Сравнительный анализ публично-правового контроля в сфере предпринимательства в России и странах Европейского Союза

• ВАЛОВ Кирилл ДмитриевичСтарший преподаватель кафедры публичного права, ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»kerill97@mail.ru

В статье проведён комплексный сравнительно-правовой анализ механизмов публично-правового контроля в сфере предпринимательской деятельности в Российской Федерации и Европейском союзе. Целью исследования является выявление общих и отличительных черт нормативного регулирования, процедурных принципов и организационных форм контрольно-надзорной деятельности, а также оценка влияния степени кодификации и подзаконного регулирования на правовую предсказуемость для предпринимательских субъектов. В работе подробно рассмотрены положения Федерального закона № 248-ФЗ, регламентирующего государственный контроль и надзор в Российской Федерации, а также регламенты Европейского союза, устанавливающие требования к надзорной деятельности и координации национальных органов. Особое внимание уделено профилактическим мерам, таким как консультирование, предостережение и профилактические визиты, обеспечивающим предупреждение нарушений без избыточного административного давления. На основе анализа российской и европейской моделей выявлены ключевые направления их сближения и различия в процессуальных гарантиях и формах взаимодействия с бизнесом. Полученные результаты могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства, разработке типовых административных регламентов и формировании единых стандартов контрольно-надзорной деятельности, направленных на повышение её эффективности, транспарентности и обеспечение прав участников предпринимательских отношений.

Ключевые слова: публично-правовой контроль, предпринимательская деятельность, Федеральный закон № 248-ФЗ, Европейский союз, контрольно-надзорная деятельность, правовое регулирование, профилактические меры, процессуальные гарантии

Введение

Сопоставление публично-правового контроля в сфере предпринимательства в Российской Федерации и Европейском союзе целесообразно начинать с нормативного фундамента, который определяет пределы вмешательства государства и гарантии участников оборота. В России базовые начала закреплены в Конституции Российской Федерации (статья 34) как свобода экономической деятельности при допустимости ограничений в публичных интересах, что обуславливает необходимость четких процедур контроля и надзора. В Европейском союзе подход формируется сочетанием общих принципов Договора о Европейском союзе и специального регулирования рынка, ориентированного на соблюдение обязательных требований и предотвращение недобросовестной конкуренции, что предопределяет различную конструкцию мер и полномочий в государствах-членах, переходя к анализу конкретных актов.

Переход от конституционных и договорных положений к отраслевому регулированию показывает различие в подходах к балансу между публичными интересами и автономией предпринимательской инициативы. Для Российской Федерации характерна высокая степень централизации контрольных полномочий, при которой государство выступает не только гарантом соблюдения обязательных требований, но и активным участником в формировании профилактических механизмов. В то время как в Европейском союзе надзорные полномочия преимущественно децентрализованы и реализуются на уровне государств-членов, при этом координируются наднациональными органами и комиссией ЕС, что создает гибкую многоуровневую систему распределения ответственности и процедурных стандартов.

Такое различие институциональной структуры напрямую влияет на способы кодификации контрольно-надзорных механизмов. Если европейская система исходит из принципа функциональной автономии надзорных органов и приоритета административных процедур, то российское законодательство стремится закрепить комплексную модель в едином нормативном акте, устанавливающем не только предмет и формы контроля, но и универсальные требования к его осуществлению. Именно эта тенденция к унификации и обусловила принятие Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее - «Федеральный закон № 248-ФЗ»), который структурировал систему государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность на основе общих принципов и типовых процедур.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие публичный контроль и надзор в предпринимательской деятельности: Конституция Российской Федерации (ст. 34); Федеральный закон от 31.07.2020 № 248- ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»; подзаконные акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие особенности организации и документирования контрольных мероприятий; акты права Европейского союза, включая регламенты Европейского парламента и Совета по надзору за рынком и официальному контролю. Дополнительно учтены положения договорной основы ЕС и практики координации компетентных органов государств-членов.

Методологическую основу составили: формально-юридический анализ для постатейного исследования норм и выявления их внутренней логики; сравнительно-правовой метод для сопоставления моделей РФ и ЕС по критериям источниковой базы, процессуальных гарантий и степени кодификации; системно-структурный подход для оценки взаимосвязи профилактических и проверочных инструментов; а также аналитическая интерпретация эмпирических данных и выводов, изложенных в российских научных публикациях по тематике контрольно-надзорной реформы и профилактических механизмов. Применение комплексного подхода позволило обосновать предложения по уточнению частоты профилактических мероприятий, гармонизации временных и постоянных режимов и усилению координационных процедур.

Результаты и обсуждения

В российской правовой системе ключевую роль играет Федеральный закон № 248-ФЗ, который кодифицировал понятия, виды мероприятий, гарантии контролируемых лиц и механизмы профилактики нарушений. Нормативная конструкция закона детализирует принципы (например, статья 8 - стимулирование добросовестного соблюдения; статья 9 - соразмерность), закрепляет оценку результативности органов (статья 30). При этом, по мнению Мицкевич Л. А. и Васильевой А. Ф., «Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ содержит целую главу, посвященную принципам. Из всех предусмотренных законом принципов наибольшее практическое значение имеют принципы, составляющие “стандарт ‘хорошей администрации ’”» [4], а также перечень мероприятий и действий (статьи 56–75), включая контрольную закупку, инспекционный визит, документарную и выездную проверки, что позволяет выстраивать процедуру с учетом характера риска причинения вреда, переходя к вопросам правоприменения. Сопоставимый по значению в ЕС массив норм представлен регламентами о надзоре за рынком и официальном контроле в отдельных секторах, которые прямо наделяют надзорные органы полномочиями по расследованию и принятию мер реагирования, в том числе в цифровой среде, и вводят координационные механизмы обмена информацией. В агропищевой цепи закрепляется регулярность официальных контрольных действий «на основе оценки вероятности несоблюдения» и с адекватной частотой, а регулирование услуг ограничивает разрешительные режимы, требуя их обоснования по критерию необходимости и пропорциональности, что сближает разрешительные модели с процедурами контроля.

Дополнительно, по мнению Ахмадовой М. А., «реформа ориентирована на достижение баланса интересов сторон, что предполагает усиление профилактического начала при осуществлении контроля» [1]. Это положение логически соотносится с возможностью замены плановой проверки профилактическим визитом и организационным переакцентированием работы контрольных органов на предупреждение нарушений.

Статистические наблюдения, приводимые в работах российских правоведов, демонстрируют трансформацию нагрузки на бизнес после введения «новой модели контроля». Так, по итогам 2021 года фиксируется значительное сокращение количества контрольных (надзорных) мероприятий по сравнению с 2019 годом, что увязывается с перераспределением акцентов в пользу профилактических инструментов и процессуальной экономии [3]. В научной литературе также отмечается потребность в повышении координации и недопущении дублирования полномочий в связи с ростом числа видов контроля, что требует устойчивых процедур планирования и прозрачных оснований для вмешательства [3]. При этом, как отмечают Черкасов К. В., Домрачев Д. Г. и Переседов А. М., «мораторий на плановые (надзорные) мероприятия не приводит к увеличению числа совершаемых нарушений обязательных требований» [7].

Эти выводы дополнительно подкрепляют тезис о целесообразности расширения профилактических механизмов без снижения уровня защищенности охраняемых законом интересов.

Прикладные механизмы профилактики в Российской Федерации кодифицированы в главе о профилактике нарушений Федерального закона № 248-ФЗ (включая информирование, обобщение практики, меры стимулирования добросовестности, предостережение, консультирование, самообследование и профилактический визит). По мнению Нарановой Д. Г. и Кадимовой М. Ш., «глава 10 Федерального закона № 248-ФЗ определяет порядок осуществления профилактических мероприятий, включая профилактический визит, консультирование и предостережение» [5]. Их цель - снижать вероятность причинения вреда охраняемым законом ценностям еще до наступления нарушения, постепенно переводя акцент с постконтрольного реагирования к раннему взаимодействию с субъектами предпринимательства; это соотносится с европейской практикой установления частоты проверок на основе оценки вероятности несоблюдения.

Особое значение в российской практике имели временные режимы, устанавливавшие особенности проведения мероприятий и исключения для сфер повышенной общественной значимости. Изменения и уточнения перечней исключений и процедурных деталей (включая согласование с органами прокуратуры) вызывали вопросы корреляции с общими правилами Федерального закона № 248-ФЗ о планировании и основаниях для вмешательства, что демонстрирует необходимость разграничения постоянных и временных норм и недопущения конкуренции правил.

В правоприменительной плоскости выделяются три ключевые проблемы. Во-первых, отсутствие единообразного критерия частоты назначения профилактических визитов с учетом отраслевой специфики порождает неоднородность практики органов контроля, особенно при совмещении профилактики и последующих мер. Во-вторых, формулировки об основаниях проведения меро - приятий и признаках угрозы причинения вреда допускают расширительные трактовки, что снижает предсказуемость вмешательства и усложняет судебную проверку соразмерности. В-третьих, каталог мероприятий пересекается с особыми правилами отдельных видов контроля, что при отсутствии межведомственного согласования таит риск дублирования действий в отношении одного и того же субъекта при близких фактических основаниях. В этой связи, по мнению Дмитриковой Е. А., «реформа контроля актуализировала проблему гармонизации законодательства о контроле (надзоре) и законодательства об административных правонарушениях» [2], что требует согласованного развития процедурной базы и механизмов ответственности.

Заключение

Учитывая выявленные расхождения, целесообразно предложить корректировку российского регулирования и практики. Во-первых, закрепить на уровне Федерального закона № 248- ФЗ параметризованный критерий назначения профилактических визитов с привязкой к установленным индикаторам и отраслевой специфике, исключив чрезмерное усмотрение при периодичности. Во-вторых, уточнить закон путем легального определения «угрозы причинения вреда» через проверяемые фактические индикаторы, минимизируя расширительную интерпретацию оснований для внепланового вмешательства.

В-третьих, гармонизировать временные режимы и постоянные правила посредством отсылок к нормам о планировании и публичной отчетности, чтобы предотвратить конкуренцию требований. В-четвертых, имплементировать элементы координации по образцу европейских регламентов (единые форматы обмена данными между органами и операторами платформ, обязательность документирования мер) внутри национальных административных регламентов. Наконец, на уровне ведомственных актов целесообразно утвердить обязательные стандарты составления программ профилактики и типовые форматы предостережений с публикацией агрегированных данных о результатах профилактики и связи их с последующими мероприятиями, что позволит сохранять снижение административной нагрузки при неизменном уровне защищенности охраняемых ценностей, подтверждаемом научной литературой.

Список литературы

1. Ахмадова, М. А. Реформа контрольной (надзорной) деятельности: ориентация на баланс интересов сторон / М. А. Ахмадова // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). - 2024. - № 8. - С. 60–67. - DOI 10.17803/2311- 5998.2024.120.8.060-067.
2. Дмитрикова, Е. А. Влияние законодательства о государственном контроле (надзоре) на практику применения законодательства об административных правонарушениях / Е. А. Дмитрикова // Правоприменение. - 2024. - Т. 8, № 3. - С. 92–101. - DOI 10.52468/2542-1514.2024.8(3).92- 101.
3. Медведева Н. Г. Ключевые направления реформирования и совершенствования правового обеспечения контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. // Общество: политика, экономика, право. 2021. № 8.
4. Мицкевич, Л. А.; Васильева, А. Ф. Принципы «хорошей администрации» в сфере государственного контроля (надзора) / Л. А. Мицкевич, А. Ф. Васильева // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2022. - № 2. - С. 72–93. - DOI 10.17308/law/1995- 5502/2022/2/72-93.
5. Наранова, Д. Г.; Кадимова, М. Ш. Профилактические мероприятия в свете нового законодательства о государственном контроле (надзоре) / Д. Г. Наранова, М. Ш. Кадимова // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. - 2022. - Т. 37, № 4. - С. 92–97. - DOI 10.21779/2500-1930-2022-37-4-92-97.
6. Семенычева Н. Е. Особенности проведения контрольных (надзорных) мероприятий в условиях действия моратория на проведение проверок [Электронный ресурс]. 2024. Режим доступа: CyberLeninka, URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 17.10.2025).
7. Черкасов, К. В.; Домрачев, Д. Г.; Переседов, А. М. Административная превенция в условиях моратория на контрольные (надзорные) мероприятия: состояние и перспективы / К. В. Черкасов, Д. Г. Домрачев, А. М. Переседов // Вестник Томского государственного университета. - 2024. - № 505. - С. 254–260. - DOI 10.17223/15617793/505/28.

Скачать