Суд – Комиссия – Совет: к вопросу о происхождении Конституционного совета Республики Адыгея

• САБИТОВ Ренат Эдуардовичаспирант кафедры конституционного и административного права, Казанский федеральный университетsabitovrenatsabitovrenat@vk.com

Среди созданных конституционных советов субъектов РФ наиболее выделяется Конституционный совет Республики Адыгея. Он обладает одним единственным полномочием в сфере предварительного конституционного надзора и крайне далек по форме и содержанию, организации и деятельности от своего предшественника, на фоне упразднения которого был создан – Конституционного Суда Республики Адыгея. Однако в настоящей статье мы показали, что у адыгейского совета есть еще один предшественник – Конституционная комиссия Республики Адыгея. Во многих отношениях именно правовая основа организации и деятельности Комиссии ближе по форме и содержанию к Совету, чем к Суду.

Ключевые слова: Конституционный совет Республики Адыгея, Конституционная комиссия Республики Адыгея, конституционный надзор

Вместе с упразднением конституционных и уставных судов субъектов РФ федеральный законодатель установил право субъектов РФ создавать при своих парламентах конституционные (уставные) советы.

Одним из субъектов РФ, реализовавших данное право, стала Республика Адыгея (далее также – РА).

Правовая основа формирования Конституционного совета РА (далее также – Совет) существовала до момента его учреждения. Рассматриваемый орган имел предшественников, одним из которых являлся Конституционный Суд РА (далее также – Суд). Предшественником самого Суда была Конституционная Палата РА (1996-2000), имевшая весьма оригинальную законодательную трактовку своего статуса. Хотя Палата не являлась органом судебного контроля или надзора, Закон о палате 1 уже в первых редакциях определял палату как судебный орган. Впоследствии при реорганизации в нем произошла замена слов «Конституционная Палата» и «член» на слова «Конституционный Суд» и «судья» в соответству- 1 Конституционный Закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 года № 11 «О Конституционной Палате Республики Адыгея» // Ведомости Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея. 1996. № 6. ющих падежах и числах 1, закреплено положение о вхождении суда в единую судебную систему Российской Федерации 2. Эти и другие изменения закона постепенно приводили палату, бывшую судом по содержанию, к форме и содержанию, которую предусматривало федеральное законодательство для конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Для понимания природы вновь образуемых советов вполне логично проводить их сравнение с конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Между этими органами существует взаимосвязь, определяемая той ролью, которая предопределяет их учреждение [1]. Однако в случае Республики Адыгея следует обратить особо пристальное внимание и на другого, как мы утверждаем, предшественника Совета – Конституционную комиссию РА (далее также – Комиссия).

Закон о Комиссии

3

в своей преамбуле определял

Конституционную комиссию РА как специальную государственную комиссию для организации процесса реформирования конституционного законодательства Республики Адыгея. Следует особо подчеркнуть, что настоящей статье рассматривается правовое положение Комиссии, предусмотренной указанным законом, а не о Конституционной комиссии РА, разрабатывавшей проект Конституции РА [2, с. 12]. Дальнейшая характеристика Комиссии будет представлена преимущественно при сравнении ее с Советом.

Конституционный закон, исключающий Суд из Конституции РА 4, Закон об упразднении Суда 5 и Закон об упразднении Комиссии 6 приняты в один 1 Конституционный Закон Республики Адыгея от 15 декабря 2000 года № 217 «О внесении изменений в Конституционный Закон Республики Адыгея «О Конституционной Палате Республики Адыгея» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000. № 12. 2 Конституционный Закон Республики Адыгея от 7 мая 2001 года № 5 «О внесении изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. № 5. 3 Закон Республики Адыгея от 5 июля 2000 года № 188 «О Конституционной комиссии Республики Адыгея» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000. № 7.

4

Конституционный закон Республики Адыгея от 27 октября 2021 года № 1 «О поправках к Конституции Республики Адыгея» // Собрание Законодательства Республики Адыгея. 2021. № 10.

5

Закон Республики Адыгея от 27 октября 2021 года № 3 «Об упразднении Конституционного Суда Республики Адыгея» // Собрание Законодательства Республики Адыгея. 2021. № 10.

6

Закон Республики Адыгея от 27 октября 2021 года № 5 «О признании утратившими силу некоторых законов Республики Адыгея» // Собрание Законодательства Республики Адыгея. 2021. № 10.

и тот же день – 27 октября 2021 года. В них установлены одинаковые сроки упразднения Суда и Комиссии – 1 января 2022 года. Закон о Совете 7 принят, опубликован и вступил в силу 28 апреля 2022 года. Члены Совета от исполнительной власти Республики Адыгея назначены Указом Главы РА от 19 мая 2022 года № 49 8, а от законодательной – Постановлением Государственного Совета-Хасэ РА № 194-ГС от 20 мая 2022 года 9. Первое заседание состоялось 2 июня 2022 года 10.

С учетом мероприятий переходного характера (например, ликвидация суда как юридического лица, подготовка и принятие нормативной правовой основы работы совета и т.д.), смена Суда и Комиссии на Совет произошла достаточно быстро. Вероятно, этому способствовало то, что автором законодательной основы упразднения Суда и Комиссии и создания Совета является Глава РА.

В пояснительной записке законопроекта о создании Совета 11 и в преамбуле Закона о Совете подчеркивается его принятие в соответствии с Федеральным конституционным законом от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ 12, которым упразднены конституционные и уставные суды субъектов РФ и установлено право субъектов РФ создавать конституционные и уставные советы. Однако согласно пояснительной записке законопроекта о 7 Закон Республики Адыгея от 28 апреля 2022 года № 66 «О Конституционном совете Республики Адыгея» // Собрание Законодательства Республики Адыгея. 2022. № 4.

8

Указ Главы Республики Адыгея от 19 мая 2022 года № 49 «О членах Конституционного совета Республики Адыгея от исполнительной власти Республики Адыгея» // Собрание Законодательства Республики Адыгея. 2022. № 5.

9

Постановление Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея № 194-ГС от 20 мая 2022 года «О назначении членов Конституционного совета Республики Адыгея от Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея. 2022. № 10.

10

Состоялось первое заседание Конституционного совета Республики Адыгея URL: https://gshra.ru/ обращения: 02.01.2025).

11

Проект закона Республики Адыгея «О Конституционном Совете Республики Адыгея» // URL: https:// gshra.ru/zak-deyat/proekty/proekty_1509.html?arh=1 (дата обращения: 08.01.2025).

12

Федеральный конституционный закон от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 50 (часть I). Ст. 8029.

7

об упразднении Комиссии

1

он разработан в связи

с созданием Совета. Таким образом, Глава РА формировал правовую основу Совета как предшественника Комиссии.

Цель создания Совета формулируется через его единственное полномочие – выработку заключений по внесенным в Государственный Совет – Хасэ РА (далее также – Госсовет – Хасэ РА) проектам конституционных законов РА (ст. 1 Закона о Совете). Иными словами, Совет осуществляет обязательный предварительный конституционный надзор проектов конституционных законов.

В соответствии с п. 3 ст. 70, ст. 109 Конституции РА поправки к ней принимаются в форме конституционных законов. Иное назначение конституционных законов на сегодняшний день не предусмотрено, следовательно единственное полномочие Совета ещё и довольно узко по содержанию и включает в область его внимания только изменение Конституции РА [3, с. 40].

А.Т. Карасев, А.В. Савоськин, В.А. Мещерягина поднимают вопрос о том, на соответствие чему поправки к Конституции РА проверяются Советом. Авторы предполагают, что это раздел I «Основы конституционного строя» Конституции РА, поскольку иные конституционные положения не могут ему противоречить [4, с. 62]. Но, в отличие от Конституции РФ, для изменения основ конституционного строя Конституции РА не предусмотрена специальная процедура. Поэтому в случае внесения проекта конституционного закона, предусматривающего изменение положений раздела I, Совету придется руководствоваться и иными ориентирами.

В развитие статуса субъекта предварительного конституционного надзора и по примеру его регулирования в иных субъектах РФ, создавших свои советы, Совет мог бы осуществлять своё полномочие в отношении проектов обычных законов и постановлений парламента по запросу (факультативный надзор) или в обязательном порядке в случае удовлетворения установленным критериям 2, а также принятых законов до их подписания Главой РА.

При сравнении полномочий Суда и Совета мы обнаружим, что они никак не совпадают. Суд 1 Проект закона Республики Адыгея «О признании утратившими силу некоторых Законов Республики Например, для предварительного конституционного надзора Конституционного совета Республики Саха (Якутия) таким критерием является предмет регулирования законопроекта – основы конституционного строя Республики Саха (Якутия), а также национально-государственный статус и административно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия).

не обладал полномочиями в сфере предварительного контроля (надзора). Совет в этом отношении более похож на Комиссию.

Конкретизируя и развивая идею специальной государственной комиссии для организации процесса реформирования конституционного законодательства, Закон о комиссии определял цели создания комиссии (ст. 1), ее задачи (ст. 2) и полномочия (ст. 3). Закон о совете данные вопросы не регулирует, за исключением единственной цели-полномочия.

Среди положений ст. 1-3 наиболее примечательны следующие:

в своей работе Комиссия могла привлекать не только органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и отдельных граждан, общественность, организации, активистов, федеральные органы государственной власти, а также организовывать всенародное обсуждение; Комиссия могла как сама разрабатывать конкретные предложения по развитию конституционного законодательства, так и работать с теми, что поступали извне; неоднократно указано на возможность обращения к научной экспертизе; координационный потенциал Комиссии в среде органов публичной власти и гражданского общества (рабочие группы, советы); предусматривалась возможность применения не только отечественного, но и зарубежного опыта конституционного строительства; Комиссия могла рассмотреть вопросы, связанные с возможным внесением предложений о пересмотре отдельных положений Конституции РФ.

Перечисленное по большей части можно охарактеризовать как законодательные положения о ненадзорных функциях, однако они могут быть применены и в практике конституционных (уставных) советов.

Особое внимание обратим на ст. 4 Закона о Комиссии: «Рассмотрение Конституционной комиссией РА предложений о внесении поправок в Конституцию РА». Это единственное подробно описанное полномочие Комиссии. В нем выделено 2 вида рассмотрения:

собственных предложений о внесении поправок; направленных в Комиссию из Госсовета – Хасэ РА.

В первом случае речь идет о разработанных самостоятельно или при внешнем участии предложениях, которые в дальнейшем получают возможность их реализации через передачу субъектам права законодательной инициативы.

Второй вариант похож на полномочие Совета, поэтому сравним их. Как и Комиссия, Совет не является первичным получателем обращений – он рассматривает проекты конституционных законов, поступившие в Госсовет – Хасэ РА (ч. 3 ст. 1 Закона о Совете) и затем направленные ему Председателем Госсовета – Хасэ РА (п. 1.1 ст. 111 Регламента Госсовета – Хасэ РА 1).

Решения и Совета, и Комиссии именуются заключениями и носят рекомендательный характер, что прямо закреплено в законах.

Заключения Совета рассматриваются Госсоветом – Хасэ РА, его комитетами и комиссиями в соответствии с Регламентом Госсовета – Хасэ РА (ч. 5 ст. 3 Закона о Совете), оглашаются в первом чтении Председателем Совета или его заместителем (п. 3 ст. 111 Регламента Госсовета – Хасэ РА), то есть в обязательном порядке, но только на этапе оценки концепции предлагаемых конституционных поправок, их необходимости и целесообразности. Члены Совета не могут участвовать в обсуждении поправок к проекту конституционного закона, принятому в первом чтении, опираясь только на свой статус члена Совета.

Заключения Комиссии подлежали обязательному оглашению и обсуждению на сессии Госсовета – Хасэ РА (ч. 4 ст. 4 Закона о Комиссии). При этом Госсовет – Хасэ РА не обязан был обратиться в Комиссию за заключением, поэтому этот этап в принятии конституционного закона не был обязательным, что подчеркивалось в предыдущих редакциях Регламента Госсовета – Хасэ РА:

«если оно имеется», в первом чтении оглашается заключение комиссии; в случае его отсутствия и принятия проекта конституционного закона в первом чтении, может быть принято решение об обращении в Комиссию – в таком случае заключение оглашается уже во втором чтении (ст. 111, 112).

Отметим в положительном ключе Закон о Совете в части установления сроков рассмотрения проекта конституционного закона (10 дней) и направления заключения в Госсовета – Хасэ РА (3 рабочих дня). Появление данных сроков (ч. 6 ст. 3 Закона о Совете) наверняка связано с тем, что дача заключения субъектом конституционного надзора (Советом) стала обязательной, в то время как участие Комиссии в этом процессе было факультативным.

Сходство Комиссии и Совета проявляется в порядке их формирования. В обоих случаях имеет 1 Постановление Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея от 5 декабря 2012 года № 479- ГС «О Регламенте Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2012. № 12.

место равное представительство по семь человек от законодательной и исполнительной власти Республики Адыгея, оформляемые соответственно постановлениями Госсовета – Хасэ РА и указами Главы РА.

Итого в составе Совета 14 членов. Председатель Совета избирается из числа его членов.

В составе Комиссии было 15 человек – в соответствии со ст. 5 Закона о Комиссии Председатель Суда был пятнадцатым членом в силу занимаемой им должности. Председателем Комиссии по должности являлся Глава РА. Заместителями председателя по должности являлись Председатель Суда и Председатель Госсовета – Хасэ РА. При этом именно по поручению Председателя Суда заместители председателя Комиссии выполняют обязанности председателя и иные функции, определяемые им. Имело место представительство в Комиссии судебной ветви власти, а именно ее конституционно-судебного ответвления. В этой связи было бы ошибочно утверждать о полной непричастности Суда к предварительному конституционному надзору, осуществляемому Комиссией.

Также отметим, что в Совете, в отличии от Комиссии, личного участия руководства от законодательной или исполнительной власти не требуется, от судебной – не предусмотрено вовсе.

Идея членов по должности в научных исследованиях нашла место на примере включения в состав конституционных (уставных) советов с правом совещательного голоса уполномоченных по правам человека субъектов РФ [5].

Отметим, что идея равного представительства от ветвей власти – это то, что объединяет Суд с Комиссией и Советом, однако касается она представительства кандидатов в судьи. Вопрос об отборе кандидатов в члены Комиссии и Совета не урегулирован, за исключением членов Совета от законодательной власти, назначаемых «на основании предложений не менее одной трети от установленного числа депутатов или депутатских объединений (фракций)» (ч. 2 ст. 2 Закона о Совете).

Деятельность Совета зависит от наличия новых проектов конституционных законов, поэтому приобретает формат ad hoc. Комиссия должна была проводить заседания проводиться не реже 1 раза в месяц, иметь план работы (ст. 7). В отличие от Комиссии, законодательно закреплены требования к членам Совета: российское гражданство, постоянное проживание в Адыгее, возраст от 35 лет, высшее образование, опыт работы в определенных сферах, знание российского и адыгейского законодательства в широком смысле слова.

Срок полномочий членов Совета связан сроком полномочий депутатов Госсовета – Хасэ РА 7 текущего созыва, и в целом вопрос окончания полномочий регулируется подробно. Срок полномочий членов Комиссии зависел от срока полномочий органов государственной власти, их делегировавших – такой подход нам кажется более рациональным и развивающим идею о представительстве от ветвей власти.

И члены Комиссии, и члены Совета не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. На наш взгляд, это положение связано во многом с совмещением деятельности в Комиссии или Совете с основной должностью, которая скорее всего может быть связана тем или иным образом с экспертной работой в сфере законодательства, права, и порождала бы риски необоснованного привлечения к работе коллег, подчиненных, или даже замещения себя ими. В случае с Советом закон оговаривает, что члены осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.

Пожалуй, данное положение появилось на фоне осмысления упразднения конституционных (уставных) судов и создании концепции конституционных (уставных) советов, а ввиду отсутствия подобного стимула Закон о Комиссии данный аспект умалчивал.

Закон о Совете, как и никакой другой нормативный правовой акт, не предусматривает принятие Советом своего регламента или иного документа, регулирующего вопросы его внутренней деятельности. По нашему мнению, повод для этого следует искать в том, что решение данных вопросов носит преимущественно внутрипарламентский характер. Согласно ст. 4 Закона о совете деятельность совета обеспечивает не свой отдельный аппарат, а Аппарат Госсовета – Хасэ РА. Мы поддерживаем позицию Г.Р. Хабибуллиной, что Совет представляет собой коллегиальный орган, встроенный в структуру деятельности Госсовета – Хасэ РА [6, с. 145].

Суд в этом отношении представлял собой самостоятельный и независимый орган: он принимал собственный регламент; его деятельность обеспечивал отдельный аппарат. Комиссия в этом вопросе работала при исполнительной ветви власти: обеспечением ее деятельности занималась Администрация Главы и Кабинета Министров РА (ст. 9 Закона о Комиссии); как и в Законе о Совете, в Законе о Комиссии также отсутствует требование о принятии регламента, однако в случае необходимости принятия нормативных правовых актов по вопросам организации деятельности Комиссии они оформлялись решениями Главы РА (ч. 3 ст. 8 Закона о Комиссии).

Выше мы указали, что инициатором законодательного упразднения Комиссии и создания Совета является Глава РА. Значит, обладая некоторой способностью к контролю за указанными процессами, исполнительная ветвь власти всё же не сохранила за собой прежний объем ответственности в сфере конституционного строительства и надзора.

При переходе от модели предварительного конституционного надзора под эгидой исполнительной власти (Комиссия) к пропарламентской модели (Совет) на фоне упразднения Суда утеряны некоторые достоинства, не сохранившиеся у Совета: представительство судебной власти, широта компетенции (во многом за счет ненадзорных функций), привлечение внешних экспертов, элементы координационной работы и др. Вместе с тем Совет по сравнению с Комиссией стал более отделен от руководителей органов государственной власти, а дача заключения стала обязательным этапом на пути изменения Конституции РА.

Совет и Комиссия, в отличие от Суда, не имеют конституционного статуса. Между тем предназначение Совета исходит из контекста его появления, представлений в юридической доктрине и практике о подобных ему субъектах, а также из впоследствии принятого о нем нормативного правового регулирования. Совет обязан руководствоваться в своей деятельности конституционным текстом, а также сам может оказывать влияние на Конституцию РА. Отсутствие даже упоминания в Конституции РА сомнительно и не способствует формированию авторитета Совета. В дополнение отметим, что конституционные (уставные) комиссии субъектов РФ создавались для решения разных задач, будь то подготовка проекта конституции [7], проверка конституционных поправок [8] и т.д. Выявленная и демонстрируемая нами в настоящей статье связь и преемственность между Комиссией и Советом РА может являться перспективным направлением исследований в других субъектах РФ, создавших советы.

Список литературы

1. Клеандров М.И. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ или конституционные (уставные) советы: следовало ли упразднять эти суды? // Российский судья. 2023. № 10. С. 40-45.
2. Комментарий к Конституции Республики Адыгея / [под общ. ред. Н.А. Хазешук]. – Майкоп: ООО «Качество», 2011. – 373 c.
3. Галяева И.С. Предварительный конституционный надзор за региональным законодательством как полномочие конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации: причины появления и проблемы регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 8. С. 40-48.
4. Карасев А.Т. Конституционные советы Республик Адыгея, Башкортостан, Татарстан и Саха (Якутия): кто в лес, кто по дрова? / А.Т. Карасев, А.В. Савоськин, В.А. Мещерягина // Российское право: образование, практика, наука. 2023. № 2. С. 58-67.
5. Николаев В.А. Защита прав и свобод человека конституциями, уставами субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юридич. наук. Челябинск, 2023. 272 с.
6. Хабибуллина Г.Р. К вопросу о принципах деятельности и природе Конституционного совета субъекта Российской Федерации (на примере Республики Адыгея) // Образование и право. 2023. № 7. С. 143-146.
7. Муртазина Р.Р. Конституционный процесс в республиках Российской Федерации. Дисс. канд. юридич. наук. Казань, 2014. 224 с.
8. Комарова В.В. Демократия как конституционный императив и учредительная власть (российская теория или практика?) // Ученые записки юридического факультета. Вып. 23 (33) / Под ред. А.А. Ливеровского. – Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 2011. С. 22-30. Spisok literatury:
9. Kleandrov M.I. Konstitucionnye (ustavnye) sudy sub»ektov RF ili konstitucionnye (ustavnye) sovety: sledovalo li uprazdnyat’ eti sudy? // Rossijskij sud’ya. 2023. № 10. S. 40-45.
10. Kommentarij k Konstitucii Respubliki Adygeya / [pod obshch. red. N.A. Hazeshuk]. – Majkop: OOO «Kachestvo», 2011. – 373 c.
11. Galyaeva I.S. Predvaritel’nyj konstitucionnyj nadzor za regional’nym zakonodatel’stvom kak polnomochie konstitucionnyh (ustavnyh) sovetov sub- ”ektov Rossijskoj Federacii: prichiny poyavleniya i problemy regulirovaniya // Konstitucionnoe i municipal ’noe pravo. 2023. № 8. S. 40-48.
12. Karasev A.T. Konstitucionnye sovety Respublik Adygeya, Bashkortostan, Tatarstan i Saha (YAkutiya): kto v les, kto po drova? / A.T. Karasev, A.V. Savos’kin, V.A. Meshcheryagina // Rossijskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. 2023. № 2. S. 58-67.
13. Nikolaev V.A. Zashchita prav i svobod cheloveka konstituciyami, ustavami sub»ektov Rossijskoj Federacii. Diss. kand. yuridich. nauk. CHelyabinsk, 2023. 272 s.
14. Habibullina G.R. K voprosu o principah deyatel’nosti i prirode Konstitucionnogo soveta sub-»ekta Rossijskoj Federacii (na primere Respubliki Adygeya) // Obrazovanie i pravo. 2023. № 7. S. 143- 146.
15. Murtazina R.R. Konstitucionnyj process v respublikah Rossijskoj Federacii. Diss. kand. yuridich. nauk. Kazan’, 2014. 224 s.
16. Komarova V.V. Demokratiya kak konstitucionnyj imperativ i uchreditel’naya vlast’ (rossijskaya teoriya ili praktika?) // Uchenye zapiski yuridicheskogo fakul’teta. Vyp. 23 (33) / Pod red. A.A. Liverovskogo. – Sankt-Peterburg: Izdatel’stvo Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i finansov, 2011. S. 22-30.

Скачать