Теоретико-правовые аспекты содержания принципа нравственности государственного управления

• СОЛОВЬЕВ Андрей Александровичдоктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского педагогического государственного университета (МПГУ) профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, Председатель Арбитражного суда Московской областиsolov.arbitr@rambler.ru
• ШЕЯФЕТДИНОВА Наталья Александровнакандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского педагогического государственного университета (МПГУ) доцент кафедры КБ-12 «Правовое обеспечение национальной безопасности» «МИРЭА- Российский технологический университет»SheiafetdinovaUP@mail.ru
• РОЗАНОВА Елизавета Владимировнакандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского педагогического государственного университета (МПГУ)diamondliza@mail.ru
• ПОРТНАЯ Елизавета Борисовнакандидат социологических наук, доцент кафедры КБ-12 «Правовое обеспечение национальной безопасности» ФГБОУ ВО «МИРЭА- Российский технологический университет»portnaya.elizaveta@list.ru

Статья посвящена исследованию теоретико-правовых вопросов реализации принципа нравственности государственного управления, который заключается в соответствии действий государства определенным требованиям, независимо от того, насколько они в таком случае не будут соответствовать интересам отдельных граждан. Авторы также останавливаются на проблемах императива нравственности государственных служащих.

Ключевые слова: нравственность, государственное управление, государственные служащие, нравственное измерение государства, ценности

Государственная деятельность предполагает базовые морально-этические ориентиры архитектуры взаимодействия государства и общества. Нравственность в подобном взаимодействии важна как с содержательной, так и с имиджевой позиций функционирования государства. В условиях новых современных вызовов, с которыми столкнулась наша страна, очевидно, что проблема реализации принципа нравственности государственного управления приобрела особую значимость.

Без должного умственного отношения и моральных качеств со стороны государственного служащего нормативные системы, не могли бы существовать и не могли быть осмысленно прилагаемы. Благородство любого общества особенно инкапсулировано и проявляется в мире на личном примере его общественных лидеров и государственных служащих [3, р. 243].

Тенденцией государственного управления стала формализация механизмов для работы с проблемами этики. Там, где такие формальные механизмы существуют, тенденцией было расширение и ужесточение кодексов. К большей части перечисленного, по-видимому, правительство было принуждено, так как граждане ответили на растущий масштаб и вездесущность правительственной деятельности беспокойством о ценностях и приверженности правительства нравственным принципам. [17, р. 100] Принцип нравственности государственного управления заключается в соответствии действий государства определенным требованиям, независимо от того, насколько они в таком случае не будут соответствовать интересам отдельных одиночных граждан. Такие требования к действиям государства включают в себя следующее:

– обеспечение и способствование общей защите политической свободы как гарантии более общей свободы; – оставление возможностей для отмены или изменения такого действия; – реализация такого действия в рамках иерархии контроль, в которой ответственность за такое действие может быть четко определена; – такое действие воплощает ответ на общественные потребности, а не на личные потребности лидеров государства [2, р. 36].

Синтия Линч и Томас Линч отмечают, что «демократическая нравственность» позволяет поддерживать демократический режим управле - ния, так как государственные служащие являются частью демократического процесса, который объединяет частные интересы в демократические публичные интересы, направленные на обеспечение блага для всех [14, р. 23]. Говорят также об «административной нравственности». которую определяют как использование религиозных, политических или социальных принципов для создания стандартов, в соответствии с которыми можно оценивать качество государственного управления, относя к таким стандартам: честность, отзывчивость, эффективность и действенность, компетентность, влияние соблюдения индивидуальных прав на демократические процедуры и общественное равенство [16, P. 67].

Государственные учреждения и представители государственной власти, как отмечает Чарльз Гарофало, обладают особым нравственным статусом (о котором сегодня нередко забывается), так как они существуют для того, чтобы служить интересам общества, служить ценностям, которые, по мнению общества, являются достаточно важными и заслуживающими поддержки. Государственные управленцы должны оправдывать свои цели и средства, с помощью которых они их преследуют, как нечто, что продвигает общественные ценности. Они выводят свое профессиональное существование из этих ценностей и посвящают себя их охране. Это преданность идентична гражданской, той, которая ожидается от тех, кто обладает статусом гражданина… Таким образом, государственное управление в целом и государственные служащие-управленцы в частности могут заявлять о нравственной легитимности управления [11, р. 347].

В массив фундаментальных принципов и критериев, интегрирующих и приводящих в порядок процесс решения этических дилемм в государственном управлении входят: 1) демократическая подотчетность управления, 2) верховенство права и принцип законности, 3) профессиональная добросовестность, 4) отзывчивость в отношении гражданского общества. При этом основными детерминантами административного поведения в публичном секторе являются: 1) широкий политический контекст, в рамках которого функционируют административные организации; 2) правовая система и применяющийся к ней тип правового режима; 3) совокупность государственных служащих, образующих собой персонал государственных услуг 4) многообразие граждан и пользователей государственных услуг, образующее собой определенный тип гражданского общества. Взаимозависимость и взаимосвязанность этих различных основных предпосылок этического рассуждения в государственном управлении указывает на то, что дилеммы могут быть разрешены только лишь эффективным и нравственно допустимым способом и таким образом, чтобы обеспечить полную подотчетность и надлежащее принятие во внимание следующих четырех функционально связанных императивов: 1) принцип демократической легитимности и подотчетности государственной бюрократии и управления; 2) верховенство права и принцип законности, в силу которых закон и только закон должен регулировать управление; 3) принцип меритократии, профессиональной добросовестности, автономии и емкости административного аппарата государства; 4) принцип отзывчивости и подотчетности управления перед гражданским обществом [15, р. 255–256].

Согласно И.В. Понкину, содержание принципа нравственности государственного управления (как одного из важнейших и приоритетных принципов в этом) раскрывается через то, что этот принцип: 1) предполагает человечность в государственном управлении и связанность государственного управления нравственными императивами (нормами нравственности как нормативной системы) и морально-нравственными обоснованиями, формирует и императивно определяет ценностно-мировоззренческие основания и рамки функционирования всего государства и его органов, реализации всего публичного управления в целом – в постоянном жестком соотнесении с нравственными измерениями и императивами; 2) формирует и императивно определяет фундаментальные ценностно-мировоззренческие основания и рамки отношения публичной власти к своему народу и к личности, к своей стране и ее богатствам, ее настоящему, будущему и прошлому; 3) конкретизируется в идее нравственного служения (служения государства народу, служения чиновника государству, а через это – народу), служения ответственного и нравственного; 4) предопределяет обязанность государства (в лице его органов) выступать в качестве источника и организатора нравственного порядка (как составной части и основы социального порядка), в качестве хранителя и транслятора цивилизационно-культурного кода народа и страны и фундаментальных традиционных нравственных идеалов, в качестве обеспечителя нравственного иммунитета народа страны в отношении разрушительных факторов; 5) детерминирует приоритет нравственных стратегических ценностей и целей над нравственно-сниженными утилитарно-прагматическими; 6) детерминирует нравственность в качестве фундамента правовой системы; 7) формирует и императивно определяет ценностно-мировоззренческие основания, рамки и пределы интерреляций национального публичного порядка с международными и иностранными публичными порядками [1, с. 184–185].

Важна не только высокая нравственность, видимость такой нравственности также чрезвычайно важна для эффективного осуществления работы правительства. Это устанавливает более высокий стандарт не только для поведения, но и стандарт для достижения консенсуса и сообщения, повсеместно встречаемый за пределами государственного управления. Политики погрязли в таком количестве скандалов за последнюю четверть века, что мнение общество о государственных управленцах деградировало до опасных уровней. Несмотря на важность такой видимости, происходящую из того, какую веру и гордость она вселяет, чрезвычайный упор на видимость может отнимать силы и внимание от решения проблем, приводить к незаслуженному вниманию на «шоу» и порождать климат секретности или утаивания [19, р. 529–530]. То есть нужно оптимальное распределение.

Не менее важна также проблема императива нравственности государственных служащих.

Данный вопрос, несмотря на его относительно обширную исследованность, тоже нельзя назвать исчерпанным.

Добросовестное государственное управление ныне является допустимой целью для государственных служащих в развивающихся странах, с которых спрашивается не только стремление к профессиональному совершенству, но и прозрачность и справедливость во всех транзакциях, а также приверженность моральным принципам во взаимодействии с требованиями граждан [18, р.65].

Этичное государственное управление требует от представителей государственной власти того, чтобы они придерживались принципа службы другим, устанавливая для себя высокий стандарт нравственного поведения и расценивая свои должности как призвания.

Этичная государственная служба оберегает хороших служащих от скандалов, подрывающих репутацию правительства, и, таким образом, укрепляет доверие и уверенность общества в процесс управления, а также укрепляет восприятие легитимности [6, р. 3-4].

Поведение государственного служащего едва ли может быть названо этическим, если он пренебрегает своими обязанностями государственной должности и общественными интересами, присваивает государственные ресурсы для личной выгоды и удовлетворения личных стремлений посредством взяточничества, присвоения и растраты, вымогательства, казнокрадства, непотизма и всего тому подобного, и принимает решение воспользоваться возможностями, которые возникают у него при исполнении служебных обязанностей. В наше время, этическое поведение свелось к «воздержанию от греха». Ответственное поведение может зависеть либо от сознательности отдельно взятых государственных служащих, сформированной их личным, образовательным и профессиональным опытом, либо от осуществления учреждением внешнего контроля.

Какой из двух механизмов окажется эффективным зависит от социального и узкого контекста, в котором государственные служащие ведут свою деятельность [13, P. 595].

Этические идеалы, лежащие в основе государственного управления во многих странах, диктовали, что государственные служащие должны проявлять такие черты, как задание высокого стандарта поведения, чувство солидарности, самопожертвование, чувство общественного долга и общая заинтересованность в социальном благе. К сожалению, эти идеалы вступили в конфликт с узкими взглядами, характерными для профсоюзов и трудовых организаций работников.

Они скорее делают упор на такую точку зрения, согласно которой государственная служба – это всего лишь работа. Они не принимают традиционную роль государственных служащих, в рамках которой понятие долга всегда служить обществу и жертвовать даже собственной личной жизнью во имя высших целей считалось более важным, чем взгляды профсоюзов на трудовую этику. Таким образом, современное государственное управление сталкивается с естественным конфликтом между традиционными ожиданиями тех, кто служит государству, и альтернативными ожиданиями государственных служащих, полагающих, что их обязанность служить ограничена только теми обязанностями, которые перечислены в их должностной инструкции и за которые они несут юридическую (но необязательно этическую) ответственность. [7, р. 297-298] В то время, как существование неэтичного поведения, нарушений профессиональной этики и коррупции может расцениваться, как симптом неисправности государственных институтов, они также могут объясняться и иными причинами. С одной стороны, это может быть четкой манифестацией корыстности и безразличия. С другой же, это может объясняться такими социальными обязанностями и экономическими условиями, которые заводят лиц в ситуации, в которых им приходится принимать этически сложные решения для того, чтобы управляться со своими повседневными жизнями. Таким образом, то, что может показаться неэтичные поведением снаружи, не всегда является признаком регрессии нравственности того или иного лица. Иногда это может объясняться путаницей между частными и публичными этическими требованиями. В других случаях это может быть попыткой найти альтернативные, работоспособные этические решения в ситуации, в которой нормы публичной нравственности уже нарушены или в которой общественное доверие уже подорвано [12, р. 138].

Полноценная нормативная этика государственного управления должна включать в себя: 1) понимание надлежащих этических принципов; 2) установление ценностей, поддерживающих эти принципы; 3) методы, которые могут применяться в определенных ситуациях с целью интерпретации принципов [5, р. 321]. Этические требования, предъявляемые государственным служащим, явственно отличаются от таковых, предъявляемых к лицам от мира частного бизнеса [10, р.121]. Принцип нравственного поведения государственных служащих заключается в необходимости проявления последними компетентного, эффективного, лояльного, ответственного, честного и подотчетного поведения [8, р. 43]. Как указывает Онкар Просад Двиведи, краеугольным камнем бюрократической нравственности является отделение администрации от политики, которое предполагает, что служащие органов публичной власти не должны стремиться удовлетворять политические интересы, и их деятельность должна быть направлена на удовлетворение публичных интересов [9, р. 163].

Кроме того, по мнению Онкара Просада Двиведи, государственный служащий должен демонстрировать наличие некоторых определенных внутренних установок, в частности, признавать нравственные последствия реализации государственной политики и совершения управленческих действий, осознавать нравственные дилеммы, присущие государственной политике, осознавать противоречивые и конкурирующие интересы различных социальных групп, а также иметь чувствительность к парадоксам правил или процедур, которые могут приводить к разочаровывающим и некорректным действиям [9, р. 163].

По мнению Пола Хэнсона Эплби, нравственный государственный администратор наделен, в том числе, следующими атрибутами: 1) чувство ответственности; 2) навыки общения и управления персоналом; 3) способность развивать и использовать институциональные ресурсы; 4) готовность участвовать в решении проблем и работать с другими в команде; 5) предпочтение находиться под влиянием общественных потребностей и интересов, а не использование чисто бюрократической власти [2].

Но это все – лишь поверхностные взгляды.

Есть и онтологически существенно более сложные интерпретации, действительно, позволяющие создать интеллектуальные концептуальные платформы для осмысления исследуемого тематического горизонта.

Согласно Стивену Коэну и Уильяму Эймике, оценка этического содержания деятельности государственных служащих требует того, чтобы они проецировали вероятные результаты своих действий и затем анализировали их согласно своим собственным представлениям о нравственности. То, что каждое отдельно взятое лицо будет применять свое собственное определение нравственности на государственных действиях, может звучать ужасающе, но у нас едва ли есть выбор. Остается лишь надеяться, что мы разделяем достаточно ценностей и нравственных установок для ведения благоразумной, согласующейся и этичной государственной политики. Наибольшей опасностью являются не преднамеренно неэтичные политические меры, а не преднамеренно неэтичные. В условиях быстроразвивающихся событий этические размышления становятся роскошью. Управленцы не вознаграждаются за трату времени на серьезное рассмотрение нравственности своих действий. Коррупция зачастую начинается с мелочей – бесплатного обеда или бутылки алкогольного напитка. Если государственные управленцы не проводят абсолютную черту, они вскоре могут начать оправдывать все большие и менее тактичные воздаяния. Отказываясь от всех подарков, государственные управленцы избегают необходимости анализировать и принимать решение по каждому из них. Это просто-напросто цена государственной службы [4, р. 107–108].

Нравственность в государственной деятельности позволяет более фундаментально выстроить алгоритмы взаимодействия с гражданами. В частности, цементирующим нормативным регулятором в таком случае выступает не только право, но и мораль, что делает нарушения государством своих обязанностей по отношению к гражданам, не только противоправным, но и предосудительным делом. Нарушения же со стороны граждан в адрес государства также могут рассматриваться как аморальное противоправное деяние. Однако не следует забывать и о тонких настройках такого инструментария как нравственность, что делает обязательным своевременное реагирование государства на изменения общественного мнения по тем или иным вопросам.

Список литературы

1. Понкин И.В. Теория государственного управления: Учебник / Предисл. А.Б. Зеленцова. – М.: ИНФРА-М, 2019. – 529 с.
2. Appleby P.H. Morality and Administration in Democratic Government. – Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1952. XIII; 261 p.
3. Bailey S.K. Bailey S.K. Ethics and the public service // Public Administration Review. 1964. Vol. 24. № 4. P. 234–243.
4. Cohen S., Eimicke W.B. Ethics and the public administrator // The annals of the American academy of political and social science. 1995. Vol. 537. № 1. P. 96–108.
5. Cooper T.L. Hierarchy, virtue, and the practice of public administration: A perspective for normative ethics // Public Administration Review. 1987. № 4. P. 320–328.
6. Dwivedi O. Public service ethics in a globalised world: the duty to serve and responsibility to care // Indian Journal of Public Administration. 2011. Vol. 57. № 1. P. 1–14.
7. Dwivedi O. Reflections on Moral Government and Public Service as a Vocation // Indian Journal of Public Administration. 1995. Vol. 41. № 3. P. 296– 306.
8. Dwivedi O.P. Bureaucratic Morality, Corruption and Accountability // Development Administration. From Underdevelopment to Sustainable Development. – Ed. by O.P. Dwivedi. – London: Palgrave Macmillan, 1994. P. 43–68.
9. Dwivedi O.P., Olowu D. Bureaucratic Morality: An Introduction // International Political Science Review / Revue internationale de science politique. 1988, July. – Vol. 9. – № 3, Bureaucratic Morality / La Morale bureaucratique. P. 163–165.
10. Elcock H. Ethics and the public interest: A question of morality // Teaching Public Administration. 2012. Vol. 30. № 2. P. 115–123.
11. Garofalo C. With Deference to Woodrow Wilson: The Ethics–Administration Dichotomy in American Public Service // Public Integrity. 2008. Vol. 10. № 4. P. 345–354.
12. Hellsten S., Larbi G. A. Public good or private good? The paradox of public and private ethics in the context of developing countries // Public Administration and Development: The International Journal of Management Research and Practice. 2006. Vol. 26. № 2. P. 135–145.
13. Khan M. M., Rahman M. H., Siddiquee N. A. Ethics and public service in Bangladesh // Indian Journal of Public Administration.1995. Vol. 41. № 3. P. 592–608.
14. Lynch C.E., Lynch T.D. Democratic Morality // Ethics and Integrity in Public Administration. Concepts and Cases / Ed. by R.W. Cox III. – New York: M.E. Sharpe, 2009. – 268 p.
15. Makrydemetres A. Dealing with ethical dilemmas in public administration: The «ALIR»- imperatives of ethical reasoning // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 2. P. 251–266.
16. Marume S.B.M., Chikasha A.S. Administrative Ethics // International Journal of Business and Management Invention. 2016, August. Vol. 5. № 8. P. 67–70.
17. Menson T. P. Ethics and state budgeting // Public Budgeting & Finance. 1990. Vol. 10. № 1. P. 95–108.
18. Noor A. Ethics, religion and good governance // Journal of Administration and Governance. 2008. Vol. 3. № 2. P. 62–77.
19. Van Wart M. The sources of ethical decision making for individuals in the public sector // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. P. 525–533. Spisok literatury:
20. Ponkin I.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: Uchebnik / Predisl. A.B. Zelenczova. – M.: INFRA-M, 2019. – 529 s.
21. Appleby P.H. Morality and Administration in Democratic Government. – Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1952. XIII; 261 p.
22. Bailey S.K. Bailey S.K. Ethics and the public service // Public Administration Review. 1964. Vol. 24. № 4. P. 234–243.
23. Cohen S., Eimicke W.B. Ethics and the public administrator // The annals of the American academy of political and social science. 1995. Vol. 537. № 1. P. 96–108.
24. Cooper T.L. Hierarchy, virtue, and the practice of public administration: A perspective for normative ethics // Public Administration Review. 1987. № 4. P. 320–328.
25. Dwivedi O. Public service ethics in a globalised world: the duty to serve and responsibility to care // Indian Journal of Public Administration. 2011. Vol. 57. № 1. P. 1–14.
26. Dwivedi O. Reflections on Moral Government and Public Service as a Vocation // Indian Journal of Public Administration. 1995. Vol. 41. № 3. P. 296–306.
27. Dwivedi O.P. Bureaucratic Morality, Corruption and Accountability // Development Administration. From Underdevelopment to Sustainable Development. – Ed. by O.P. Dwivedi. – London: Palgrave Macmillan, 1994. P. 43–68.
28. Dwivedi O.P., Olowu D. Bureaucratic Morality: An Introduction // International Political Science Review / Revue internationale de science politique. 1988, July. – Vol. 9. – № 3, Bureaucratic Morality / La Morale bureaucratique. P. 163–165.
29. Elcock H. Ethics and the public interest: A question of morality // Teaching Public Administration. 2012. Vol. 30. № 2. P. 115–123.
30. Garofalo C. With Deference to Woodrow Wilson: The Ethics–Administration Dichotomy in American Public Service // Public Integrity. 2008. Vol. 10. № 4. P. 345–354.
31. Hellsten S., Larbi G. A. Public good or private good? The paradox of public and private ethics in the context of developing countries // Public Administration and Development: The International Journal of Management Research and Practice. 2006. Vol. 26. № 2. P. 135–145.
32. Khan M. M., Rahman M. H., Siddiquee N. A. Ethics and public service in Bangladesh // Indian Journal of Public Administration.1995. Vol. 41. № 3. P. 592–608.
33. Lynch C.E., Lynch T.D. Democratic Morality // Ethics and Integrity in Public Administration. Concepts and Cases / Ed. by R.W. Cox III. – New York: M.E. Sharpe, 2009. – 268 p.
34. Makrydemetres A. Dealing with ethical dilemmas in public administration: The «ALIR»-imperatives of ethical reasoning // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 2. P. 251–266.
35. Marume S.B.M., Chikasha A.S. Administrative Ethics // International Journal of Business and Management Invention. 2016, August. Vol. 5. № 8. P. 67–70.
36. Menson T. P. Ethics and state budgeting // Public Budgeting & Finance. 1990. Vol. 10. № 1. P. 95–108.
37. Noor A. Ethics, religion and good governance // Journal of Administration and Governance. 2008. Vol. 3. № 2. P. 62–77.
38. Van Wart M. The sources of ethical decision making for individuals in the public sector // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. P. 525– 533.

Скачать