Цифровая платформа и государственная информационная система как объекты финансово-правового регулирования

Платформенная экономика как предмет правового регулирования характеризуется неоднородностью входящих в нее цифровых инфраструктур. В российском законодательстве объектами регулирования выступают как частные цифровые платформы, обеспечивающие посредничество в сфере экономического и финансового оборота, так и государственные информационные системы, используемые для реализации публичных функций в цифровой среде. Общее понятие информационной системы закреплено в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - «Закон №149-ФЗ»), а специальные платформенные режимы формируются в отраслевом законодательстве, в том числе в Федеральном законе от 31.07.2025 № 289-ФЗ «Об отдельных вопросах регулирования платформенной экономики в Российской Федерации» (далее - «Закон № 289-ФЗ») и Федеральном законе от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее - «Закон № 161-ФЗ») [1; 8; 2].

При этом Закон № 289-ФЗ, закрепляя понятие цифровой платформы и посреднической цифровой платформы, одновременно прямо исключает из сферы своего действия операторов инвестиционных платформ, операторов финансовых платформ, операторов государственных и муниципальных информационных систем, а также иных информационных систем, создаваемых в соответствии с федеральными законами. Таким образом, законодатель закрепляет сосуществование различных видов цифровых инфраструктур, однако не формулирует общих юридических критериев их разграничения. Ни Закон № 289-ФЗ, ни смежное законодательство не содержат универсальной модели, позволяющей последовательно отграничить частную цифровую платформу от государственной информационной системы платформенного типа [8].

Указанная неопределенность особенно наглядно проявляется применительно к объектам, которые в нормативных актах именуются платформами, но по своей юридической конструкции обладают признаками информационных систем.

В подобных случаях неопределенность имеет не терминологическое, а содержательное значение, поскольку именно от квалификации соответствующего объекта зависит применимый правовой режим: режим частной цифровой платформы, ориентированной на договорное взаимодействие участников, либо режим государственной информационной системы, предназначенной для реализации публичных полномочий, контроля и администрирования.

Цель настоящего исследования заключается в разграничении цифровой платформы и государственной информационной системы платформенного типа как самостоятельных объектов финансово-правового регулирования.

В исследовании использованы формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой и функциональный методы научного познания.

Анализ законодательных дефиниций позволяет выявить три самостоятельные регуляторные конструкции.

Первая конструкция - цифровая платформа как частная посредническая инфраструктура.

Согласно ст. 2 Закона № 289-ФЗ, цифровая платформа представляет собой информационную систему, и (или) сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» обеспечивающая технические возможности для взаимодействия неограниченного круга лиц [8]. Квалифицирующий признак здесь обеспечение взаимодействия неограниченного круга лиц в частных целях, прежде всего для совершения сделок. Аналогичный подход воспроизведен в специальных законах: финансовая платформа по Федеральному закону № 211-ФЗэто «информационная система, которая обеспечивает взаимодействие финансовых организаций или эмитентов с получателями финансовых услуг… в целях обеспечения возможности совершения финансовых сделок» [5]. Инвестиционная платформа по Закона № 259-ФЗ:

«информационная система в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», используемая для заключения… договоров инвестирования». Общим для всех трех конструкций является частноправовой характер оператора, коммерческий характер реализуемых отношений и договорная природа взаимодействия участников [4].

Вторая конструкция - государственная информационная система (ГИС). Согласно ч. 1 ст. 14 Закона № 149-ФЗ, государственные информационные системы «создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами». Оператором ГИС выступает орган публичной власти либо определенное им юридическое лицо; участие в ГИС носит обязательный, а не договорный характер; правоотношения внутри ГИС опосредованы административно-правовым режимом [1].

Третья конструкция – объекты смешанной правовой природы, именуемые в законодательстве «платформами», но обладающие признаками государственных информационных систем.

Единая цифровая платформа «Работа в России» прямо определена в ст. 17 Федеральный закон от 12.12.2023 №565-ФЗ (далее - «Закон №565») как «федеральная государственная информационная система» [7]. Платформа цифрового рубля Банка России, введенная изменениями в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», функционирует как государственная финансовая инфраструктура, оператором которой является орган публичной власти. Закон № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» использует категорию «оператор электронной:

платформы» применительно к частным финансовым цифровым инфраструктурам - финансовым платформам, информационным системам выпуска ЦФА и операторам обмена ЦФА. Вместе с тем платформа цифрового рубля выделена законодателем в самостоятельную правовую конструкцию, что подтверждает отсутствие в Законе № 161-ФЗ единой категории, охватывающей одновременно частные платформы и публичную цифровую инфраструктуру Банка России [2].

Таким образом, российское законодательство формирует три различных объекта, не закрепляя критериев их разграничения. Закон № 289- ФЗ лишь констатирует разграничение, выводя ГИС за пределы своего предмета регулирования (ч. 4 ст. 1), но не устанавливает его содержательных оснований. Это создает системный квалификационный пробел в финансовом праве [8].

Для устранения выявленного пробела необходимо сформулировать юридически значимые критерии разграничения цифровой платформы и государственной информационной системы.

Вопрос о классификации цифровых платформ является дискуссионным в российской правовой доктрине.

А.В. Алтухов и С.Ю. Кашкин характеризуют цифровую платформу как многозначный термин и предлагают выделять четыре ее значения: производственная система, аппаратная (операционная) платформа, продукт-посредник, обеспечивающий обмен ценностями, и любая платформа, созданная с использованием цифровых технологий. При этом авторы делают вывод, что любая платформа является по сути цифровой, и тем самым фактически уклоняются от разграничения по юридически значимым признакам [10].

Л.К. Терещенко предлагает разграничивать цифровые платформы по сфере функционирования: публичной и частной. В частной сфере автор выделяет маркетплейсы, классифайды, шеринг-платформы и финансовые платформы. В публичной сфере платформы, по ее мнению, имеют отраслевую специфику и ориентированы на реализацию конкретных государственных или муниципальных функций. Принципиальным разграничительным критерием Л.К. Терещенко считает цель создания: в публичной сфере есть исполнение государственных функций в автоматизированном режиме, а в частной извлечение прибыли. Вместе с тем автор констатирует, что «цифровая платформа и информационная система соотносятся друг с другом как часть и целое», не раскрывая юридических критериев этого соотношения [17].

Е.Ю. Баракина обосновывает особую роль финансово-правового регулирования в системе регуляторных подходов к цифровым платформам, указывая, что его аспекты объединяют конституционно-правовое, административное и информационно-правовое измерения, при этом пробелы именно в финансово-правовом регулировании несут наиболее существенные риски для участников платформенных отношений [11].

Н.А. Малышева и А.С. Мельник разграничивают платформы и агрегаторы как самостоятельные объекты частноправового регулирования, акцентируя внимание на различии в степени контроля оператора над сделками участников. Данный подход, однако, остается в рамках частноправовой парадигмы и не затрагивает публично-правового измерения [14].

При подготовке исследования также были проанализированы работы, посвященные вопросам правовой природы цифровых платформ, их роли в финансовом рынке и трансформации механизмов правового регулирования цифровой инфраструктуры, включая труды Д.В. Кошеля, О.И. Лютовой, С.П. Саяпина, А.А. Ситника, М.Д. Хромченко и В.С. Шульженко [12; 13; 15; 16; 18; 19].

Проведенный анализ показывает, что существующие подходы к классификации цифровых платформ не формируют единой юридической модели их разграничения. Большинство исследований строится либо на экономических критериях, включая способы монетизации и сферу деятельности платформ, либо на общем противопоставлении публичных и частных цифровых инфраструктур. При этом вопросы определения правовой природы платформ и их соотношения с государственными информационными системами остаются недостаточно разработанными. На основе анализа законодательства и доктринальных подходов представляется возможным сформулировать следующие критерии разграничения цифровых платформ и государственных информационных систем для целей финансово-правового исследования.

Первый критерий - правовая природа оператора и характер реализуемых им полномочий.

Оператор частной цифровой платформы, как правило, является субъектом предпринимательской или иной частноправовой деятельности, организующим взаимодействие участников платформы в собственных экономических интересах либо в интересах обслуживаемого им рынка. Напротив, государственная информационная система создается и функционирует в целях реализации публичных функций, а ее оператором выступает государственный орган, подведомственная организация либо иное лицо, определенное законом или уполномоченным публичным субъектом для обеспечения эксплуатации такой системы. Данный критерий имеет системообразующее значе - ние, поскольку позволяет определить исходную направленность правового режима соответствующего цифрового объекта. Общее понятие оператора информационной системы закреплено в Законе № 149-ФЗ. В отношении государственных информационных систем специальное законодательство, как правило, прямо связывает их функционирование с реализацией полномочий публичной власти. Так, АИС «Налог-3» определяется как единая информационная система ФНС России, обеспечивающая автоматизацию деятельности налоговых органов по всем выполняемым функциям, включая прием, обработку, анализ информации и поддержку принятия управленческих решений. Сходным образом система «Электронный бюджет» предназначена для реализации бюджетных полномочий органов государственной власти и формирования единого информационного пространства в сфере управления общественными финансами [20].

Второй критерий - правовая природа отношений между оператором и участниками цифровой инфраструктуры. На частных цифровых платформах взаимодействие между оператором, пользователями, партнерами и иными участниками строится преимущественно на договорной основе, включая присоединение к правилам платформы и совершение юридически значимых действий в рамках частноправового режима. Такой подход прослеживается как в общих нормах об обмене информацией, который осуществляется по соглашению участвующих лиц, так и в специальном законодательстве о частных платформах.

Закон № 289-ФЗ исходит из того, что цифровая платформа обеспечивает взаимодействие неограниченного круга лиц, а посредническая цифровая платформа взаимодействие оператора, партнеров и пользователей в целях заключения гражданско-правовых договоров. В государственных информационных системах порядок участия, предоставления информации, доступа к сведениям и информационного обмена определяется не соглашением сторон, а нормативно установленными правилами, обязательными для соответствующих субъектов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» (далее – «Закон №209») законодательно закрепляются поставщики информации, пользователи, участники информационного взаимодействия и принципы обязательного функционирования системы, включая однократность размещения и многократность использования информации, а также единые форматы взаимодействия [3]. Аналогично Положение об АИС «Налог-3» устанавливает пользователей системы, внешних пользователей, правила взаимодействия с иными информационными системами и требования к обеспечению доступа, что свидетельствует о преобладании публично-правового, а не договорного механизма регулирования.

Третий критерий - целевое назначение цифровой инфраструктуры. Частные цифровые платформы создаются преимущественно для организации экономического оборота и обеспечения взаимодействия участников рынка в целях заключения сделок, оказания услуг, осуществления расчетов и привлечения инвестиций. Следовательно, основное назначение частных платформ связано с обеспечением рыночного посредничества и обслуживанием гражданского оборота.

Государственные информационные системы, напротив, создаются в целях реализации публичных функций и обеспечения деятельности органов публичной власти. Их назначение связано с осуществлением финансового администрирования, государственного контроля, бюджетного управления и обработкой данных, имеющих значение для реализации публичных полномочий.

Четвертый критерий - правовой режим данных и информации, циркулирующих в системе. На частных цифровых платформах режим данных определяется сочетанием договорных условий, корпоративных правил платформы и требований специального законодательства, прежде всего законодательства об информации и персональных данных. В государственных информационных системах режим данных носит выраженный публично-правовой характер: информация аккумулируется, обрабатывается и используется в рамках реализации государственных полномочий, а специальные законы нередко прямо закрепляют ее как государственный информационный ресурс. Так, Закон о ГИС ЖКХ определяет размещаемую в системе информацию как официальный государственный информационный ресурс [3]. АИС «Налог-3», в свою очередь, строится как единый достоверный ресурс, содержащий информацию о налогоплательщике, предназначенный для налогового контроля, межведомственного обмена и аналитической поддержки управленческих решений.

Применение изложенных критериев позволяет разрешить квалификационную неопределенность применительно к так называемым объектам смешанной правовой природы. Так, платформа цифрового рубля, несмотря на платформенное наименование, в силу прямого указания закона представляет собой информационную систему, посредством которой оператор платформы цифрового рубля, ее участники и пользователи взаимодействуют в целях совершения операций с цифровыми рублями, а пра -:

вила ее функционирования устанавливаются нормативными актами Банка России. Следовательно, данный объект по своей правовой форме относится к информационным системам, но по функциональной природе обладает признаками цифровой платформы публичного финансового управления. Аналогичный подход применим и к иным государственным системам, которые по своему названию или архитектуре могут восприниматься как платформенные решения, однако по правовой форме и целевому назначению остаются государственными информационными системами.

Объекты финансово-правового регулирования в сфере платформенной экономики могут быть классифицированы с учетом правовой формы цифрового объекта, статуса его оператора и характера регулируемых отношений. Использование указанных критериев позволяет разграничить частные цифровые платформы и государственные информационные системы платформенного типа как самостоятельные объекты финансово-правового воздействия [1].

Первую группу образуют частные цифровые платформы финансового посредничества. Законодатель рассматривает их как специальные информационные системы, предназначенные для организации взаимодействия участников финансового рынка и совершения юридически значимых действий в цифровой среде. К данной категории относятся инвестиционные платформы, финансовые платформы, а также информационные системы, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов. Для указанных объектов характерны частноправовой статус оператора, договорный характер отношений между участниками и осуществление деятельности в рамках специальных платформенных режимов, находящихся под надзором Банка России. Несмотря на частноправовую природу таких платформ, их функционирование затрагивает публичные интересы, поскольку они обеспечивают обращение значительных объемов финансовых активов и денежных средств.

Вторую группу образуют частные цифровые платформы товарного и сервисного посредничества, приобретающие финансово-правовое значение из-за инфраструктурной роли в организации расчетов, концентрации значительных денежных потоков и формирования массивов данных о хозяйственном обороте. Закон № 289-ФЗ определяет платформенную экономику как совокупность организационных и имущественных отношений, складывающихся в результате взаимодействия неограниченного круга лиц посредством цифровых платформ, а цифровую платформу, как информационную систему, и (или) сайт, и (или) программу для ЭВМ, обеспечивающие технические, организационные и информационные возможности для взаимодействия неограниченного круга лиц, в том числе в целях продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг[8]. При этом действие специального платформенного регулирования не распространяется на государственные информационные системы и отдельные специальные финансовые платформенные режимы.

Следовательно, посреднические цифровые платформы представляют собой преимущественно частные цифровые инфраструктуры общего экономического профиля. Их финансово-правовое значение обусловлено организацией расчетов, концентрацией денежных потоков и формированием данных, имеющих значение для налогового контроля и финансового мониторинга.

Третью группу образуют государственные информационные системы платформенного типа. Их выделение является принципиально важным, поскольку именно в отношении данной категории особенно отчетливо проявляется различие между правовой формой и функциональной природой цифровой инфраструктуры. По своей легальной конструкции такие объекты являются государственными информационными системами, создаваемыми в целях реализации публичных полномочий, однако по своим функциональным признакам они обладают характеристиками платформенной организации: обеспечивают взаимодействие множества участников, централизуют правила доступа и обработки данных, формируют единое информационное пространство, интегрируются с иными системами и используются для принятия управленческих решений. В этом смысле они должны рассматриваться как государственные информационные системы платформенного типа. Примером государственной информационной системы платформенного типа выступает АИС «Налог-3» представляет собой государственную информационную систему, обеспечивающую автоматизацию налогового администрирования, обработку данных и информационное взаимодействие налоговых органов с налогоплательщиками. По своим функциональным признакам данная система обладает выраженными платформенными характеристиками. Аналогичным образом Закон № 209-ФЗ закрепляет ГИС ЖКХ как единую федеральную централизованную информационную систему. Такая конструкция подтверждает, что речь идет о ГИС с ярко выраженными платформенными признаками, хотя законодательно она не именуется цифровой платформой [3].

То же относится и к государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет», назначение которой состоит в реализации бюджетных полномочий органов государственной власти, обеспечении подотчетности и прозрачности, а также формировании единого информационного пространства в сфере управления государственными и муниципальными финансами. Система включает подсистемы бюджетного планирования, управления расходами, доходами, денежными средствами, закупками, государственным долгом, финансового контроля, учета и отчетности, а также информационно-аналитического обеспечения. Следовательно, «Электронный бюджет» должен рассматриваться как классический пример государственной информационной системы платформенного типа в сфере публичных финансов [9].

Особое место в данной классификации занимает платформа цифрового рубля. С одной стороны, в пункте 38 статьи 3 Закона №161, она прямо определена как информационная система, посредством которой в соответствии с правилами платформы цифрового рубля взаимодействуют оператор платформы, ее участники и пользователи в целях совершения операций с цифровыми рублями. С другой стороны, и в Концепции цифрового рубля, и в научной литературе данная инфраструктура рассматривается именно как платформенное решение, обеспечивающее доступ граждан и бизнеса к цифровым кошелькам через финансовые организации, развитие платежной инфраструктуры, интеграцию с иными цифровыми платформами и реализацию новых форм конкуренции на финансовом рынке [21]. В силу этого платформа цифрового рубля представляет собой пограничный объект: по своей правовой форме это информационная система, по функциональной природе является цифровой платформой публичного финансового управления. Именно такие объекты свидетельствуют о необходимости разграничения цифровых платформ и государственных информационных систем не по формальному наименованию, а по совокупности правовых критериев.

Предложенная классификация позволяет перейти к содержательной характеристике взаимодействия между частными цифровыми платформами и государственными информационными системами платформенного типа как механизма реализации публичных финансовых интересов.

Указанное взаимодействие образует то, что в настоящем исследовании обозначается как двухконтурная модель платформенной системы публичного управления.

Первый контур объединяет частные цифровые платформы, обеспечивающие организацию экономического и финансового оборота, а также формирование первичных финансово значимых данных, включая сведения о транзакциях, движении товаров, параметрах расчетов и иной информации, имеющей значение для налогового, бюджетного и финансового контроля. Государство в отношении данного контура выступает как регулятор, устанавливающий объем публично-правовых обязанностей операторов платформ в зависимости от их функциональной и инфраструктурной значимости. Такая логика в целом соответствует современному подходу к развитию финансового рынка, при котором Банк России и Правительство Российской Федерации формируют необходимые правовые и инфраструктурные условия, не подменяя собой рынок.

Второй контур образуют государственные информационные системы платформенного типа, а также иные публичные цифровые инфраструктуры, предназначенные для реализации функций финансового администрирования, бюджетного управления, контроля и надзора. Их функция состоит в агрегировании, сопоставлении, обработке и использовании данных, поступающих из различных цифровых источников, в целях реализации публичных полномочий. Так, АИС «Налог- 3» представляет собой единую информационную систему ФНС России, обеспечивающую автоматизацию налогового администрирования, внешнее взаимодействие с налогоплательщиками, анализ информации и поддержку принятия управленческих решений. Система «Электронный бюджет», в свою очередь, предназначена для реализации бюджетных полномочий и формирования единого информационного пространства в сфере управления общественными финансами. Государство в рамках второго контура выступает уже не только как регулятор, но и как оператор собственной цифровой инфраструктуры, вследствие чего реализация публичных полномочий в значительной мере опосредуется алгоритмизированной обработкой данных, централизованным информационным обменом и автоматизированными процедурами контроля.

Взаимодействие двух контуров обеспечивается, прежде всего, механизмами обязательного информационного обмена, нормативно установленного доступа к сведениям и технологической совместимости цифровых инфраструктур. В государственном контуре такие механизмы прямо закрепляются в специальных актах.

Финансово-правовое значение предложенной модели состоит в том, что частные цифровые платформы фактически становятся элементом механизма публичного финансового контроля.

Формируемые ими данные используются государственными информационными системами при осуществлении налогового администрирования, финансового мониторинга и иных публичных:

функций. В связи с этим деятельность крупных цифровых платформ приобретает значение не только для гражданского оборота, но и для системы государственного финансового управления.

Развитие платформенной экономики обусловливает повышение требований к устойчивости цифровой инфраструктуры, достоверности обрабатываемых данных и надежности информационных систем. Подобный подход соответствует стратегическим направлениям развития финансового рынка, в рамках которых Банк России указывает на необходимость обеспечения устойчивости цифровой и платежной инфраструктуры, а также защиты данных участников финансового рынка [22].

Платформенная экономика в российском праве охватывает как частные цифровые платформы, обеспечивающие экономический оборот, так и государственные информационные системы, используемые для реализации публичных функций. Вместе с тем действующее законодательство пока не закрепляет универсальных критериев разграничения указанных цифровых инфраструктур, что сохраняет неопределенность их правовой квалификации.

Это свидетельствует о необходимости формирования системного подхода к финансово-правовому регулированию цифровых платформ и государственных информационных систем с учетом их функциональной взаимосвязи в механизме публичного управления.