Юридическая характеристика устава муниципального образования как объекта правовой охраны

• ХАЗИЕВ Артур Радиковичаспирант кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университетаmail@law-books.ru

В данной статье рассматривается юридическая характеристика устава муниципального образования как объекта правовой охраны. В данном контексте устав муниципального образования имеет важное значение решения вопросов местного значения на муниципальном уровне власти так как только с его помощью возможно урегулировать вопросы и проблемы, возникающие в муниципальном образовании.

Ключевые слова: устав муниципального образования, юридическая характеристика, местный уровень власти

Рассмотрение института правовой охраны устава муниципального образования не представляется возможным без уяснения изначального смысла и содержания названного правового источника. Прежде всего, оно закрепляется в словарях русского языка, где лексическое значение данного понятия отождествляется со сводом правил, устанавливающих порядок исполнения или применения чего-либо; сводом правил, положений, определяющих построение и деятельность какой-либо организации, права и обязанности ее членов; правила поведения, нормы жизни в каком-либо обществе. Соответственно обозначенной дефиниции устав муниципального образования нередко называют своеобразным сводом норм, регламентирующих жизнь местного населения.

Как следует из вышесказанного, этимологическое значение устава связано с его принадлежностью к группе источников права, а именно, нормативных и правовых актов, предназначенных, как отмечает С.А. Авакьян, для системного регулирования статуса субъектов федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, отдельных видов государственной деятельности, воинской службы, дисциплины [1, c.615]. От словарных интерпретаций, проясняющих детальный смысл устава, следует переходить к осмыслению практики его применения.

Прежде всего, в соответствии с правотворческим опытом, накопленным законодателем, устав муниципального образования характеризуется в системе муниципальных правовых актов как имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования [2].

Федеральный законодатель выделяет ряд юридических свойств устава муниципального образования, значимых для построения иерархической системы муниципальных правовых актов:

официальный характер документа, локально-пространственные пределы действия, связанные с территорией конкретного муниципального образования, непосредственное применение всеми субъектами муниципально-правовых отношений независимо от их типа (коллективные, индивидуальные). Вместе с тем, правоприменительная или доктринальная практика уточняет некоторые качественные признаки уставов муниципальных образований, провозглашенных на законодательном уровне.

К примеру, в контексте разъяснений, представленных еще в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации 31 октября 1995 года N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия,»[3] прямое действие устава муниципального образования предполагает и другие юридические последствия: во-первых, при условии, если уставные нормы обладают ясным для субъектов правореализации смыслом и содержанием, то для их осуществления не требуется какой-либо дополнительной регламентации; во-вторых, непосредственное действие имеет место при наличии пробела в муниципально-правовом регулировании, а также при его возникновении в результате признания муниципального правового акта или его отдельного положения не соответствующим уставу.

В науке муниципального права высказана точка зрения, согласно которой прямое действие и применение устава муниципального образования предполагает интеграцию уставных норм в социальную политику [4, с.32]. Считаем, что эта авторская позиция должна быть скорректирована и дополнена. Речь должна идти о всех направлениях муниципальной правовой политики, включая правоприменительную, правоохранительную, правозащитную и пр. Кроме того, на доктринальном уровне именно вышеприведенная законодательная дефиниция, выделяющая ключевые свойства, лежащие в основе приоритетного местоположения устава в системе муниципальных правовых актов, позволяет многим авторам называть его «малой конституцией» [5; 6 с.146] действующей в пределах территории каждого муниципального образования независимо от его видовой принадлежности. При этом, отдельные авторы указывают на то, что уставы муниципальных образований обладают особым качеством верховенства в системе правовых актов муниципального образования [7,с.8].

Однако, верховенство устава муниципального образования не всегда включается в систему его юридических свойств, поскольку согласно установлениям прежнего Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», [8] получившие свое повторное закрепление в ч.2 ст. 52 нового Федерального закона от 20 марта 2025 года №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», [9] оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, тоже признаются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющими прямое действие и применяющимися на всей территории муниципального образования.

Данные законодательные нормы порождают научные споры об их соотношении, которые предлагается разрешить следующим образом: а) правовые акты местного референдуме обладают приоритетом над уставом муниципального образования [10, с. 135]; б) устав муниципального образования имеет приоритет над правовыми актами местного референдума; [11, с.37].

Полагаем, что для решения этого вопроса необходимо учитывать не только общие юридические свойства, которыми в одинаковой мере наделяются устав муниципального образования и правовые решения, принимаемые путем прямого волеизъявление граждан, но и иные качественные признаки, характеризующие, прежде всего, юридическую природу устава как обязательного элемента муниципального образования, в котором обобщенно отражаются все основные институты и направления муниципальной деятельности.

Будучи важным правовым документом в системе муниципальных правовых актов, устав наделен специфическими критериями, к которым, по мнению исследователей, относятся: учредительный или правоустанавливающий характер; юридическая природа; всеобъемлющее, всеохватывающее правовое влияние; интегративный и системный характер; кодифицированный характер; универсальность; ведущая роль в регулировании вопросов нормотворчества местного самоуправления; способность придавать фактически сложившимся отношениям самоорганизации местного населения правовой, юридический характер; наличие особого субъекта и порядка принятия.

Как видно, эти свойства в своей совокупности характеризуют собенную группу нормативных правовых актов, обусловливающих, дифференциацию публичной власти на три уровня (федеральный, региональный, муниципальный): - Конститу- ция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.

Равнозначное положение правовых актов местного референдума наряду с уставом муниципального образования подтверждается законодательными и уставными нормами, посвященными формам и предмету непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум для решения вопросов местного значения, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования, сходы граждан в установленных законом случаях). В тоже время, только уставы как юридические документы особой юридической природы, исходя из требований регионального законодательства об организации местного референдума, вправе включать в свое содержание перечень вопросов, связанных с функционированием публичной власти на местах, бюджетным процессом, финансовыми обязательствами и общественной безопасностью, не подлежащих вынесению на прямое голосование граждан.

Резюмируя, подчеркнем, что локальное верховенство устава муниципального образования представляет собой интегративное свойство, основанное на системе взаимосвязанных юридических качеств, установленных, прежде всего, самим законодателем. Оно обусловливает способность данного официального юридического документа согласованно обеспечивать претворение в действие всей совокупности правовых, организационных, территориальных и экономических принципов местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании. Вместе с тем, данное свойство устава муниципального образования имеет систему противовесов или ограничений в виде актов государственного правотворчества, а также правовых решений, принимаемых прямым волеизъявлением граждан на местах, с которыми он находится в балансируемых отношениях.

Список литературы

1. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.
2. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Российская газета, N 65-66, 26.03.2025
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 31 октября 1995 года N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 1, 1996.
4. Капустин И.В. Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов (некоторые вопросы теории и практики) // Бизнес в законе. 2011. №5. С.31-33.
5. Андреева Л.А. Правотворчество органов местного самоуправления: По материалам Новгородской области: автреф. дис....канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 1999. 23 с.
6. Ганеева А.В. Устав муниципального образования как правовая основа местного самоуправления // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2021. №12-2. С.145-149.
7. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук.М., 2013. 165 с.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, N 202, 08.10.2003
9. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Российская газета, N 65-66, 26.03.2025
10. Чихладзе Л.Т. К вопросу о системе муниципальных правовых актов// Вестник Московского ун-та МВД России. 2018.№1. С.134-139.
11. Малявкина Н.В. Уставы муниципальных образований: проблемы и перспективы правореализации // Вестник государственного и муниципального управления. 2014. №3. С.36-41.

Скачать