Специальный инвестиционный контракт и система государственных закупок как взаимосвязанные элементы административно-правового стимулирования инновационной деятельности в промышленности

В условиях трансформации российской экономики, обусловленной внешними санкционными ограничениями и необходимостью достижения технологического суверенитета, особую значимость приобретает поиск эффективных административно-правовых инструментов стимулирования инновационной деятельности в промышленности. Государство, выступая одновременно и регулятором, и заказчиком, и инвестором, формирует сложную систему мер поддержки, среди которых ключевое место занимает специальный инвестиционный контракт (далее - СПИК) и механизм государственных закупок.

Стимулирование как метод государственного управления применяется в отношении как физических, так и юридических лиц, и выражается, в частности, предоставления льгот – налоговых, финансовых и иных. Так, в рамках СПИК, юридическому лицу, реализующему инвестиционный проект в сфере промышленности, предоставляются льготы по налогам и сборам (ст. 16 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488 ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»). Эти меры выступают важнейшим средством управленческого воздействия органов исполнительной власти на деятельность организаций и существенно повышают привлекательность долгосрочных промышленных проектов [1, с. 296].

СПИК как индивидуальный правовой акт управления обладает уникальной правовой природой. С одной стороны, он основан на соглашении сторон, с другой – содержит обязательные для публичной стороны властные предписания о применении мер государственной поддержки. Данная специфика порождает дискуссии в научной литературе о месте СПИК в системе российского права и требует дальнейшего теоретического осмысления.

Согласно ст. 18.1 Федерального закона № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», по СПИК инвестор обязуется реализовать инвестиционный проект по внедрению или разработке и внедрению технологии для серийного производства промышленной продукции, а другая сторона - Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование в пределах своих полномочий в течение срока действия СПИК обязуются обеспечивать стабильность условий ведения хозяйственной деятельности и применять меры стимулирования. Ключевое условие – внедрение технологии, включенной в перечень современных технологий, утвержденный Правительством Российской Федерации, что позволяет производить конкурентоспособную на мировом уровне продукцию [2]. Данное требование принципиально отличает СПИК от иных инвестиционных соглашений, поскольку он ориентирован именно на технологическое обновление промышленности. Это не только наращивает производственные мощности, но и обеспечивает технологическую модернизацию, повышение экологической безопасности и энергоэффективности производства.

Суть механизма СПИК состоит в достижении баланса интересов сторон: инвестор получает предсказуемую регуляторную среду и экономические стимулы, а государство – гарантии создания новых промышленных мощностей и внедрения передовых технологических решений, способствующих достижению национальных целей развития.

С 2021 года в Российской Федерации используется особый правовой режим стимулирования в виде СПИК второго поколения (СПИК 2.0), ключевое отличие которого от первой версии является исключительная технико-внедренческая направленность [3, c. 49-61]. Это означает, что контракт заключается не для реализации любого инвестиционного проекта, а строго для внедрения конкретной технологии из утвержденного перечня. Что существенно повышает требования к инвестору.

Анализ изменений позволяет выделить следующие системные характеристики СПИК 2.0. Установлено, что публичной стороной СПИК должна выступать РФ совместно с субъектом РФ и муниципальным образованием. Это требование усиливает ответственность публичной стороны и обеспечивает комплексный подход к стимулированию, однако одновременно усложняет процедуру заключения контракта, требуя согласования интересов трех уровней публичной власти.

Вместе с тем уточняются сроки заключения СПИК (не более чем 15 лет для реализации проектов, объем инвестиций по которым не превышает 50 миллиардов рублей (без учета НДС), или не более чем 20 лет для реализации проектов, объем инвестиций по которым превышает 50 миллиардов рублей (без учета НДС). Такая дифференциация отражает стремление законодателя учесть масштаб инвестиционных проектов и предусмотреть более продолжительный период планирования для наиболее капиталоемких проектов.

Кроме того, вводится конкурсный порядок заключения СПИК. Что должно обеспечить прозрачность и конкуренцию при отборе проектов. Исключения предусмотрены лишь для случаев заключения СПИК по решению Президента РФ или при подаче только одной заявки об участии в процедуре конкурсного отбора. Конкурсный механизм, с одной стороны, повышает эффективность распределения бюджетных средств, но, с другой, создает дополнительные административные барьеры для инвесторов.

Закон устанавливает, что меры государственной поддержки прекращаются, если совокупный объем расходов и недополученных доходов бюджетов всех уровней, образующихся в связи с применением мер стимулирования деятельности в сфере промышленности в рамках СПИК, превысил 50% от общего объема капитальных вложений инвестора в проект, с даты такого превышения [4]. Указанное ограничение, будучи направленным на защиту бюджетных интересов государства, одновременно порождает неопределенность для инвестора: отсутствует гарантия сохранения мер поддержки на протяжении всего срока реализации проекта.

При этом «закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд являются одним из основных направлений расходования бюджетных средств в Российской Федерации» [5, с. 182] - что дополнительно подчеркивает значимость сбалансированного подхода к предоставлению мер стимулирования: с одной стороны, необходимо обеспечивать контроль за использованием бюджетных ресурсов, а с другой – создавать предсказуемые условия для инвесторов, реализующих значимые промышленные проекты.

Таким образом, СПИК 2.0 выступает важным инструментом адресной поддержки промышленной модернизации, ориентированным на крупные инвестиционные проекты с высоким технологическим потенциалом. Однако его эффективность зависит от совершенствования процедур заключения контрактов, снижения административных барьеров и разработки механизмов минимизации рисков для всех участников соглашения.

Несмотря на несомненные достоинства СПИК как инструмента стимулирования предложения (создания новых производственных мощностей), анализ действующего законодательства выявляет системную проблему: сам по себе СПИК создает производственные мощности, но не гарантирует сбыт инновационной продукции. Отсутствие устойчивого спроса обесценивает инвестиции в разработку и внедрение технологии, поскольку производитель не может окупить затраты и масштабировать производство.

Данная проблема носит не только экономический, но и правовой характер, поскольку действующее законодательство не устанавливает корреляции между заключением СПИК и обязательствами публичной стороны по обеспечению закупки произведенной продукции. Публичная сторона, принимая на себя обязательства по применению мер стимулирования, не берет на себя обязательств по формированию спроса. Это создает риски для инвестора, который, вложив значительные средства в создание производств, может столкнуться с отсутствием рынка сбыта. Выход из этого противоречия лежит в сфере государственных закупок, которые призваны формировать гарантированный рынок сбыта для инновационной продукции. Еще в 2022 году Президент РФ утвердил перечень поручений, среди которых обозначена необходимость создания механизмов, гарантирующих долгосрочный спрос на новые виды инновационной продукции, производимые в промышленных кластерах [6]. Во исполнение данной задачи важнейшим практическим инструментом выступает система государственных закупок.

В рамках правового регулирования закреплен принцип стимулирования инноваций, обязывающий заказчиков при планировании и осуществлении закупок исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем приобретения инновационной и высокотехнологичной продукции [7]. Однако этот принцип носит преимущественно декларативный характер и не подкреплен эффективными механизмами реализации.

При этом сфера закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой особую область экономико-правовых отношений – именно поэтому авторы подчеркивают необходимость ее совершенствования как автономного приоритета [8, с. 95-104]. Они служат инструментом «импортозамещения, стимулирования производства инновационной и высокотехнологичной продукции российского происхождения, поддержки субъектов малого предпринимательства» [9, с. 220-231].

Действующее правовое регулирование государственных закупок не обеспечивает системного приоритета инновационной продукции. Для целей осуществления закупок до настоящего времени не утвержден единый перечень инновационной и высокотехнологичной продукции, а подход к определению такой продукции и порядку ее закупок зависит от типа заказчика, каждый из которых работает по определенному закону о закупках.

Заказчики, работающие в соответствии с ФЗ от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ должны самостоятельно сформировать и утвердить перечни такой продукции и положения о порядке ее внедрения. Критерии, по которым определяют, относится ли продукция к инновационной, устанавливаются отраслевыми федеральными министерствами, госкорпорациями «Росатом» и «Роскосмос» [10]. Требования для таких критериев утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июня 2019 г. № 773 «О критериях отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции» [11]. Вместе с тем в письме Минэкономразвития России от 17 ноября 2016 г. № Д28и-3071 разъясняется о том, что если критерии не разработаны, то можно разработать их самостоятельно [12].

Такой подход порождает фрагментарность и правовую неопределенность: каждый заказчик применяет собственные критерии, что создает административные барьеры для производителей, вынужденных адаптироваться под множество различных стандартов и требований.

Кроме того, отсутствует системный контроль за тем, насколько утвержденные заказчиками перечни соответствуют приоритетам государственной промышленной политики. Заказчик, руководствуясь собственными интересами, может не включать в перечень инновационную продукцию, которая соответствует государственным приоритетам, но не является для него экономически целесообразной.

В еще более сложной ситуации находятся заказчики, действующие по Федеральному закону от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13]. На федеральном уровне для них не установлено требований вести перечни инновационной, высокотехнологичной продукции или закупать ее в определенном объеме. Однако на региональном уровне могут быть утверждены собственные перечни и условия внедрения инноваций [14, с. 68], однако эти перечни носят рекомендательный или локальный характер и не создают единой системы.

Отсутствие обязательных квот или нормативов закупок инновационной продукции свидетельствует о слабой стимулирующей функции [15, с. 44], административно-правового регулирования в сфере государственных закупок [16, с. 83], что ограничивает внедрение инноваций в промышленность, созданных в рамках СПИК. Как следствие, заказчики, даже при наличии инновационных предложений, зачастую выбирают традиционную продукцию, руководствуясь критерием минимальной цены, а не инновационностью или технологической эффективностью.

Таким образом, выявляется разрыв между двумя взаимосвязанными механизмами: СПИК стимулирует создание новых производств, но государство не гарантирует закупку произведенной инновационной продукции, что снижает инвестиционную привлекательность СПИК и подрывает достижение национальных целей технологического развития. В целях преодоления указанного разрыва и усиления стимулирующей роли государства представляется необходимым формирование на федеральном уровне единого реестра инновационной и высокотехнологичной продукции в соответствии с унифицированными критериями, устанавливаемыми Правительством РФ. Значимость данного инструмента будет гарантирована обязательным требованием об учете позиций такого реестра заказчиками при планировании закупок, что позволит обеспечить приоритет инновационной продукции при осуществлении государственных закупок и создаст устойчивый спрос, превратив государственный заказ в действенный стимул ее производства и внедрения. Предлагаемый реестр инновационной продукции призван стать универсальным инструментом стимулирования спроса для всех категорий государственных заказчиков.

Особого внимания в контексте взаимодействия СПИК и государственных закупок заслуживают государственные корпорации, которые выступают одновременно и крупнейшими инвесторами по специальным инвестиционным контрактам, и крупнейшими заказчиками со значительным потенциалом для формирования устойчивого спроса на инновационную продукцию в стратегически важных отраслях промышленности.

Обладая отдельными государственно-властными полномочиями и выполняя стратегические функции, государственные корпорации сегодня фактически формируют спрос на сложные научно-технические разработки и задают направления технологического развития целых отраслей. Именно государственные корпорации формируют долгосрочные программы инновационного развития, определяют технические требования к продукции и, по сути, выступают «локомотивами» технологической модернизации.

Вместе с тем анализ Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выявляет системный недостаток: хозяйствующие субъекты, включая государственные корпорации, исключены из перечня участников стратегического планирования. Представляется, что это приводит к двум основным проблемам: во‑первых, невозможности эффективно координировать действия государства и бизнеса для достижения стратегических целей, а во‑вторых, – к возникновению разрыва между планами, проектируемыми органами государственной власти, и реальными потребностями экономики. В связи с этим возникает необходимость признания хозяйствующих субъектов, и прежде всего государственных корпораций, в качестве субъектов стратегического планирования и разработки механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. Такое решение позволило бы синхронизировать корпоративные программы инновационного развития с государственными стратегиями и национальными проектами, обеспечив тем самым системный подход к стимулированию инновационной деятельности в промышленности.

Кроме того, участие государственных корпораций в стратегическом планировании позволило бы на этапе разработки государственных программ закладывать параметры спроса на инновационную продукцию, которая будет создана в рамках СПИК. Это создаст сквозной механизм: от планирования технологического развития до заключения СПИК и формирования государственного заказа.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения по совершенствованию административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере:

1. Специальный инвестиционный контракт является эффективным инструментом стимулирования предложения – создания новых производственных мощностей и внедрения передовых технологий. Однако его потенциал в полной мере не реализуется из‑за отсутствия синхронизации с системой государственных закупок.

2. Действующее правовое регулирование государственных закупок не обеспечивает системного приоритета инновационной продукции. Фрагментарность подходов (разные критерии для разных заказчиков, отсутствие единого реестра, отсутствие обязательных квот) создает административные барьеры и не гарантирует сбыт продукции, произведенной в рамках СПИК.

3. В целях устранения разрыва между созданием производственных мощностей и формированием спроса предлагается:

а) разработать и утвердить единый реестр инновационной и высокотехнологичной продукции на федеральном уровне с унифицированными критериями, устанавливаемыми Правительством РФ;

б) нормативно закрепить обязательное требование об учете позиций указанного реестра при планировании закупок, что обеспечит приоритет инновационной продукции;

в) установить на законодательном уровне обязанность публичной стороны СПИК по содействию включению произведенной инновационной продукции в указанный реестр;

г) внести изменения в Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» о включении государственных корпораций в перечень участников стратегического планирования.

Реализация предложенного комплекса мер позволит превратить систему государственных закупок из декларативного принципа в реально действующий механизм стимулирования инноваций, устранив существующий разрыв между созданием производственных мощностей по СПИК и формированием устойчивого спроса на инновационную продукцию. Это создаст предсказуемые условия для инвесторов, повысит эффективность бюджетных расходов на стимулирование промышленности и обеспечит достижение национальных целей технологического развития, определенных в Концепции технологического развития на период до 2030 года.