Вопросы правового регулирования государственной политики в сфере туризма

На современном этапе государственная политика Российской Федерации в сфере туризма занимает важное место в развитии экономики страны и ее регионов и регулируется многообразными международными и национальными нормативными и правовыми актами. Среди основных международных документов, определяющих туристскую политику и закрепляющих общепризнанные мировые ценности туризма, можно выделить Манильскую декларацию по мировому туризму Хартию туризма, Гаагскую декларацию по туризму, Глобальный этический кодекс туризма, которые легли в основу и законодательства Российской Федерации о туризме. Одной из основных задач государственной политики в туристской сфере на сегодняшний день является «разработка целостной, всеобъемлющей, современной законодательной базы, на основе норм международного права» [6, с. 779].

Данная отрасль в настоящее время развивается достаточно стремительно, что требует от российского законодателя оперативного решения ряда проблем в части регламентирования индустрии туризма. Особая общественная значимость исследуемого института в современных реалиях определяется тем, что туризм представляет возможности знакомиться с историей, культурой, обычаями, духовными и религиозными ценностями государства, а также вносит значительный вклад в доходную часть бюджета страны [1, c. 4]. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ (далее – закон о туризме) заложил основы государственной политики в данной сфере, впервые определив туристскую деятельность как одну из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации и закрепив основные принципы государственного регулирования туристской деятельности.

Создание благоприятных условий для развития туризма в Российской Федерации в настоящее время требует эффективной государственной политики. Государственная политика – это система мер и действий, принимаемых государством для достижения определенных целей и решения задач в интересах общества, основывающаяся на определенных принципах и использующая разнообразные инструменты. Под государственной политикой в сфере туризма следует понимать деятельность органов государственной власти всех уровней, различных организаций по определению форм, задач и содержания управления данной отраслью [3]. Государственное управление индустрией туризма использует разнообразные методы и средства, включая целевое планирование, обеспечение стабильности налоговой системы, координацию экономической деятельности в данной отрасли, определение ее приоритетных направлений, обеспечение государственной защиты прав и законных интересов субъектов данной деятельности, антимонопольное регулирование, осуществление государственного надзора.

Среди основных методов осуществления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации законодатель выделяет нормативное правовое регулирование сферы, а также разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма [5, c. 456-457].

Кроме того, в законе о туризме нашла отражение единая терминологическая база для участников туристской индустрии, что является необходимым условием достижения целей реализации государственной политики в исследуемой сфере. Законодатель систематически дополняет и уточняет приведенный перечень понятий, а также вводит новые понятия. В последнее время все большее внимание уделяется развитию новых видов туризма, выступающих катализаторами туристской индустрии в государстве, в связи с чем Распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «О Стратегии развития туризма в РФ на период до 2035 г.» была утверждена Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (далее – Стратегия), которая значительно дополнила и расширила понятийный аппарат, представленный в законе – впервые были определены такие виды туризма, как автотуризм, горнолыжный, деловой, круизный, культурно-познавательный, лечебно-оздоровительный, молодежный, научный, промышленный, экологический туризм. Кроме того, Стратегия определила ряд новых понятий, имеющих важное значение для развития отрасли, в частности, даны легальные определения «туристской инфраструктуры», «магистральной инфраструктуры», «мастер-плана развития туристской территории», «обеспечивающей инфраструктуры», «плана развития туристской территории», «системы навигации и ориентирования в сфере туризма», «туристского маркетплейса» и другие [1, c. 13-18]. Уточняя положения закона о туризме Стратегия дополнила и цели развития туризма в Российской Федерации, выделив также комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации за счет создания условий для формирования и продвижения качественного туристского продукта, конкурентоспособного на внутреннем и мировом рынках; усиление социальной роли туризма, увеличение доступности услуг туризма, отдыха и оздоровления для всех жителей Российской Федерации.

В 2020 году в России Ростуризмом был разработан нацпроект «Туризм и индустрия гостеприимства», который стартовал весной 2021 года по поручению Президента России. Срок реализации национального проекта окончен 31.12.2024 г. Основной идеологией национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства» являлось обеспечение максимальной доступности разнообразных и качественных туристских услуг для населения в целях удовлетворения потребности в отдыхе и личностном развитии, через познание духовно нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций. В октябре 2022 года Президент России упразднил Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), разрабатывавшее и отвечавшее за нацпроект, его функции передали Минэкономразвития. С 2025 года в Российской Федерации стартовал и реализуется национальный проект «Туризм и гостеприимство», главная цель которого создание условий по развитию внутреннего и въездного туризма, повышению роли туристической отрасли в экономике страны и увеличению числа туристских поездок до 140 млн. к 2030 году. Национальный проект рассчитан на 5 лет с 2025 по 2030 годы, а в его реализации принимают участие различные органы исполнительной власти (на федеральном уровне – Минэкономразвития, Роспотребнадзор, Минприроды, Минкультуры и пр.).

Особая роль среди государственных органов, регулирующих индустрию туризма и гостеприимства в Российской Федерации, принадлежит Федеральному Собранию Российской Федерации, где в Совете Федерации функционирует Экспертный совет по туризму при Комитете по социальной политике, который вырабатывает рекомендации и готовит экспертные заключения по вопросам социально-экономического и законодательного обеспечения деятельности в области туризма, и Комитет Государственной Думы по туризму и развитию туристической инфраструктуры, являющийся рабочим органом, к ведению которого отнесены вопросы законодательства Российской Федерации в сфере туризма и туристской деятельности, туристической инфраструктуры, индустрии гостеприимства.

Закон о туризме также наделяет достаточно широкими полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации, они должны создавать благоприятные условия для развития туризма в субъектах Российской Федерации, участвуя в реализации государственной политики в сфере туризма, различных стратегий развития туризма, государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых и иных программ развития туризма, в организации и проведении международных, всероссийских, межрегиональных мероприятий в сфере туризма. Так, например, на территории Амурской области создано Министерство экономического развития и внешних связей Амурской области, в структуре которого функционирует Отдел по туризму; в Хабаровском крае – Министерство туризма Хабаровского края; в Республике Татарстан – Государственный комитет Республики Татарстан по туризму; в Калининградской области – Министерство по культуре и туризму Калининградской области; в Санкт-Петербург – Комитет по развитию туризма Санкт – Петербурга; в Республике Карелия – Управление по туризму Республики Карелия; в Республике Крым – Министерство курортов и туризма Республики Крым; в Москве – Комитет по туризму города Москвы.

Законодатель наделяет некоторыми правами в сфере туризма и органы местного самоуправления – статья 3.3. закона о туризме. Так, являясь низовым звеном органов публичной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления наделены также некоторыми полномочиями в сфере туризма и гостеприимства, например, полномочиями по формированию и развитию туристского комплекса – администрация муниципального образования «Старомайнский район» Ульяновской области постановлением от 29.12.2023 г. № 1380 утвердила муниципальную программу муниципального образования «Старомайнский район» «Развитие туризма в муниципальном образовании «Старомайнский район» на 2024-2026 годы».

Анализируя вопросы правового регулирования государственной политики в сфере туризма, следует отметить, что в Российской Федерации действует целый массив нормативных правовых актов, направленных на реализацию эффективной государственной политики в исследуемой сфере. Основополагающим является закон о туризме [2, с. 1086], который определяет основные принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. В законе содержится девять глав, где содержатся определения основных понятий в туризме, финансового обеспечения туроператоров, права и обязанности туристов, безопасность туризма, государственный надзор и т.д.

Таким образом, государственная политика в сфере туризма регулируется в Российской Федерации многообразными международными, федеральными, региональными правовыми актами, среди которых особую значимость имеют подзаконные нормативные правовые акты, в частности, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты отраслевых органов исполнительной власти различного уровня. Эффективной реализации мер государственной политики в сфере туризма способствуют различные государственные программы развития туризма, которые разрабатываются для достижения приоритетов и целей развития отрасли, определенных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года. Туристская деятельность является одной из интенсивно-развивающихся экономических направлений в Российской Федерации, при грамотном правовом регулировании этой сферы, государство, а также иные субъекты туристской индустрии могут оказать значительное влияние на развитие отрасли и решение актуальных проблем. Только комплексный подход в сфере туризма будет способствовать достижению поставленных государством целей государственной политики в данной отрасли – законодатель при совершенствовании нормативной правовой базы, регулирующей туризм, должен учитывать взаимодействие всех субъектов туристской индустрии в условиях современных вызовов.