Внесение изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации в 2020 году: правовой анализ и перспективы

• БУЛАКОВ Олег Николаевичдоктор юридических наук, профессор, профессор кафедры публичной власти и правового положения личности, Институт Правоведения Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ); профессор кафедры уголовного и публичного права АНО ВО «Московский университет «Синергия», г. Москва, Россияbulakov62@yandex.ru

В статье проводится комплексный конституционно-правовой анализ изменений и дополнений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 г. Рассматриваются процедурные особенности принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, соотношение данной процедуры с положениями глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, а также роль Конституционного Суда Российской Федерации в легитимации реформы. Особое внимание уделено содержательным блокам поправок: конституционализации социальных гарантий, переосмыслению принципа публичной власти, перераспределению полномочий между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и Конституционным Судом РФ, а также закреплению положений, связанных с конституционной идентичностью, суверенитетом и приоритетом Конституции в национальном правопорядке. Обосновывается вывод о том, что реформа 2020 г. не сводится к обычной корректировке текста Основного Закона, а представляет собой этап конституционной трансформации российской модели публичной власти.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституционная реформа 2020 года, поправки к Конституции, публичная власть, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционная идентичность, суверенитет, разделение властей, конституционализм

Конституция Российской Федерации 1993 г. изначально проектировалась как жесткий Основной Закон, в котором механизм изменения конституционного текста должен был сочетать стабильность и ограниченную адаптивность. Однако развитие государственности, трансформация публичной власти, изменение характера взаимодействия национального и международного права, а также усилившийся запрос на конституционную конкретизацию социальных и институциональных положений предопределили проведение в 2020 г. наиболее масштабной реформы с момента принятия Конституции РФ [1]. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З, последующее общероссийское голосование 1 июля 2020 г. и официальное опубликование обновленного текста Конституции Указом Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445 образовали единую, но юридически нетривиальную процедуру конституционного изменения [2–4].

Содержательно реформа затронула 41 статью Конституции РФ; при этом в текст Основного Закона были включены новые статьи 67.1, 75.1, 79.1, 92.1 и 103.1. Уже этот факт свидетельствует, что речь шла не о точечной редактуре, а о крупномасштабной конституционной модернизации, затронувшей ценностные, институциональные и процедурные элементы российского конституционализма [7; 8].

Научная задача настоящей статьи состоит в том, чтобы определить правовую природу реформы 2020 г., выявить ее конституционно-правовые последствия и оценить перспективы дальнейшего развития обновленной модели российской Конституции.

Процедурно-правовая модель реформы 2020 года Формально поправки 2020 г. были внесены в главы 3–8 Конституции РФ, что позволило использовать механизм, предусмотренный статьей 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» [1; 2]. Вместе с тем реальная сложность реформы определялась тем, что изменения, не затрагивая буквальный текст глав 1, 2 и 9, объективно влияли на смысл всей конституционной конструкции. Именно поэтому в доктрине и возник вопрос: допустимо ли посредством поправок к главам 3–8 фактически трансформировать общую модель государственного устройства, не прибегая к процедуре пересмотра Конституции [5; 8]?

Особенность процедуры состояла и в том, что после парламентского одобрения и одобрения законодательными органами субъектов РФ был задействован дополнительный механизм общероссийского голосования, прямо не предусмотренный главой 9 Конституции РФ как обязательная стадия принятия поправок [2; 8]. С точки зрения позитивного права эта конструкция была закреплена в самом Законе о поправке, что придало ей формальную легальность; однако с точки зрения теории конституционного права она породила дискуссию о соотношении юридически обязательной и политико-легитимационной составляющих конституционной реформы [5; 8; 16].

Решающую роль в процессуальной легитимации поправок сыграло Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З. Конституционный Суд указал, что положения Закона о поправке соответствуют главам 1, 2 и 9 Конституции РФ, а также допустил проведение общероссийского голосования как дополнительной формы выражения народного волеизъявления [3]. По существу, Суд подтвердил, что конституционная модернизация может осуществляться не только через буквальную ревизию текста, но и через институционально-ценностное развитие конституционного содержания в пределах формально сохраненной структуры Основного Закона [3; 11]. Именно здесь обнаруживается одна из ключевых проблем реформы 2020 г.: пределы допустимой конституционной эволюции. Если исходить из строгого формализма, главы 1, 2 и 9 не изменялись. Но если исходить из материального понимания Конституции, трансформация статуса Президента РФ, модели публичной власти, роли Конституционного Суда РФ и соотношения национального и международного права затронула фундаментальные параметры конституционного строя. Следовательно, реформа 2020 г. стала примером не только текстуального изменения, но и материального переосмысления Конституции.

По своему содержанию поправки 2020 г. можно условно разделить на несколько взаимосвязанных блоков: ценностно-идентификационный, социальный, институционально-властный и блок, касающийся суверенитета и действия международного права. Прежде всего, в Конституции были усилены положения, связанные с исторической памятью, государственным единством, защитой территориальной целостности и ценностной самоидентификацией государства. Появление статьи 67.1, а также новая редакция ряда других норм означали стремление придать на конституционном уровне более отчетливое выражение идее историко-государственной преемственности [1; 2; 6]. В доктринальном плане это было воспринято как переход от преимущественно институционального текста Конституции к более аксиологически насыщенной модели Основного Закона [6; 7].

Второй значимый блок составили социальные поправки. Конституция стала содержать более конкретные гарантии в сфере оплаты труда, пенсионного обеспечения, адресности социальной поддержки, защиты семьи, детства, института брака, а также признания детей важнейшим приоритетом государственной политики [1; 2; 7]. Юридическое значение этих новелл состоит не только в декларативном расширении социального содержания Конституции, но и в усилении стандарта конституционного контроля: чем более определенно закреплена социальная гарантия, тем выше требования к законодателю и правоприменителю при ее реализации.

Третий и наиболее дискуссионный блок связан с организацией публичной власти. Именно он предопределил качественное изменение всей модели российского конституционализма.

Поправки усилили роль Президента РФ в системе власти, детализировали порядок формирования Правительства РФ, изменили параметры участия палат Федерального Собрания РФ в кадровых вопросах, а также конституционализировали Государственный Совет РФ [2; 5; 12; 13]. В результате была сформирована модель, при которой внешне усиливаются элементы парламентского участия, но системно сохраняется, а по ряду направлений и укрепляется президентско-центричная архитектура власти [5].

Наконец, четвертый блок поправок касается соотношения национального и международного права. Изменения в статьях 79 и 125 Конституции РФ закрепили возможность неприменения решений межгосударственных органов в их истолковании, если такое истолкование противоречит Конституции РФ, а также усилили роль Конституционного Суда РФ в разрешении соответствующих коллизий [1–3]. С точки зрения сторонников реформы, это усиливало конституционный суверенитет и конституционную идентичность государства; с точки зрения критиков, возникал риск ослабления международно-правовых гарантий защиты прав человека [6; 16; 17].

Наиболее спорным аспектом реформы 2020 г. стал вопрос о том, изменился ли реальный баланс властей. Формально Конституция сохранила принцип разделения властей, закрепленный в статье 10. Однако сами механизмы взаимодействия ветвей власти были серьезно перенастроены. С одной стороны, Государственная Дума РФ получила более значимое участие в утверждении Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Совет Федерации РФ также приобрел дополнительные полномочия, в том числе в кадровой сфере [1; 2; 5]. Это позволило некоторым авторам говорить об усилении парламентского элемента в российской системе публичной власти [5]. С другой стороны, такое усиление не трансформировало российскую модель в парламентскую или даже смешанную в классическом европейском смысле. Президент РФ сохранил ключевые рычаги определения внутренней и внешней политики, общее руководство Правительством РФ, существенное влияние на формирование судебного корпуса и возможность системного участия в кадровой архитектуре государственного механизма [1; 2; 12]. Дополнительное значение приобрело и закрепление конституционного положения о Государственном Совете РФ, который в дальнейшем был конкретизирован специальным федеральным законом [13]. В совокупности это означает не ослабление президентской власти, а ее институциональную переработку и конституционную детализацию.

Особо следует отметить реформирование конституционного правосудия. Поправки 2020 г. усилили предварительный конституционный контроль и изменили параметры функционирования Конституционного Суда РФ. Последующее развитие этих положений нашло отражение в Федеральном конституционном законе от 9 ноября 2020 г. № 5-ФКЗ [11]. В отечественной доктрине обоснованно отмечалось, что институт конституционного контроля ex ante способен укрепить превентивную защиту Конституции, однако одновременно ставит вопрос о новой конфигурации отношений между Президентом РФ и Конституцион -:

ным Судом РФ [11]. В этой части реформа затронула не только технику контроля, но и всю систему конституционных сдержек.

Отдельной дискуссии заслуживает положение о распространении на действующего Президента РФ и на лицо, прекратившее исполнение его полномочий, особого конституционного режима гарантий и ответственности, а также переходные положения, связанные с исчислением президентских сроков. Юридически соответствующие нормы были вписаны в текст и переходные положения Закона о поправке; политико-правовой же эффект заключался в том, что реформа придала конституционную форму решению, имеющему выраженные персонализированные последствия [2; 3; 16]. Именно по этой причине многие исследователи рассматривают поправки 2020 г. как пример реформы, в которой институциональные и политические мотивы оказались тесно переплетены.

Если выделять концептуальное ядро реформы 2020 г., им, безусловно, стала категория публичной власти. Поправки отказались от прежнего восприятия местного самоуправления как почти автономного института, существующего вне логики единой государственной организации, и предложили новую конструкцию: органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, взаимодействуя для решения задач в интересах населения [1; 2; 9; 10].

С доктринальной точки зрения это означает серьезное переосмысление статьи 12 Конституции РФ. Прежняя редакционная логика подчеркивала организационную невключенность местного самоуправления в систему органов государственной власти. Поправки 2020 г. не отменили данное положение буквально, но существенно изменили контекст его толкования. На смену модели разграничения пришла модель координации и интеграции [9; 10]. Для современного государства это может рассматриваться как прагматичный шаг, направленный на преодоление функционального разрыва между муниципальным и государственным уровнями. Но одновременно возрастает риск чрезмерного поглощения муниципальной автономии логикой централизованной властной вертикали.

Практическое развитие этой идеи было осуществлено уже после конституционной реформы.

В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» закрепил дальнейшую институционализацию единой системы публичной власти [14]. Тем самым становится очевидным, что поправки 2020 г. имели не только текстуальный, но и программно-законодательный характер: они запустили широкую постконституционную перестройку отраслевого законодательства. В этом и заключается одна из главных правовых особенностей реформы: конституционный текст стал не конечной точкой, а нормативной платформой для последующего перераспределения компетенций, обновления кадровых процедур и изменения статуса публично-властных институтов.

В научной литературе оценки реформы 2020 г. заметно разошлись. Часть авторов исходит из того, что поправки придали Конституции большую социальную определенность, усилили акцент на публичных обязанностях государства, укрепили национально-правовую идентичность и устранили ряд институциональных лакун [6; 7]. Другая часть исследователей обращает внимание на то, что под видом конституционной модернизации произошло существенное усиление президентского начала, а сама процедура принятия поправок оказалась нетипичной для классической логики жесткой конституции [5; 8]. Сравнительно-правовой критический взгляд был выражен и Венецианской комиссией Совета Европы. В 2020 г. комиссия анализировала изменения, касающиеся исполнения решений Европейского Суда по правам человека, а в 2021 г. — поправки в целом и процедуру их принятия. Венецианская комиссия поставила под сомнение как отдельные материальные решения, так и процедурные аспекты реформы, обращая внимание на концентрацию разнородных изменений в одном пакете, особую конструкцию общероссийского голосования и влияние отдельных новелл на систему сдержек и противовесов [16; 17]. Однако было бы методологически неверно сводить реформу только к критике или только к апологии. Научно более корректен иной вывод: конституционные поправки 2020 г. представляют собой сложный феномен, в котором одновременно соединились элементы конституционной адаптации, аксиологической переориентации, институциональной централизации и политико-правовой консолидации. Именно поэтому анализ реформы должен строиться не по модели «за» или «против», а по модели выявления ее нормативных эффектов и долговременных последствий.

Перспективы действия поправок 2020 г. зависят не столько от самого текста Конституции, сколько от качества последующего законодательства, судебного толкования и политико-правовой практики. Здесь можно выделить несколько направлений.

Во-первых, дальнейшее развитие получит социальный потенциал Конституции. Закрепление социальных гарантий в Основном Законе создает более высокий нормативный стандарт для федерального законодателя и Конституционного Суда РФ. Если эти положения будут толковаться содержательно, а не декларативно, обновленная Конституция может стать более действенным инструментом социальной государственности.

Во-вторых, определяющее значение будет иметь практика толкования категории «единая система публичной власти». При расширительном прочтении она способна привести к избыточной централизации; при сбалансированном — стать механизмом координации без уничтожения муниципальной самостоятельности. Следовательно, перспективы данной новеллы напрямую связаны с тем, удастся ли сохранить реальное, а не формальное пространство местного самоуправления [9; 14].

В-третьих, ключевым остается вопрос о пределе президентской власти в обновленной конституционной системе. Формальный текст сам по себе не устраняет опасность институционального дисбаланса. Напротив, чем подробнее конституционно оформлена сильная президентская власть, тем выше значение судебных, парламентских и федеративных противовесов. От их реальной эффективности зависит, станет ли реформа 2020 г. фактором конституционной устойчивости либо шагом к дальнейшей асимметрии властной системы.

В-четвертых, новая модель соотношения международного и национального права еще долго будет оставаться предметом научных и практических дискуссий. Здесь решающим станет не сам факт приоритета Конституции как высшего акта, а критерии и пределы его применения. Иначе говоря, перспективы этой части реформы определяются тем, будет ли конституционный суверенитет пониматься как инструмент ответственной правовой самоидентификации или как средство произвольного отстранения от международных обязательств [16; 17].

Поправки 2020 г. к Конституции Российской Федерации стали крупнейшим этапом конституционной трансформации постсоветской России. Их значение выходит далеко за пределы формального изменения текста: они переопределили логику публичной власти, усилили социально-ценностный компонент Конституции, изменили конфигурацию взаимодействия высших органов государства и придали дополнительную юридическую значимость идеям суверенитета и конституционной идентичности. Вместе с тем, на наш взгляд, реформа выявила и системные проблемы российского конституционализма. Во-первых, была продемонстрирована возможность глубокого материального изменения Конституции без формального пересмотра ее основополагающих глав. Во-вторых, усилилось значение политико-правовых механизмов легитимации конституционных решений. В-третьих, возникли новые вопросы о балансе между единством публичной власти и автономией ее отдельных уровней, между конституционным суверенитетом и международно-правовой включенностью, между эффективностью власти и системой сдержек и противовесов.

Поэтому перспективы реформы 2020 г. следует связывать не с оценкой ее как окончательно завершенного события, а с дальнейшей практикой конституционного развития. Обновленная Конституция может стать либо основой для более устойчивого и социально ориентированного конституционализма, либо рамкой для дальнейшего усиления централизации. Исход этого выбора зависит от качества конституционного правоприменения, добросовестности законодателя и способности судебной власти сохранять баланс между стабильностью Основного Закона и его живым, но юридически ответственным развитием.

Скачать