатков в их деятельности, уровня теоретической подготовки и опыта практической работы слушателей.

При планировании работы особое внимание уделяется актуальным вопросам уголовного права и уголовного процесса, конкретным криминалистическим методикам. В подготовке межведомственных семинаров целесообразно использовать обобщения следственной, прокурорской и судебной практики» [7].

К тому же, выделение такой формы координации как разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности, позволяет констатировать тот факт, что данная деятельность достигается через планирование совместных действий.

Так, Генпрокурор РФ, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов, другие территориальные прокуроры и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры разрабатывают во взаимодействии с руководителями правоохранительных органов и утверждают ежегодный план мероприятий, направленных на обеспечение координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (план координационной деятельности). Руководители правоохранительных органов подготавливают в пределах своей компетенции в обязательном порядке и представляют прокурору предложения для включения в указанный план. Следует отметить, что такая форма координации как оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью будет скорее всего сопутствующей обозначенным выше формам на протяжении их реализации, основанной на принципах взаимодействия и сотрудничества правоохранительных органов. Исходя из этого, оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности является важной и системной частью борьбы с преступностью, включающей организационные, правовые и практические меры по координации деятельности правоохранительных органов, направленные на повышение эффективности и безопасности их работы Издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других изданий является одной из форм координации деятельности правоохранительных органов и других государственных структур. Эта форма координации позволяет согласованно регулировать деятельность участников на основе единой нормативной базы и обеспечивать выполнение согласованных решений. В данном случае, совместные приказы и указания служат инструментом организационно-распорядительного воздействия, направленного на обеспечение единства подходов и согласованности действий различных ведомств, формализацию решений координационных совещаний и других коллективных органов, а также установление обязательных для исполнения правил, норм и процедур в рамках взаимодействия участников координации.

Такие документы могут включать инструкции, методические рекомендации, регламенты совместной работы и иные организационно-распорядительные акты в целях использования их для координации проведения целевых мероприятий, обмена информацией и других совместных действий. Это позволяет повысить эффективность взаимодействия и совместно решать задачи, связанные с борьбой с преступностью и обеспечением правопорядка.

Каждая из перечисленных форм определяется её участниками, исходя из конкретной обстановки. При этом материально-техническое обеспечение совместных мероприятий обычно возлагается на сами ведомства [8].

Анализируемые выше формы координационной функции органов прокуратуры можно систематизировать в следующем виде:

1) «организационно-распорядительные формы (координационные совещания, приказы, распоряжения, планы и программы) – направлены на выработку планов и управленческих решений; 2) оперативно-розыскные формы (создание следственно-оперативных групп, проведение совместных плановых и целевых мероприятий) – нацелены на практическое пресечение преступлений; 3) информационно-аналитические формы (обмен оперативной и аналитической информацией, издание совместных бюллетеней, проведение семинаров и конференций) – обеспечивают анализ преступности и распространение опыта» [9].

Приказ Генпрокурора РФ № 7 ориентирует обращать внимание нижестоящих прокуроров особое внимание совершенствованию форм реализации координационной деятельности с учетом реального состояния преступности.

В связи с чем, «в целях совершенствования координационной функции органов прокуратуры могут быть использованы и иные формы, выработанные практикой, к примеру, разработка мер по борьбе с определенным видом преступных проявлений; проверка выполнения ранее принятых координационными совещаниями решений; совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью и др.» [10, c. 36].

Отдельного внимания заслуживает ряд проблем, существующих при реализации координационной функции органов прокуратуры по борьбе с преступностью, в частности:

- отсутствие должного правового регулирования координационной деятельности; - использование ограниченного набора форм координационной деятельности; - отсутствие критериев оценки эффективности координационной деятельности и некоторые другие проблемы.

Стоит констатировать тот факт, что «координационная деятельность по вопросам борьбы с преступностью, как показывает анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, нуждается в более подробном правовом регулировании, поскольку именно в Законе о прокуратуре Российской Федерации необходимо закрепить специальные нормы, которые будут посвящены конкретным формам и методам координационной деятельности, в том числе с четким изложением полномочий прокуроров по противодействию правонарушениям и преступлениям.

Более того, обоснованным считается разработка соответствующих рекомендаций по вопросам координационной деятельности» [11].

Как представляется, необходимо внести в законодательство определение координационной деятельности и детерминировать ее как организационную и направляющую функцию органов прокуратуры по объединению усилий различных правоохранительных органов для эффективной борьбы с преступностью.

Для наиболее успешного решения проблемы нормативно-правового регулирования координации деятельности правоохранительных органов необходимо издание специализированного Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федерации.