Высшие лица исполнительной власти Санкт-Петербурга в XVIII – XIX вв.: историко-правовой анализ

• ДОРСКАЯ Александра Андреевнадоктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой общетеоретических правовых дисциплин Северо-Западного филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия имени В.М. Лебедева», профессор кафедры международного права ФГБОУВО «Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена», SPIN-код: 9965-3211, Author ID: 314268adorskaya@yandex.ru
• КРАШЕНИЦЫН Алексей Владимировичстудент 4 курса бакалавриата факультета подготовки специалистов дл я судебной системы (юридического факультета) Северо-Западного филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия имени В.М. Лебедева», SPIN-код: 8280-2783, Author ID: 1225790xifren2003@gmail.com

В статье рассматриваются основные этапы развития высшей исполнительной власти Санкт-Петербурга XVIII-XIX вв. Показано, что генерал-губернаторы, губернаторы, генерал-полицмейстеры, градоначальники имели особый статус, связанный со столичным положением города. Раскрывается взаимосвязь организации высшей исполнительной власти Санкт-Петербурга с общей структурой системы государственных органов Российской империи, в которой вплоть до второй половины XIX века отсутствовало разделение властей.

Ключевые слова: Санкт-Петербург, исполнительная власть, генерал-губернатор, губернатор, генерал-полицмейстер, обер-полицмейстер, главнокомандующий

Несмотря на то, что органы высшей исполнительной власти Санкт-Петербурга неоднократно менялись – генерал-губернаторы или губернаторы, генерал-полицмейстеры, обер-полицмейстеры, градоначальники в дореволюционный период, комиссар градоначальства и городской голова – при Временном правительстве, Председатели Исполкома Ленинградского совета и секретари Ленинградского обкома партии – в советское время, мэры и губернаторы – после 1991 г., в их развитии есть определённая преемственность и закономерности. Всю историю существования Российской империи Санкт-Петербург являлся её столицей, что обуславливало особое внимание верховной власти к вопросам, касающимся его управления.

В 1708 г. в связи с губернской реформой в Санкт-Петербурге была учреждена должность генерал-губернатора. Было два варианта назначения царём генерал-губернатора, а не губернатора: либо это был почётный титул без дополнительных обязанностей по сравнению с теми, которые исполнял губернатор, либо губерния находилась на военном положении, что было нередким в годы Северной войны [1, с.37]. Управление они осуществляли на основе инструкций, общеобязательных для всех губерний. Функции генерал-губернатора включали в себя шесть основных направлений. Во-первых, военное управление (надзор за гарнизонными войсками и крепостями; заготовка и доставка провианта войскам; совместно с другими должностями – надзор за выполнением рекрутской повинности; оповещение других губернаторов в случае внезапного нападения; разведка в соседних государствах, если губерния была пограничной. Во-вторых, финансовое управление. В-третьих, назначение большинства должностных лиц губернии и контроль за их деятельностью. В-четвёртых, в рамках полицейской функции губернаторы отвечали за то, чтобы на территории подведомственной им губернии не было беглых крестьян и солдат. В-пятых, организация мер при чрезвычайных обстоятельствах – стихийных бедствиях, эпидемиях и т.д.). В-шестых, контроль за почтовым делом. В силу того, что Санкт-Петербург ещё только строился, могли быть и дополнительные функции генерал-губернатора. Например, первый генерал-губернатор А.Д. Меншиков получал все донесения о строительстве Петропавловской крепости и других оборонительных сооружений [5, с.88]. Должность главнокомандующего была предусмотрена в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи», которые Екатерина II издала 7 ноября 1775 г 1.

13 июня 1781 г. именным указом Сенату «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов» было установлено, что Санкт-Петербургская и Выборгская губернии должны были находиться под управлением губернаторов, а во время отсутствия монарха в столице – в ведении человека, назначенного им главнокомандующим 2.

Данная должность носила временный характер, но предоставляла лицу, занимающему её, крайне обширный набор полномочий и право действовать независимо от коллегий, будучи ограниченным в правах лишь властью императора и Совета при высочайшем Дворе. Главнокомандующий должен был следить за чётким и правильным исполнением законов всеми государственными учреждениями, чиновниками на вверенной ему территории, пресекать всевозможные злоупотребления и нарушения общественного порядка, осуществлять руководство полицией, надзор за сбором налогов, предупреждать возможность недостатка продовольствия, руководить гарнизонными частями, привлекать войска для защиты от внешнего противника или подавления восстаний и мятежей, а в военное время на него также возлагалась обязанность по снабжению войск, находящихся на территории его губернии.

Обладал главнокомандующий и судебной властью. Он имел право понуждать судебные 1 Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи от 7 ноября 1775 г. Часть первая // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХ. № 14392 (дата обращения: 20.03.2025).

2

Указ Сенату «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов» от 13 июня 1781 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХI. № 15171 (дата обращения: 20.03.2025). органы к более быстрому и справедливому разрешению дел, приостанавливать действие приговоров в случае их несправедливости и передавать дело на рассмотрение в Сенат или напрямую императрице, а приговоры о лишении жизни и чести могли быть исполнены только после его утверждения. По должности главнокомандующий председательствовал в Санкт-Петербургском правлении (главном исполнительном органе губернии – прим. автора) и имел право заседать в Сенате по делам, касающимся его губернии, имея при этом право голоса наравне с другими сенаторами. Так же именно он утверждал в должности совестного судью и дворянских заседателей совестного и верхнего земского судов и исполнял некоторые другие, менее значимые функции.

Исполнение всех вышеперечисленных функций единолично было бы невозможным, однако какого-либо специального органа, предназначенного для помощи в осуществлении его полномочий, не существовало, и главнокомандующий действовал через существующие органы губернского управления. В периоды деятельности после ликвидации должности санкт-петербургского военного губернатора в его распоряжение переходили ранее подчинённые ему органы.

Упразднена данная должность была 30 октября 1816 г. на основании именного указа «О наименовании главнокомандующих в Москве и Санкт-Петербурге военными генерал-губернаторами» 1. Дольше всех данный пост занимал С.К.

Вязмитинов. Он был главнокомандующим в Санкт-Петербурге в периоды с 1805 по 1808 и с 1812 по 1816 гг. [4, с. 15-17].

Не следует путать должность главнокомандующего в Санкт-Петербурге с должностью санкт-петербургского военного губернатора. Она появилась позже – 14 февраля 1797 г. и, в отличие от главнокомандующего, был постоянной 2. Исключением являлись периоды, когда императором назначался главнокомандующий. В это время обязанности военного губернатора возлагались на него. 1 Именной, данный Сенату, указ «О наименовании главнокомандующих в Москве и Санкт-Петербурге военными генерал-губернаторами» от 30 октября 1816 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХXIII. № 26496 (дата обращения: 20.03.2025). 2 Высочайше утверждённое положение военного губернатора, коменданта и всех чинов по оным должностям касающихся в Санкт-Петербургском гарнизоне от 14 февраля 1797 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХIV. № 17805 (дата обращения: 20.03.2025).

Чёткого перечня полномочий военного губернатора, закреплённого в законодательном порядке, первое время не существовало, в связи с чем поначалу он исполнял функции, схожие с обязанностями коменданта города: присутствовал при разводах караула, следил за исполнением строевой службы в гарнизоне, разбирал конфликты между мирными жителями и военными, нёсшими службу в гарнизоне, и т.д. Правда, подобное положение сохранялось не долго. Уже 28 декабря 1797 г. указом Сената в ведение санкт-петербургского военного губернатора передавалась городская полиция 3, а в Уставе столичного города Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. его функции получили более чёткое нормативное закрепление 4. Помимо вышеупомянутого управления столичной полицией, к ним относились объявление и исполнение высочайших повелений, касающихся Санкт-Петербурга, рассмотрение планов и фасадов строений по просьбе их владельцев, отведение мест под постройку, выдача разрешений на постройку и «данных листов» на земельные участки, выдача подорожных листов дворянам и купцам, выезжающим из города, и т.д.

К полномочиям военного губернатора в области судебной власти относилось: рассмотрение и утверждение приговоров частных городских судов о буйствах, кражах пьянстве и т.п. и передача дел о более тяжких правонарушениях на рассмотрение в Юстицкого криминальных дел управления департамента Городского правления. 30 ноября 1800 г. полиция была передана в подчинение санкт-петербургского гражданского губернатора, однако он при этом должен был сноситься с военным по всем связанным с полицией вопросам, а 11 мая 1801 г. власть над полицией и вовсе вновь была возвращена военному губернатору.

С 9 сентября 1801 г. полномочия военного губернатора были распространены и на Финляндскую губернию, а именным указом от 15 апреля 1803 г. его функции в области гражданской власти 3 О состоянии Санкт-Петербургской полиции по примеру Московской, в непосредственном ведении военного губернатора от 28 декабря 1797 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХIV. № 18296 (дата обращения: 20.03.2025).

4

Высочайше утверждённый Устав столичного города Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХV. № 18663 (дата обращения: 20.03.2025).

приравняли к функциям главнокомандующего 1.

Собственно, именно с назначением в 1812 г. последнего в истории главнокомандующего в Санкт-Петербурге этот пост и прекратил своё существование.

В подчинении военного губернатора в качестве помощников находились обер-полицмейстер и два полицмейстера, а для ведения письменных дел ему предписывалось иметь собственную канцелярию [4, с. 19-22]. Обе описанные выше должности в 1816 г. фактически заменил санкт-петербургский военный генерал-губернатор. Так же, как и они, генерал-губернатор назначался непосредственно императором и обладал крайне широкими полномочиями, которые неоднократно менялись и расширялись в 1816-1866 гг. Так, он имел право присутствовать на заседаниях Сената во время рассмотрения вопросов, касающихся Санкт-Петербурга, по должности возглавлял Санкт-Петербургский комитет городских строений, в случае, если какой-либо помещик был уличён в жестокости и расточительстве, мог учредить опеку над его имением, наблюдал за доходами и расходами столицы. С 1830 г. его полномочия в области утверждения казённых поставок и подрядов были приравнены к полномочиям гражданского губернатора в данной области, а в 1842 году полномочия генерал-губернатора и гражданского губернатора и вовсе были приравнены друг к другу. Отличие было лишь в отношении подчинения и, как следствие, в степени власти. Данное положение нашло своё отражение в статье 272 тома II Свода законов Российской империи. Начиная с 1865 г. разрешение генерал-губернатора требовалось для открытия в городе типографий и литографий, а также для владения ручным печатным станком. Также генерал-губернатор возглавлял столичную полицию, принимал меры для предотвращения и подавления беспорядков, голода и эпидемий, следил за общественной нравственностью и порядком, заботился об устранении последствий от природных катастроф, осуществлял попечение за развитием сельского хозяйства и промышленности и исполнял множество других полномочий.

При этом распоряжения всех центральных органов власти могли быть переданы на исполнение в возглавляемую генерал-губернатором губернию только через него, законы, касающиеся его губер- 1 Именной, объявленный министром юстиции, указ «О поступлении военным губернаторам, управляющим гражданской частью по всем отношениям, о присутственных мест касающимся, по должности главнокомандующего» от 15 апреля 1803 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХVII. № 20730 (дата обращения: 20.03.2025).

нии, могли быть приняты только после выслушивания его мнения, а наиболее важные вопросы он мог представлять напрямую императору.

Главным делопроизводственным органом при генерал-губернаторе была его канцелярия, штат которой возрастал по мере роста его полномочий, а изначально он составлял 17 человек. В 1836 г. он был увеличен до 31 человека, а в 1843 до 45 человек.

Именным указом от 4 мая 1866 г. «Об упразднении должности Санкт-Петербургского Военного Генерал-Губернатора и состоящего при нём особого Управления» должность санкт-петербургского военного губернатора была ликвидирована, а весь огромный перечень его полномочий распределён между другими высшими должностными лицами. Административные функции в области гражданской власти передавались санкт-петербургскому губернатору, военно-административные – командующему войсками Санкт-Петербургского округа, а функции в области управления полицией – обер-полицмейстеру 2. Но, как отмечают исследователи, неопределённость отношений между административной и полицейской властями сохранилась и нередко приводила к различным недоразумениям [2, с.21].

Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г., помимо должности главнокомандующего в Санкт-Петербурге, была учреждена и должность санкт-петербургского губернатора. Последний в отсутствие главнокомандующего исполнял все основные функции в губернии и был её фактическим и юридическим «правителем».

Первым губернатором стал тайный советник Д.В. Волков. Именно ему в 1779 году императрица Екатерина II поручила управление Санкт-Петербургской губернией, приказав объехать её территории с целью составления плана её разделения на 7 уездов. Результатом данной работы стало учреждение именным указом от 1 января 1780 года Санкт-Петербургской губернии 3 (данные события происходили в рамках общей екатери - 2 Именной, данный Сенату, распубликованный 6-го же мая, указ «Об упразднении должности Санкт-Петербургского Военного Генерал-Губернатора и состоящего при нём особого Управления» от 4 мая 1866 г.// Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1868. Т.ХLI. Отделение I. № 43262 (дата обращения: 21.03.2025).

3

Именной, данный Сенату, указ от 1 января 1780 г. «Об учреждении Санкт-Петербургской губернии из семи уездов» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХ. № 14958 (дата обращения: 20.03.2025).

нинской реформы губернского управления, поэтому образованная в рамках неё Санкт-Петербургская губерния хотя и сохранила название прежней административно-территориальной единицы, существовавшей на её месте, юридически и фактически являлась новым территориальным образованием – прим. авторов).

Так же, как и главнокомандующий, губернатор назначался непосредственно императором и в соответствии с Табелью о рангах имел чин 4-го класса. По должности он являлся членом Губернского правления, а в отсутствие главнокомандующего председательствовал в нём. Собственно через Губернское управление и другие исполнительные органы империи он в основном и осуществлял свои управленческие функции, хотя имел также и собственную канцелярию.

Губернатор утверждал заседателей верхнего земского суда и совестного суда, уездных судей, земских исправников, заседателей уездных и нижних земских судов, губернского магистрата, верхней и нижней расправы. С целью противодействия судебной волоките он имел право вмешиваться в судебные дела, мог назначать заседания земских судов, верхнего земского суда и дворянских опек. Согласно именному указу Сенату от 24 августа 1783 г. «О доставлении Ея Императорскому величеству дважды в месяц кратких донесений о благополучном состоянии губерний» лицо, занимающее описываемую должность, должно было 1-го и 15-го числа каждого месяца присылать императрице краткие донесения о состоянии дел в губернии и обо всех наиболее важных происшествиях 1.

С введением в 1797 г. должности военного губернатора санкт-петербургский военный губернатор стал именоваться санкт-петербургским гражданским губернатором и отныне председательствовал в губернском правлении на постоянной основе. Также при Павле I были приняты указы, в соответствии с которыми вводилась имущественная ответственность гражданского губернатора за ненадлежащее исполнение некоторых возложенных на него обязанностей: за недоимки по сбору денег для Военной коллегии и за состояние почты. Был утверждён и порядок замещения гражданского губернатора на случай его отсутствия. В этом случае его полномочия должен был 1 Именной, данный генерал-губернаторам, указ «О доставлении Ея Императорскому величеству дважды в месяц кратких донесений о благополучном состоянии губерний» от 24 августа 1783 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХI. № 15821 (дата обращения: 20.03.2025).

исполнять вице-губернатор. Позднее, уже при Николае I, было также установлено, что в случае отсутствия как гражданского губернатора, так и вице-губернатора должность первого исправлял председатель Палаты гражданского или уголовного суда, имеющий наиболее высокий чин. В период правления Павла I в его ведение перешли запасные хлебные магазины и закупка продовольствия для воинских частей, управление и контроль деятельности карантинных чинов и контроль над общественными заведениями. В 1799 г. гражданский губернатор получил право назначать на должности полицейских чинов, а в 1800 г. он ненадолго возглавил полицию города, о чём уже упоминалось выше. Чуть позже ему были переданы полномочия по наблюдению за строительством и состоянием дорог, мостов и казённых строений. В 1802 г. ему была поручена книжная цензура. В том же году указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им законами» ему было запрещено вмешиваться в ход следствия и судебных дел, гражданских и дворянских выборов 2. Следить за исполнением законов он отныне должен был, не переступая пределов собственной власти, установленных законом, а управленческие функции осуществлять только через Губернское правление. Данное положение, однако, никак не препятствовало расширению его власти, в последующие годы в зависимость от него попали Палата уголовного суда и губернский лесничий, был установлен перечень подведомственных ему промышленных предприятий и поручено наблюдение за винокуренным делом. 28 февраля 1825 г. Сенатом был издан указ, по которому гражданскому губернатору передавалось право отстранять от должности и отдавать под суд чиновников, уличённых в недобросовестном исполнении своих обязанностей 3.

Согласно Общему учреждению министерств от 25 июня 1811 г. к гражданскому губернатору по делам, отнесённым к их компетенции, могли 2 Именной, данный Сенату, указ «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им законами» от 16 августа 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХVII. № 20372 (дата обращения: 20.03.2025).

3

Сенатский, по Высочайше утверждённому положению Комитета министров, указ «О предоставлении гражданским губернаторам права отрешать от должностей и предавать суду чиновников, которые замечены будут в медленном исполнении поручений, делаемых им по поверке ревизии» от 28 февраля 1825 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХL. № 30273 (дата обращения: 20.03.2025). напрямую обращаться министры 1. При этом сам губернатор мог направить обращения в центральные органы государственной власти только через главного начальника губернии (в разное время это был главнокомандующий, военный губернатор или генерал-губернатор). Обо всех обнаруженных им при объезде губернии беспорядках губернатор должен был докладывать Губернскому правлению, а об особо значимых и важных происшествиях – Сенату. Перед министром внутренних дел он должен был отчитываться о ходе строительства.

Весь немалый перечень полномочий гражданского губернатора был систематизирован в высочайше утверждённом «Общем наказе гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. 2 вступившем в силу 1 января 1838 г. В соответствии с ним к полномочиям гражданского губернатора относилось: обнародование актов органов высшей государственной власти и надзор за их исполнением, наблюдение за делопроизводством в губернских органах власти, контроль за чиновничьим аппаратом, производством выборов в местные органы власти, награждение особо отличившихся и увольнение, предание суду нерадивых чиновников, подведомственных ему; сбор сведений о населении, природных богатствах, экономическом, научном и культурном положении губернии и предоставление их в Министерство внутренних дел; приведение иностранцев к российской присяге; надзор за общественным порядком; борьба с преступностью; надзор за типографиями и литографиями; забота о повышении благосостояния жителей; развитие земледелия, ремесла и торговли; недопущение и борьба с городом; предотвращение последствий стихийных бедствий и пожаров; благоустройство городов и селений; рассмотрение и утверждение смет городских доходов и расходов; изыскание способов увеличения доходов и снижения расходов и т.д.

В 1865 г. роль гражданского губернатора в Губернском правлении усилилась. При рассмотрении дел административного характера его решение подлежало исполнению, даже при несогласии общего собрания, а при решении вопросов 1 Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХXI. № 24686 (дата обращения:

20.03.2025).

2

Высочайше утверждённый общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1838. Т.ХII. Отделение I. № 10303 (дата обращения: 20.03.2025). судебного характера его мнение давало перевес. Некоторые административные вопросы и вовсе разрешались им единолично.

В 1866 г. санкт-петербургскому губернатору были переданы полномочия генерал-губернатора в области общего гражданского управления по губернии и административные по Санкт-Петербургу.

В 1870 г. губернатор стал председательствующим в Санкт-Петербургском губернском по городским делам присутствии, через которое осуществлял надзор за законностью деятельности органов городского общественного управления губернии, за исключением самого Санкт-Петербурга [4, с.29-40].

Упразднение должности генерал-губернатора привело к возникновению трудностей в области разграничения и организации административных и полицейских властей Санкт-Петербурга, что, наравне с высоким статусом города как столицы, привело к созданию в 1869 г. Комиссии по делам столичного управления. В результате своей работы комиссией было выдвинуто предложение о выделении столицы в отдельную административно-территориальную единицу – градоначальство.

Институт градоначальств был известен в империи и ранее и изначально вводился в Санкт-Петербурге в качестве экспериментальной меры на три года, по окончании которых и должно было быть принято окончательное решение о сохранении или упразднении градоначальства.

Особо важную роль здесь сыграл первый градоначальник Санкт-Петербурга генерал-адъютант Ф.Ф. Трепов. Он неоднократно выступал перед Комиссией с предложениями о расширении круга своих полномочий, часть из которых была принята [3, с. 34-36].

Введены Санкт-Петербургское градоначальство и должность градоначальника были на основании двух законодательных нормативно-правовых актов: именного указа «О преобразовании Санкт-Петербуржского столичного управления» от 17 июля 1871 г. 3 и высочайше утверждённого Положения о Санкт-Петербургском градоначальстве от 20 марта 1873 г. 4 3 Именно, данный Сенату, распубликованный 30-го того же июля, указ от 17 июля 1871 г. «О преобразовании Санкт-Петербуржского столичного управления» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Б/и., 1874. Т.ХLVI. Отделение II. № 49833 (дата обращения: 20.03.2025).

4

Высочайше утверждённое Положение о Санкт-Петербургском градоначальстве от 20 марта 1873 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Б/и., 1876. Т.ХLVIII. Отделение I. № 52032 (дата обращения: 20.03.2025).

Санкт-Петербургский градоначальник назначался непосредственно императором, а в отношении управления столицей по своим правам, обязанностям и ответственности он был приравнен к губернатору. Градоначальник возглавил столичную полицию и выполнял некоторые другие функции: например, выдавал свидетельства на получение различных пенсий и пособий; рассматривал списки присяжных заседателей и кандидатов в мировые судьи; утверждал в должности петербургских мул и муэдзинов; следил за исполнением жителями города воинской повинности; учреждал опеку за расточительство над представителями городских сословий; надзирал за службой должностных лиц городского управления – Городской думы, сословных управ, Санкт-Петербургских (Петроградских) коммерческого и сиротского судов, наложении на них взысканий и предавал их суду за служебные упущения и т.д. В качестве начальника полиции Санкт-Петербурга градоначальник непосредственно подчинялся министру внутренних дел и шефу жандармов и пользовался некоторыми привилегиями, такими как право непосредственного доклада императору о наиболее важных и срочных столичных происшествиях [4, с.136-140].

К высшим должностным лицам исполнительной власти Санкт-Петербурга имперского периода относились также чрезвычайные органы управления Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургской губернии. Но все они создавались для разрешения серьёзных кризисных ситуаций на недолгий промежуток времени.

Каким бы широким объёмом полномочий не обладали высшие должностные лица, основная работа по управлению городом и всей губернией лежала на высшем коллегиальном органе управления – Губернском правлении. Его появление также связано с общей реформой губернского управления 1770-1780-х гг. Свою деятельность оно начало 27 мая 1780 г. на основании указа Сената и подчинялось напрямую ему и императрице 1. Его важность хорошо подчёркивает тот факт, что вплоть до упразднения большинства коллегий по своему правовому статусу оно приравнивалось к ним. В 1837 г. его полномочия были впервые собраны и упорядочены в рамках одного документа – Положения о порядке производства дел в губернских правлениях. Положение это было дополнено Учреждением губернских правлений 1 Сенатский указ от 27 мая 1780 г. «Об открытии присутственных мест в Санкт-Петербургской губернии» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т.ХХ. № 15018 (дата обращения: 20.03.2025). от 2 января 1845 г. 2. Согласно ему к ведению правления были отнесены только бесспорные дела, то есть такие, которые не требовали толкования закона, а функции его были разделены на функции по общему управлению губернии, финансово-хозяйственные, охраны безопасности и порядка и судебного управления.

По важности и порядку рассмотрения дела, находящиеся в ведении Губернского правления, подразделялись на три категории: распорядительные, судные и исполнительные. Первые две категории подлежали коллегиальному рассмотрению и требовали обязательного утверждения гражданским губернатором. Исполнительные же дела могли решаться единолично вице-губернатором или одним из советников по принадлежности, либо постановлениями присутствия без утверждения губернатора.

К распорядительным делам относились те, которые требовали предварительного «соображения и рассуждения», например, все дела, касающиеся чиновничьего аппарата, распоряжения по открытию новых городов и уездов, отмена распоряжений полицейских органов и т.д. К судным делам относились: распоряжение об отдаче под суд чиновников не полицейского ведомства, рассмотрение вопросов о подсудности и толковании законов, наказание за корчемство и порубку лесов. К исполнительным делам те, которые заключались в простом исполнении законных требований частных и должностных лиц и учреждений.

В 1865 г. в данную структуру были внесены изменения. Отныне все дела делились на судебные и административные. К судебным были отнесены те дела, которые ранее относились к судным, с небольшим расширением их перечня.

Например, в них включалось рассмотрение частных жалоб на волокиту в судах первой инстанции.

Разрешались судебные дела исключительно постановлениями общего присутствия Губернского правления. Административные же дела разделялись на два разряда. Делами 1-го разряда считались те, которые касались ограничения личных и имущественных прав, были сопряжены с общественными или казёнными интересами или предлагались для обсуждения непосредственно губернатором. Все они требовали коллегиального решения, которое впоследствии утверждалось губернатором. Дела же 2-го разряда были по своей сути схожи с теми, которые ранее относи- 2 Высочайше утверждённое Учреждение губернских правлений от 2 января 1845 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1846. Т.ХХ. Отделение I. № 18580 (дата обращения: 20.03.2025). лись к категории исполнительных, так как требовали лишь простого выполнения закона. В зависимости от своей важности они решались губернатором, вице-губернатором или, в случае исполнения вышестоящего предписания, начальниками отделений.

В состав Губернского правления изначально входили, помимо возглавляющих её главнокомандующего или губернатора, два советника и секретарь. В 1781 г. его состав был расширен на ещё одного секретаря и переводчика. С 1802 г. количество советников возросло до трёх, а секретарей до двух. 3 апреля 1823 г. в составе правления был учреждена должность казначея с двумя присяжными. В 1824 г. штат правления вновь расширился, теперь в его состав входили 4 советника, асессор и 3 секретаря. В 1827 г. у Губернского правления появилась собственная типография, возглавляемая фактором (корректором).

Помимо осуществляемых Губернским правлением функций Положением о порядке производства дел в губернских правлениях 1837 г. был чётко определена и его структура 1. Согласно ему оно делилось на общее присутствие и канцелярию. В состав общего присутствия входили губернатор, вице-губернатор и советники. Позднее, по мере развития структуры правления члены общего присутствия разделятся на постоянных членов, к которым относились губернатор, вице-губернатор (старший советник) и советники (число последних впоследствии неоднократно менялось), и членов по делам своих отделений, к которым относились главы некоторых специализированных структурных подразделений канцелярии правления.

Канцелярия Губернского правления изначально делилось на 5 отделов, каждый из которых возглавлял советник. Отделы в свою очередь подразделялись на столы под руководством столоначальников.

Кратко функции каждого из отделов можно описать следующим образом: 1-е отделение отвечало за делопроизводство, сбор информации о губернии и составление отчётов на её основе, работу с государственными служащими губернии, включая исполнение вынесенных в их отношении приговоров, утверждение справочных цен на продовольствие и фураж, финансовый контроль, тайную переписку, рассмотрение жалоб, губернскую типографию и архив; 2-е отделение – религиозные вопросы, общественный порядок, вопросы, 1 Высочайше утверждённое Положение о порядке производства дел в Губернских правлениях от 3 июня 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1838. Т.ХII. Отделение I. № 10304 (дата обращения: 20.03.2025).

связанные с иностранцами, проживающими на территории губернии, борьба с нищетой и помощь бедным, губернская инфраструктура и почта, меры против эпидемий и эпизоотий, забота о рынке продовольствия; 3-е отделение – надзор за производством следственных и судебных дел, надзор за органами городского самоуправления, опека, исполнение судебных приговоров, конкурсное управление имениями при банкротстве, должностная и уголовная ответственность чиновников, борьба с фальшивомонетничеством, контрабандой и незаконной торговлей; 4-е отделение – губернская статистика, крестьянское положение, благоустройство городов, развитие торговли и промышленности, предотвращение стихийных бедствий, военное строительство, финансовый надзор, земельные вопросы, рекрутский набор, развитие учебных, лечебных, благотворительных, воспитательных и исправительных учреждений, содействие сбору податей, пеней и штрафов; 5-е отделение – разгрузка остальных отделений (в него могли передаваться дела других отделений). Подобное разделение полномочий носило довольно условный характер, поскольку гражданский губернатор мог временно перераспределять дела между отделениями.

Подобная структура просуществовала недолго и со временем уступила место большей специализации отдельных структурных подразделений. Пожалуй, самым старым таким подразделением была Губернская чертёжная, созданная ещё в 1780 г., а впоследствии на её основе было создано Межевое отделение Губернского правления. Возглавлял её губернский инженер, а к её обязанностям относились организация земельных работ и землеустройство. В 1865 г. появилось Строительное отделение, занимавшееся организацией строительства зданий, дорог и мостов, а также контролем их состояния. Чуть позже, в 1868 г., появилось Врачебное отделение, заведовавшее врачебной, фармацевтической и ветеринарной частью. В 1897 г. из его состава было выделено Ветеринарное отделение, занимающееся организацией ветеринарного дела в губернии и противодействием возникновению эпизоотий.

Позднее остальных, в 1909 г., появилось Тюремное отделение (губернская тюремная инспекция), занимавшееся административным управлением и организацией работы тюрем, а также надзором за соблюдением закона в местах лишения свободы. На момент Февральской революции в состав канцелярии Губернского правления входили: 1-е отделение, 2-е отделение, Строительное отделение, Межевое отделение, Врачебное отделение, Ветеринарное отделение и Тюремное отделение [4, c. 49-90].

Таким образом, за два века дореволюционной истории исполнительные органы власти Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургской губернии прошли большой путь развития. Главной его тенденцией стало постепенное разделение полномочий между ними. При этом власть внутри столицы во многом являлась отражением системы управления во всей империи: чёткого разделения на отдельные ветви власти, за исключением разве что последних лет существования монархии, не существовало, из-за чего как внутри города, так и во всей губернии органы исполнительной власти обладали также некоторыми судебными и законодательными полномочиями.

Список литературы

1. Гогенко Л.А. Институт генерал-губернаторов в механизме управления внутренними делами российской империи // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции). Материалы XIV Международной научно-теоретической конференции. СПб.: Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2017. С. 37-40.
2. Гутман М.Ю., Кудин В.А., Сальников В.П. Градоначальники Санкт-Петербурга (1873 - февраль 1917 гг.) и руководители полиции (милиции) переходного периода (февраль - октябрь 1917 г.) // Юридическая наука: история и современность. 2018. № 5. С. 20-65.
3. Иванова Е.Ю. Учреждение Санкт-Петербургского градоначальства // Школа права: Сборник научных статей. Великий Новгород: Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого, 2024. С. 33-38
4. Органы власти и управления Санкт-Петербурга, 1775-1993: справочник. Т. 1 / Отв. сост. Т.Е. Герасименок, Е.И. Зверева. СПб.: Медиакомфорт, 2021. С. 687 с.
5. Славнитский Н.Р. Взаимодействие ведомств и их руководителей в ходе строительства Санкт-Петербургской крепости (первая треть XVIII в.) // Памятники фортификации: история, реставрация, использование. Материалы VI Международной научно-практической конференции. Челябинск: Библиотека А. Миллера, 2022. С. 88-91. Spisok literatury:
6. Gogenko L.A. Institut general-gubernatorov v mekhanizme upravleniya vnutrennimi delami rossijskoj imperii // Gosudarstvo i pravo: evolyuciya, sovremennoe sostoyanie, perspektivy razvitiya (navstrechu 300-letiyu rossijskoj policii). Materialy XIV Mezhdunarodnoj nauchno-teoreticheskoj konferencii. SPb.: Sankt-Peterburgskij universitet Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii, 2017. S. 37-40.
7. Gutman M.Yu., Kudin V.A., Sal’nikov V.P. Gradonachal’niki Sankt-Peterburga (1873 - fevral’ 1917 gg.) i rukovoditeli policii (milicii) perekhodnogo perioda (fevral’ - oktyabr’ 1917 g.) // Yuridicheskaya nauka: istoriya i sovremennost’. 2018. № 5. S. 20-65.
8. Ivanova E.Yu. Uchrezhdenie Sankt- Peterburgskogo gradonachal’stva // Shkola prava: Sbornik nauchnyh statej. Velikij Novgorod: Novgorodskij gosudarstvennyj universitet imeni Yaroslava Mudrogo, 2024. S. 33-38
9. Organy vlasti i upravleniya Sankt- Peterburga, 1775-1993: spravochnik. T. 1 / Otv. sost. T.E. Gerasimenok, E.I. Zvereva. SPb.: Mediakomfort, 2021. S. 687 s.
10. Slavnitskij N.R. Vzaimodejstvie vedomstv i ih rukovoditelej v hode stroitel’stva Sankt- Peterburgskoj kreposti (pervaya tret’ XVIII v.) // Pamyatniki fortifikacii: istoriya, restavraciya, ispol’zovanie. Materialy VI Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Chelyabinsk: Biblioteka A. Millera, 2022. S. 88-91.

Скачать