Цифровизация экономики: общие проблемы правового регулирования

Введение

В силу создания, внедрения, применения инновационных цифровых технологий во всех социальных сферах российского общества, предполагается, что правовым регулированием общественных отношений по поводу цифровизации экономики, должны быть охвачены права, свободы, иные законные интересы граждан, при этом, актуально формирование нормативной правовой базы с ведущей в ней ролью федеральных законов. Отчасти это обусловлено тем, что конечным получателем результатов цифровизации экономики является население России, что корреспондирует со статьей 2 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020), в соответствии с которой, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Цифровизация экономики не отменяет основные права и свободы граждан и не умаляет их, в этом аспекте, справедливо утверждение о том, что «в большинстве своем новые технологии и инновационные разработки порождают не новые права, а новые средства и способы реализации базовых общепризнанных прав» [1, с. 54].

Также является общепризнанным, что законодательное нормотворчество по сравнению с иными видами способно обеспечить более качественный уровень правового регулирования общественных отношений. Обзор нормативных правовых актов относительно цифровизации дает основание утверждать о наличии отдельных проблем в правовом регулировании в исследуемых отношениях, и о необходимости внесения в законодательство изменений, направленных на их устранение.

Основная часть

Тема количественного или пропорционального соотношения между законодательными актами и актами органов исполнительной власти не являлась предметом широкого освещения в российской правовой науке. Является общепризнанным, что число нормативных правовых актов органов исполнительной власти в структуре источников права всегда больше, чем законодательных актов, что вполне объяснимо – законы регулируют преимущественно ключевые, наиболее значимые общественные отношения с установлением предписаний, дозволений, запретов относительно должного поведения их участников. Однако, в Российской Федерации в настоящее время сложилось существенно неравномерное соотношение между законодательными и подзаконными актами относительно цифровизации экономики – практически, в виде отсутствия первых, и значительного числа вторых. Так, по состоянию на начало 2026 года по данным российских информационных правовых систем и иных источников, значится свыше пяти тысяч действующих нормативных правовых актов относительно цифровизации экономики, из которых лишь несколько являются законодательными актами, причем, содержащими незначительное число регулятивных норм относительно цифровой тематики. Например, предмет правового регулирования Федерального закона РФ от 31.07.2020 N 259-ФЗ (ред.

от 27.10.2025) «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является ограниченным, равно как и его терминологический аппарат (всего 3 термина); Федеральный закон от 27.07.2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» группу общественных отношений по поводу цифровых технологий и систем на предмет их регулирования не выделяет – за исключением единственной нормы – статьи 10.5 – по поводу эфирного цифрового наземного вещания, что явно недостаточно для широкой сферы цифровых отношений. Регулирование исследуемых отношений нормами Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 №54-ФЗ, также является недостаточным – всего несколько норм (ст. 128; п.1 ч.2 ст. 140; ст. 141.1). Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» практически не содержит норм относительно цифровизации, несмотря на очевидную актуальность охраны информации, отнесенной к персональным данным. Остальные свыше пяти тысяч нормативных правовых актов изданы органами исполнительной власти, что указывает на существенную количественную диспропорцию между законодательными и подзаконными актами. В данном аспекте, под диспропорцией предлагается понимать явное несоответствие числа законов в той пропорции по отношению к актам органов исполнительной власти, которая складывалась исторически между ними в конкретной сфере общественных отношений. Указанная диспропорция является первой общей правовой проблемой в данном сегменте регулируемых отношений. С одной стороны, справедливо утверждение о том, что «большое количество принятых законов далеко не всегда соотносится с качеством правовой системы. Это как раз тот случай, когда не столь количество, сколько качество квалифицированно подготовленных и принятых правовых актов играет решающую роль» [2, с.13]. С другой стороны, отсутствие регулирования общественных отношений федеральными законами в сегменте внедрения и использования цифровых технологий, определенно несет в себе издержки качества нормотворчества. В теории права под законом понимается «принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю, и обладающий высшей юридической силой» [3, с. 448]. Также является практически хрестоматийной, позиция о том, что «по своей социальной природе и регулятивным свойствам закон в наибольшей степени способен обеспечивать устойчивость регулирования общественных отношений, юридическую целостность законодательства, повысить эффек-:

тивность реализации самих правовых норм» [4, с. 242]. При этом, в науке и практике высокая значимость подзаконного нормотворчества не подвергается сомнению, научный интерес представляет оптимальная пропорция между актами исследуемых ветвей власти, которая в различных сферах экономики является дифференцированной. При оценке роли законодательства в процессе цифровизации экономики в литературе ранее обоснованно отмечалось, что «законодатель с опозданием реагирует на возникновение новых групп общественных отношений. Происходит смещение баланса от законов к подзаконным нормативным актам, что негативно влияет на устоявшуюся модель правового регулирования [5, с. 33]». Существующая ситуация осложняет реализацию прав участников отношений в условиях цифровизации экономики, поскольку реформы и иные аналогичные с ними мероприятия реально затрагивают уровень жизни населения, что с начального их этапа требует усиления регулирования общественных отношений на уровне федерального закона: его надлежащее исполнение способно в значительной мере обеспечить реализацию прав граждан. В публикациях обоснованно отмечалось, что «нормативные акты Президента (а также постановления Правительства), принятые по вопросам, относящимся к законодательной области, имеют соответствующую, близкую к закону юридическую силу до принятия и вступления в силу закона по данному вопросу. Но по своей юридической сути они остаются подзаконными документами» [6, с. 83]. Вне сомнения, в регулировании актами органов исполнительной власти частично усматривается определенный прагматизм положительного характера – когда в отсутствие закона органы исполнительной власти оперативно восполняют имеющиеся пробелы регулирования изданием соответствующих актов.

Однако, применение подобного правового механизма не может быть перманентным, и может быть оправдано в ограниченном объеме исключительно социально значимыми целями, а после реализации целей и задач регулирования акта органа исполнительной власти, на смену ему может (или должен) быть издан соответствующий законодательный акт. В силу того, что ряд общественных отношений подлежит регулированию исключительно федеральными конституционными законами, существующие пробелы исключительно ими и могут быть устранены. При этом, необходим механизм временного устранения пробелов правового регулирования на уровне всех видов правовых форм, с сохранением оперативности, отвечающей интересам общества. Однако, в настоящее время в России отсутствует федеральный конституционный закон, определяющий диапазон предмета регулирования между правовыми формами (источниками) права, в том числе, объем и периодичность восполнения пробелов законодательного регулирования. Например, в подобной ситуации сложно определить, обоснованно ли указанное восполнение, и восполняется отсутствие законодательного регулирования подзаконными актами систематически, либо эпизодически (в силу сложившейся ситуации, требующей немедленного решения в интересах общества).

Аргументация в пользу усиления законодательного регулирования в сфере цифровизации экономики на ее современном этапе объясняется возможностью ускорения социально-экономических процессов инновационными техническими процессами, которое способно приводить как к улучшению социально-экономического положения населения, так и (в отдельных случаях) – к его ухудшению. Цифровизация, при всей ее очевидной полезности для общества, несет в себе возможные риски и угрозы, наиболее известными из них с применением цифровых технологий являются: хищение, мошенничество, незаконное разглашение и утечка персональных данных, и т.д.

Самоустранение парламентов государств от формирования законодательной базы с начальных этапов цифровизации экономики с передачей в полном объеме этой функции органам исполнительной власти, с большой долей вероятности способно привести к коллизиям правовых норм: законодательное и подзаконное нормотворчество диалектически едины и неделимы; разделение их на ветви является условным; их абсолютная автономность неприемлема.

Следующая проблема выступает в виде отсутствия системообразующего федерального закона, объединяющего все нормативные акты и отдельные нормы относительно регулируемых ими общественных отношений в процессе цифровизации экономики. Наличие такого закона обеспечило бы эффективность правового регулирования – в силу обладания им комплексом правовых средств, обеспечивающих единое понимание законодательства всеми субъектами отношений и качественное правоприменение по сравнению с другими источниками права. С проблемой отсутствия единого системообразующего законодательного акта связана дискуссия о кодификации в России правовых норм и правовых актов относительно цифровизации экономики. В научной среде мнение относительно принятия кодифицированного акта по этому вопросу неоднозначно, поскольку имеются как его сторонники, так и противники; статистические данные отсутствуют.

Министерство цифрового развития, связи и коммуникаций Российской Федерации (в дальнейшем – «Минцифры») начало работу по подготовке кон- цепции федерального закона «Цифровой кодекс Российской Федерации» (далее – «Цифровой кодекс»). Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – «Совет») в своем Решении от 1.12.2023г. №235-1/2023 указал на отсутствие предпосылок для принятия в России Цифрового кодекса. Одновременно Совет указал Минцифры на возможное направление осуществляемой последним работы по кодификации: «Законодательство об информации, информационно-коммуникационных технологиях должно совершенствоваться не путем его кодификации, а путем систематизации действующих законодательных актов в указанной сфере и, при необходимости, принятия специальных федеральных законов по отдельным вопросам правового регулирования».

В теории права под кодексом понимается «единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный закон, иной нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений» [5, с. 85]. Установление иерархии нормативных правовых актов, с приданием приоритета кодифицированным и приравненным к ним актам, было характерно для правовой системы СССР. В ней приоритетное значение помимо Конституции СССР (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) имели Основы законодательства Союза СССР и союзных республик, кодексы, и т.д. Также в силу отсутствия кодексов в определенных сферах таковыми могли признаваться акты союзных и республиканских органов законодательной и исполнительной власти, общесоюзные отраслевые правовые акты, например, Воздушный кодекс Союза ССР от 11.05.1983 N 9275-X, Кодекс торгового мореплавания Союза ССР от 17.09.1968, Устав железных дорог Союза ССР от 06.04.1964 N 270, Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР от 15.10.1955 N 1801 и др. На уровне Российской Советской Социалистической Республики (РСФСР) выступали значимые кодифицированные акты, обладающие приоритетом: Конституция РСФСР, Указы Президиума Верховного Совета РСФСР, кодексы, Устав автомобильного транспорта РСФСР от 8 января 1969 г. N 12, акты Правительства РСФСР, и т.д. Верховенство указанных кодифицированных актов перед иными нормативными правовыми актами, провозглашалось в самих кодифицированных актах. Так, статьей 74 Конституции СССР устанавливался приоритет общесоюзного закона: в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом, действовал закон СССР, что имело целью охрану суверенитета СССР. Части 1 и 2 статьи 3 ГК РСФСР указывали на приоритет Основ по отношению к указанному кодексу. Приоритет ГК РСФСР перед гражданско-правовыми нормами и нормами правовых актов, содержащих нормы гражданского права, следовал из статьи 2 Закона РСФСР от 11 июня 1964 г., которой Верховному Совету РСФСР поручалось установить порядок введения в действие ГК РСФСР и привести законодательство РСФСР в соответствие с ГК РСФСР.

Как представляется, в структуре источников советского права наличие кодексов (и приравненных к ним актов) с приданием им приоритета над другими источниками в конкретных отраслях права (преимущественно, в фундаментальных), оправдывало существовавшую в то время их иерархию.

В теории права значению кодифицированных актов придавалась должная оценка: «это не просто результат систематизации юридических норм, но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм» [7, с. 55]. С прекращением СССР и формированием российской правовой системы, ситуация изменилась. Конституция РФ не предусматривает такого правового акта, как кодекс, высшей юридической силой обладают федеральные конституционные законы. Федеральные законы между собой равнозначны и ни один из них не обладает каким-либо приоритетом по отношению друг к другу, что неоднократно подтверждалось актами высших судебных инстанций. Иные законодательные акты, имеющие в названии слово «кодекс», «устав», «правила», и т.д., по своей сути являются федеральными законами, регулирующими, как правило, определенную отраслевую сферу общественных отношений. В отраслях права (не являющихся фундаментальными) в силу отсутствия кодифицированного или иного системообразующего нормативного правового акта, возникающие неясности и неопределенности в правовой регламентации общественных отношений, нередко нуждаются в разъяснении и толковании правоприменительными органами. В связи с чем, вопрос о кодификации нормативных правовых актов в отдельных отраслях экономики в виде принятия кодексов или приравненных к ним актов, с установлением в регулируемой сфере иерархии форм (источников) права, объективно отражает сложившуюся в нормотворчестве потребность. Оптимально осуществленная отраслевая кодификация способна сократить массив федеральных законов и обеспечить единое понимание в отрасли (сфере) законодательства, в том числе, в сфере цифровизации:

экономики. Относительно правовых форм в юридической литературе обоснованно указывается на необходимость соотношения их между собой на основе принципов системности и иерархии:

«Иерархия форм права, равно как и их системность объективно необходимы для любой правовой системы – для ее сохранения и эффективного функционирования. Без этого нет и не может быть никакой правовой системы, а вместе с тем – никакой упорядоченности общественных отношений, объективно необходимой для нормального развития любого общества и государства» [2, c. 113].

Как показывает история государства и права, а также законодательная практика, отсутствие иерархии в системе нормативных правовых актов способно привести к неопределенности в механизме правового регулирования, и как результат – к излишним коллизиям. К этому следует добавить, что результатом кодификации не обязательно должен быть кодекс, им может быть системообразующий федеральный закон, верховенство которого в конечном счете будет определяться не его видовым наименованием и структурой, а содержанием, сущностью и наличием необходимых правовых средств.

Отраслевая кодификация актов с установлением между федеральными законами иерархии и подчинением кодифицированному или приравненному к нему акту, должна осуществляться дифференцировано – с учетом сформировавшейся нормативной правовой базы. Так, общественные отношения, складывающиеся по поводу цифровых технологий и цифровых систем, подпадают под признаки информационных, отдельные отношения регулируются гражданским законодательством. В России в части регулирования общественных отношений по поводу цифровизации экономики, системообразующим федеральным законом мог бы выступить усовершенствованный Федеральный закон от 27.07.2006 г. №149-ФЗ, правовой инструментарий которого содержит достаточный для этого объем средств, и в котором могли бы получить развитую правовую регламентацию общественные отношения по поводу цифровых услуг и продуктов (цифровых технологий и систем). При этом, установление правовых принципов, объекта правового регулирования, правосубъектности, мер гражданско-правовой ответственности и других важных институтов, «генетически» определяющих границы должного поведения участников регулируемых отношений, должны осуществляться гражданским законодательством. Издание Цифрового кодекса РФ – вне связи с положениями Федерального закона №149- ФЗ (являющемуся базовым актом для регулирования общественных отношений, имеющих информационную составляющую), а также ГК РФ, видится сомнительным путем, способным в ряде случаев создать им неосновательную конкуренцию, породить дублирование норм, дуализм (триализм) в правоприменении, и как результат – внести неясность и неопределенность в информационное законодательство, гражданское, а с принятием Цифрового кодекса и легитимации цифровых правоотношений – дополнительно и в цифровое. Следующая проблема, тесно связанная с предыдущими, заключается в том, что в России массив нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по поводу цифровизации экономики, до сих пор не имеет единого терминологического аппарата, несмотря на то, что число подобных актов составляет свыше пяти тысяч. Отчасти подобное положение можно объяснить рядом причин, в том числе, отсутствием единого системообразующего законодательного акта, способного привести в единую систему массив нормативных правовых актов по поводу цифровизации экономики. Актуальность создания подобного аппарата заключается в том, что формируемые в его составе термины должны точно отображать сущностные признаки явлений реальной действительности и не вступать в противоречия – ни между собой, ни с иными нормами на межотраслевом уровне. С позиции права, это объясняется тем, что в зависимости от корректности изложения норм и их эффективности, к участникам правоотношений могут быть применены соответствующие меры регулятивного воздействия, либо социально-экономического стимулирования, и т.д., влекущие за собой конкретные правовые, экономические, социальные, и т.д., последствия. Относительно проблем терминологии в литературе указывалось, что включение гражданских прав в перечень объектов гражданских правоотношений противоречит теории гражданского права и законам (правилам) формальной логики [8, с. 52-53]. Также в литературе отмечалась значимость формирования терминологического аппарата в действующем законодательстве:

«научные познания немыслимы без умелого обращения с базовыми терминами и понятиями, непосредственно относящимися к исследуемому правовому явлению, поскольку, не зная их истинного значения, нельзя постигнуть и их подлинную сущность» [9, с. 183]. Обоснования формирования терминологического и (или) понятийного аппарата по поводу цифровизации экономики представлялись в научных публикациях [10, 11].

С вышеуказанными проблемами связана проблема отсутствия обобщенной структуры правовых норм, правовых актов относительно цифровизации экономики, что позволило бы в процессе правоприменения использовать специальные правовые формы. Разрозненность правовых норм, регулирующих отношения по поводу цифровизации экономики, отсутствие системообразующего закона, способного объединить исследуемые нормы, отсутствие единого терминологического аппарата, а также ряд иных факторов, не позволяют судить о наличии в российском законодательстве структуры норм в форме отрасли (подотрасли), института цифрового права (цифрового законодательства). Общепризнанно, что основными критериями деления права на подобные структурные образования права (законодательства), являются предмет и метод правового регулирования. В юридической науке указывают и на дополнительные критерии: особый механизм правового регулирования; специфические отраслевые принципы; наличие обособленного (как правило, кодифицированного) законодательства [7, c. 137]. В правоотношениях по поводу цифровизации экономики, в силу отсутствия указанных критериев разграничения, и ряда иных, отсутствуют основания признания сформировавшихся новых отраслей – цифрового права или цифрового законодательства.

По мере устранения проблем, и по мере развития в структуре информационного права цифрового законодательства, последнее со временем, после надлежащей апробации способно выделиться в самостоятельное правовое структурное образование (отрасль, подотрасль, институт). С учетом изложенного, имеются основания полагать о том, что в России условия для формирования подобных структур, в настоящее время не сложились.

Заключение

Представляется что регулирования общественных отношений по поводу цифроовизации экономики практически лишь на уровне актов органов исполнительной власти недостаточно, усматривается необходимость усиления регулирования на уровне федеральных законов. Общепризнанно, что законодательное нормотворчество по сравнению с иными видами способно обеспечить более качественный уровень правового регулирования общественных отношений в исследуемой сфере. С целью устранения имеющихся проблем правового регулирования, возникающих в процессе цифровизации экономики, предполагается ряд мер по усовершенствованию системы нормативных правовых актов, заключающихся:

– в формировании системы нормативных правовых актов относительно цифровизации при ведущей в ней роли федеральных законов; – в издании системообразующего законодательного акта, предусматривающего единую терминологию.

С учетом изложенного, система нормативных правовых актов относительно цифровизации экономики, в силу наличия в ней проблем, нуждается в определенных изменениях в законодательстве, способных обеспечить охрану прав участвующих в ней лиц.