Вопросы доступа к административной юстиции во Франции

Актуальность данной темы обусловлена наличием объективных проблем, касающихся доступа к административному правосудию во Франции, которые освещаются во многих зарубежных исследованиях. В российском информационном пространстве отсутсвуют научные работы, освещающие вопросы доступа к административному правосудию во Франции, в частности после реформ 2018- 2022 года. Теоретическая база настоящей статьи была выстроена на основе работ Александры Бахари Дионн, Эммануэля Бернхейм, Орианны Сульпис, Пьера Бордо, Рене Шапю и т.д.

Стоит начать с того, что понятие «доступ к административным судам» может трактоваться по-разному. Во-первых, его можно понимать, как право на присутствие на судебном заседании, и право быть выслушанным. Во-вторых, данное понятие можно трактовать как обладание достаточным объемом навыков для того, чтобы грамотно перенести спор в юридическую плоскость, с целью защиты своих интересов, а именно путем формулировки требования в юридических терминах. Речь идет о способности заявителя перевести свое требование на язык права, который определяет его шансы на успех. Для обозначения такой способности лица французской правовой доктриной был сформулирован термин «capital procédural» [5]. И наконец, доступ к административному правосудию можно рассматривать как механизм (совокупность способов и средств), с помощью которого реализуется само право на судебную защиту в органах административной юстиции.

Рассматривая доступ к реализации своих прав на защиту в органах административной юстиции, стоит обратить внимание на недавнюю реформу 2018 года, направленную на облегчение доступа к административному правосудию. В конце ноября 2018 года был открыт доступ к электронной системе, благодаря которой заявитель смог напрямую обратиться в административный трибунал, однако, только по тем делам, где допускается отказ от адвоката (une dispense d’avocat).

Физическим и юридическим лицам была предоставлена возможность, во-первых, дистанционно подавать документы, а во-вторых, следить за ходом дела, имея доступ ко всем материалам дела, а также процессуальным документам, которые выдаются судом. Кроме того, заявители «освободились» от обязательного найма адвоката, что должно облегчать доступ к административному правосудию. Данная реформа в значительной мере упростила процесс обращения в административные трибуналы. До этого электронный документооборот по административным производствам осуществлялся через систему Télérecours только между административными судьями и адвокатами.

В делах, в которых не требуется присутствие адвоката, стоит отдельно отметить такие категории, как иски о превышении полномочий органами государственной власти (le cas du recours pour excès de pouvoir). Обращение в суд с жалобой на превышение полномочий возможно через систему Télérecours citoyens. Считается, что это упрощает доступ к административному правосудию, так как услуги профессиональных юристов во Франции достаточно дороги, и не все могут себе их позволить. Согласно исследованию миссии «Droit et Justice» 2004-2007 года, «большинство заявителей обращается в суд с помощью адвоката, несмотря на необязательность» [9]. Несмотря на то, что обращение в суд с иском о превышении полномочий представляется в крайней степени упрощенным (ввиду отсутствия необходимости в найме адвоката и возможности подать жалобу дистанционно), в реальности такое «идеальное» обращение встречается с определёнными препятствиями. Прежде всего, обращение к профессиональным юристам, позволяет «перевести» требование на юридический язык, которым, чаще всего, не владеет заявитель. Ввиду сложности языка права, и отсутствия у заявителя хотя бы общего представления об административном процессе, он просто не в состоянии правильно совершить необходимые юридические действия, влекущие за собой начало административного судопроизводства.

Однако, это не значит, что только профессиональные юристы обладают достаточным «процедурным капиталом» (объемом необходимых знаний в области адмнистративного производства). В частности, во Франции существуют ассоциации, помогающие лицам защитить свои права, в том числе и путем обращения в административный трибунал. Примерами таких ассоциаций может быть GISTI (Groupe d’information et de soutien des immigrés), занимающаяся помощью иммигрантам, или France Nature Environnement, осуществляющая свою деятельность в области защиты окружающей среды. Данные ассоциации являются посредниками между заявителем и судом, предоставляя юридическую помощь. При этом, члены ассоциации могут и не быть профессиональными юристами, приобретя необходимые знания путем самообразования или практики. Высокую важность посредников в административном судопроизводстве во Франции отмечают многие исследователи [9].

Несмотря на видимую доступность обращения в административные трибуналы, существует неравенство между теми, кто обладает «процедурным капиталом» и теми, кто им не обладает, теми кто понимает, как и в каких случаях административное судопроизводство инициируется, и теми, кто этого не понимает.

При этом французское законодательство гарантирует предоставление юридической помощи гражданам, чей доход ниже определенного порога. Как правило, такая помощь предоставляется путем полного или частичного покрытия расходов на услуги адвокатов или экспертов [17]. Следовательно, лица, не имеющие возможности оплатить услуги профессиональных юристов, и не обладающие юридическими знаниями могут реализовать свое право на надлежащую судебную защиту.

При подаче заявления на оказание бесплатной юридической помощи, необходимо указать значительное число сведений, таких как уровень зарплаты, наличие жилья, количество проживающих вместе людей, семейное положение и т.п [18]. Кроме того, данные о доходах (налогах, пособиях <+ и т.д.), которые подвергаются дополнительной проверке. В результате, согласно статистике за 2018 год, только 2% лиц, обратившихся в административный трибунал, воспользовались правом на бесплатную юридическую помощь.

Таким образом, вопрос доступа к административной юстиции – это вопрос доступа к праву, а именно к его пониманию лицами, ранее не сталкивающимися с необходимостью обращения в административный трибунал. Вопрос «упрощения законодательства» – комплексный и актуальный не только для Франции, но и для всего европейского сообщества [8].

Упрощение законодательства имеет следующие направления: уменьшение объема, повышение транспорентности, смягчение санкций [7].

С 1 января 2019 года, после судебной реформы, административные трибуналы Франции осуществляют адмнинистративное правосудие и выносят решения с учетом новых правил. В частности, трибуналы в выносимом решении дожны указать полные цитаты из актов Государственного Совета, которые легли в основу решения, а не ссылки на них. Следовательно, объем документа увеличивается, из-за более подробного рассмотрения и описания существа дела. Таким образом, итогом данной реформы стало не облегчение понимания права лицами, не связанными с юриспруденцией, а упрощение работы профессиональных юристов (судей, адвокатов и т.д.), которые названы «читателями решений суда».

Заметим, что упрощение не может самостоятельно являться фактором повышения доступности административного судопроизводства.

Кроме того, факторами снижения доступности административной юстиции может быть низкий уровень правовой культуры граждан, недоверие к суду, страх быть участником судебного процесса, который воспринимается как слишком сложный и долгий.

Все эти причины относятся больше к социологии, однако, тем не менее являются еще одним барьером, подрывающим доступность административной юстиции [6]. В пояснительной записке к Закону №2019-222 «О судебной реформе» напрямую указано, что судебная реформа 2018- 2022 года нацелена на повышение доверия граждан к судебной системе Франции [4].

Подобное недоверие к административным трибуналам во Франции требует некоторого пояснения. Стоит отметить, что в настоящее время административные трибуналы во Франции перегружены. При этом профсоюз административных судей (l’Union Syndicale des Magistrats Administratifs) указывает на парадоксальный факт – меры, направленные на облегчение доступа к административному правосудию, упрощение судебного разбирательства приводят к повышению нагрузки на судей. Ярким примером может служить реформы, по которым определённые категории дел в административных судах рассматриваются одним судьей, вопреки принципу коллегиальности. Однако, Конституционный Совет пришел к выводу, что рассмотрение дел одним судьей не нарушает принципов равенства сторон или права на защиту [19].

Помимо этого, по отдельным категориям дел (в частности, по решениям об использовании земельных участков в «напряженных зонах») была отменена возможность апелляции, что в свою очередь накладывает на суд первой инстанции дополнительную нагрузку.

Таким образом, несмотря на меры, принимаемые французскими законодателями, во Франции до сих пор имеют место объективные проблемы, связанные с доступом к административной юстиции. Опыт французских законодателей может быть интересен для российского права. Несмотря на отсутствие системы административных судов и единого закона об административной процедуре, вышеуказанные проблемы могут быть характерны и для российской судебной системы. Решения, предлагаемые Францией, и результат, который получен, пусть и не решают проблему в полной мере, но дают практическое понимание работы того или иного механизма.