Современные формы и методы публичного управления в зарубежных странах

• КРИВЕЛЬСКАЯ Ольга Валентиновназаместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе МГИМО МИД России, кандидат юридических наук, доцентo.krivelskaya@inno.mgimo.ru

Статья посвящена современным формам и методом публичного управления в некоторых зарубежных странах. Автор исследует новые подходы к публичному управлению в условиях цифровизации и быстро развивающихся технологий. Автором приведена эволюция парадигм публичного управления в сравнительной форме. В статье обосновывается вывод о том, что эффективность публичного управления в XXI веке определяется не столько масштабом государственных структур, сколько их способностью к сотрудничеству, инновациям и использованию знаний о человеческом поведении. Для России адаптация данных подходов требует развития цифровой инфраструктуры, укрепления институтов гражданского участия и подготовки управленческих кадров нового типа - компетентных, открытых и готовых к сетевому взаимодействию.

Ключевые слова: публичное управление, цифровизация, парадигмы публичного управления, зарубежные страны, глобализация, формы и методы публичного управления

Введение

Актуальность исследования современных форм и методов публичного управления обусловлена вызовами XXI века - глобализацией, ускоренным развитием информационно-коммуникационных технологий, усложнением социальных проблем и ростом ожиданий граждан к качеству государственных услуг. Традиционные бюрократические модели управления, основанные на жесткой иерархии и регламентации, во многом исчерпали свой потенциал в условиях динамичной среды. Необходимость модернизации публичной администрации детерминируется потребностью в повышении эффективности, открытости и гибкости государственного управления.

Проблема исследования заключается в поиске оптимальных подходов к реформированию публичного управления, сочетающих лучшие зарубежные практики и национальную специфику. В мировой науке и практике за последние десятилетия произошла смена управленческих парадигм: от Weber’овской модели рациональной бюрократии - к концепции «Нового государственного менеджмента» (NPM), ориентированной на эффективность и заимствование бизнес-методов, и далее – к концепции «Нового публичного управления» (NPG), делающей акцент на сетевом взаимодействии, партнерстве государства с гражданским обществом и частным сектором. Параллельно развивается идеология «электронного правительства» (Digital/E-Governance) и «умного управления» (Smart Governance), предполагающая активное использование цифровых технологий для трансформации государственных услуг.

Цель исследования - провести комплексный анализ современных форм и методов публичного управления в зарубежных странах, выявить основные тенденции и оценить потенциал адаптации успешных практик для использования в отечественной системе государственного управления.

В соответствии с целью решаются следующие задачи:

1) проследить эволюцию теоретических моделей публичного управления (от NPM к NPG и цифровому управлению); 2) классифицировать современные организационные формы и инструменты публичного управления.

Результаты исследования.

Эволюция парадигм. Классическая модель традиционного публичного администрирования (Traditional Public Administration, TPA) восходит к работам М. Вебера и предполагает иерархическую бюрократию, четкое нормативное регулирование и отделение политики от администрирования. В рамках традиционного публичного администрирования государственное управление трактуется как жестко регламентированная система:

политические решения принимаются на вершине, а исполнители-чиновники строго подчиняются распоряжениям руководства, действуя по установленным правилам [1]. Ценности данной парадигмы – стабильность, законность, порядок. Гражданин при таком подходе рассматривается скорее как пассивный подданный, объект управления. Традиционная бюрократическая модель доминировала до последней четверти XX века и в определенной мере сохраняется в ряде стран до сих пор, однако ее недостатки – неповоротливость, ориентация на процедуры, а не на результаты – стимулировали поиск новых концепций.

С конца 1970-х – начала 1980-х гг. в англосаксонских государствах (США, Великобритания, Новая Зеландия) зарождается концепция «Нового государственного менеджмента» (New Public Management, NPM) [1]. Ее появление было детерминировано экономическим кризисом, необходимостью снижения бюджетных расходов и повышением эффективности госаппарата. NPM опирается на идеи неоклассической экономики, теорию общественного выбора и менеджериальный подход. Ключевые принципы – внедрение рыночных механизмов в госсектор, ориентир на результаты и клиента, децентрализация и дерегулирование. По мнению Д. Осборна и Т. Гэблера, государство должно «работать по-другому, а не усерднее», используя инновации частного сектора [2]. Практическими мерами стали приватизация государственных функций, аутсорсинг услуг, конкуренция между ведомствами и введение системы показателей эффективности (KPI) для оценки результатов работы учреждений. «Новый государственный менеджмент» сменил акцент с процедур на результативность и экономичность, породив феномен «предпринимательского государственного управления». Однако критики отмечали, что чрезмерная коммерциализация чревата размыванием публичных ценностей и ответственности государства перед обществом.

С середины 1990-х гг. набирает силу концепция «Нового публичного управления» (New Public Governance, NPG), отражающая переход к сетевым моделям и межсекторному партнерству. Ее появление было во многом ответом на ограничения как классической бюрократии, так и NPM, особенно в условиях глобализации и сложных межотраслевых проблем. NPG рассматривает государственное управление как систему многоуровневого взаимодействия между различными акторами: государственными органами, бизнесом, некоммерческими организациями, сообществами граждан. Роль государства эволюционирует от единоличного «рулевого» к координатору сетей и брокеру интересов. Основные ценности – совместное участие, сотрудничество, социальное доверие. В отличие от NPM, где гражданин – клиент, в NPG граждане трактуются как партнеры, совоспроизводящие общественные блага. Практические проявления NPG – это широкое применение государственно-частных партнерств (ГЧП), привлечение граждан к соуправлению (например, партисипаторное бюджетирование), децентрализация полномочий на уровень местного самоуправления и передача ряда функций институтам гражданского общества. К началу 2020-х концепция NPG стала влиять на реформы в разных странах, поскольку предполагается, что государство <+ будет эффективнее в роли организатора сотрудничества, а не единственного производителя услуг.

Помимо NPG, в последние годы формируется парадигма «цифрового» или «умного» управления (Smart Governance), фокусирующаяся на использовании больших данных, искусственного интеллекта и других технологий для поддержки принятия решений и персонализации услуг. Электронное правительство (E-Government) – важная составляющая этого подхода – подразумевает предоставление максимума госуслуг в онлайн-режиме, автоматизацию процессов и проактивное взаимодействие с гражданами через цифровые платформы. Концептуально Smart Governance дополняет NPG, усиливая ориентированность на данные (Data-Driven Governance) и на удовлетворение индивидуальных потребностей граждан при помощи цифровых сервисов.

В таблице 1 приведены ключевые черты трех базовых концепций публичного управления – TPA, NPM и NPG – по ряду критериев для наглядного сравнения:

Таблица 1. Эволюция парадигм публичного управления Парадигма Роль государства Управленческие приоритеты Отношение к гражданам Традиционное публичное администрирование (TPA) Ведущий провайдер услуг; иерархический контролёр Законность, соблюдение процедур, стабильность системы Граждане как подданные, объекты управления Новый гос. менеджмент (NPM) «Менеджер» и регулятор; ориентирован на результаты и эффективность Эффективность, экономия, конкуренция; измерение результатов через показатели KPI Граждане как клиенты, потребители услуг Новое публичное управление (NPG) Партнер и координатор в сетях; со-управляющий в связке с другими акторами Сотрудничество, децентрализация, совместное принятие решений; ориентация на общественную ценность Граждане как равноправные участники, стейкхолдеры управления Как видно из таблицы, эволюция шла от вертикально-иерархической модели к рыночно-ориентированной, а затем – к сетевой и цифровой.

Цели публичного управления сместились с поддержания порядка (TPA) к повышению эффективности (NPM) и далее – к созданию общественной ценности через партнерство и инновации (NPG). Роль государства трансформировалась от всесильного бюрократического аппарата к менеджеру, а затем к фасилитатору сетевого взаимодействия. Гражданин из подчиненного превратился сначала в требовательного клиента, затем – в активного участника сообщественных проектов. При этом новые парадигмы не отменяют полностью предыдущие. В практике большинства стран наблюдается их сосуществование и гибридизация (например, сохранение элементов бюрократии при внедрении менеджерских технологий и сетевых форм) [3]. Такой гибридный характер современных систем публичного управления требует умелого сочетания разных методов в зависимости от контекста и задачи.

Сетевое управление и государственно-частные партнерства. Одной из характерных форм NPG является сетевое управление (Governance Networks), предполагающее взаимодействие государственного, частного и гражданского секторов в рамках устойчивых партнерских сетей. Яркий пример – развитие механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в инфраструктурной сфере. Великобритания считается мировым лидером по применению ГЧП [4]. Здесь в 1992 г. была запущена программа Private Finance Initiative (PFI), позволившая привлекать частные компании к финансированию и управлению объектами социальной инфраструктуры (школы, больницы, дороги) с последующей компенсацией затрат из бюджета.

Британская модель ГЧП включает различные формы взаимодействия: акционирование государственных предприятий, концессионные соглашения, контракты жизненного цикла и аутсорсинг функций [5]. К 2020-м годам в Великобритании реализовано свыше 700 проектов ГЧП в самых разных отраслях на сумму более 54 млрд фунтов стерлингов. Частный капитал привлекается не только для строительства, но и для эксплуатации объектов, что повышает эффективность их использования. Например, в рамках PFI были построены десятки новых школ и больниц, модернизирована транспортная инфраструктура. Опыт Великобритании показывает, что ГЧП позволяет разделить риски между государством и бизнесом, привлечь инвестиции и инновации, однако требует прозрачной нормативной базы и компетентности госструктур в управлении контрактами.

В странах континентальной Европы механизмы сетевого взаимодействия проявляются несколько иначе. Так, в Германии традиционно сильны отраслевые ассоциации и институты социального партнерства, которые вовлечены в разработку и реализацию государственных политик. Например, крупные промышленные и торговые объединения (BDI, DIHK и др.) тесно сотрудничают с федеральными министерствами по вопросам экономического регулирования, образования и подготовки кадров. Это позволяет учесть экспертизу бизнеса при принятии решений и совместно решать общественно значимые задачи. Особенностью немецкой модели является правовая институционализация таких сетей – многие решения принимаются в формате консультативных советов с участием представителей бизнеса, профсоюзов, научного сообщества. Государство выступает арбитром и модератором, обеспечивая баланс интересов. Таким образом, сетевое управление по-немецки опирается на давние традиции неокорпоратизма и консенсусной политики, где отраслевые ассоциации фактически разделяют с государством ответственность за развитие своих секторов. Практические примеры включают совместные инициативы правительства и промышленности по развитию индустрии 4.0, кластерные сети в машиностроении, энергетике, а также партнерства в сфере профессионального образования (дуальная система обучения). В результате государственная политика становится более гибкой и адекватной реалиям, хотя сохраняется риск лоббистского влияния со стороны сильных объединений бизнеса.

В целом, Governance Networks как форма публичного управления проявляются через многообразие партнерств – государственно-частных, общественно-государственных, межмуниципальных и т.д. Их распространение – глобальный тренд, тесно связанный с идеологией NPG. Сетевые структуры позволяют мобилизовать ресурсы разных секторов, но требуют развития доверия, прозрачности и новых компетенций госслужащих (навыков переговоров, контрактного управления и пр.). Без этих условий сеть может превратиться в закрытый «клуб» инсайдеров или в механизм перекладывания ответственности. Успешные примеры (британские ГЧП, голландские «тройные спирали» сотрудничества правительства, бизнеса и университетов, итальянские пакты территориального развития и др.) демонстрируют высокую отдачу, но перенесение их в другие страны должно учитывать правовую среду и степень развитости институтов гражданского общества.

Цифровое правительство и управление на основе данных. Другой ключевой современной формой является электронное (цифровое) правительство (Digital Government), радикально трансформирующее способы предоставления государственных услуг и взаимодействия власти с обществом. Здесь эталонные практики демонстрируют небольшие, но технологически продвинутые страны. Например, Эстония создала одну из самых всеобъемлющих цифровых экосистем государственного управления. С начала 2000-х в стране введена обязательная электронная идентификационная карта для всех граждан, обеспечивающая доступ ко всем госуслугам онлайн.

Сегодня 99% услуг государственных учреждений Эстонии доступны гражданам через Интернет круглосуточно [6], практически весь документооборот переведен в электронную форму (принцип digital by default). С 2014 г. реализуется новаторская программа e-Residency, позволяющая иностранцам получить электронное резидентство Эстонии – цифровой ID для удаленной регистрации бизнеса и использования эстонских электронных сервисов. За менее чем 10 лет обладателями e-Residency стали свыше 100 тыс. человек из 180+ стран, ими создано более 27 тыс. компаний в эстонской юрисдикции. Это принесло прямой доход бюджету (более €35 млн за первые 5 лет) и укрепило бренд Эстонии как «цифрового государства» [7]. Также Эстония первой в мире внедрила интернет-голосование на национальных выборах (с 2005 г.), систему обмена данными X-Road между ведомствами и принцип once only (гражданин предоставляет информацию государству один раз).

Как результат, Эстония стабильно в лидерах рейтингов электронного правительства – в 2024 г. она заняла 2-е место в мире (EGDI=0.97) сразу после Дании [8]. Эстонский кейс демонстрирует, что при сильной политической воле и инвестициях в ИТ-инфраструктуру даже небольшая страна может построить комплексную цифровую экосистему, обеспечив экономию времени граждан (считается, что цифровые сервисы ежегодно экономят эквивалент 2% ВВП в пересчете на человеко-часы) и повышение прозрачности управления. Республика Корея - неоднократный лидер глобального индекса электронного правительства ООН - демонстрирует пример успешной цифро - <+ вой трансформации государственного управления (blogs.iadb.org). С начала 1990-х годов страна реализует масштабные программы информатизации, и сегодня через единый портал Government 24 граждане могут получать сотни госуслуг, не посещая учреждения. Уровень цифрового участия корейцев превышает 90%, а удовлетворённость качеством услуг - 94%, что стало возможным благодаря созданию гособлачного центра G-Cloud и внедрению ИИ-технологий для консультаций и анализа обращений (blogs.iadb.org). Безопасность обеспечивается специализированным агентством KISA, защищающим десятки тысяч государственных сервисов. Таким образом, Корея сформировала одну из наиболее технологически развитых моделей электронного управления, стабильно входящую в топ-5 мирового рейтинга e-government. Открытое правительство и вовлечение граждан. Открытое правительство направлено на повышение прозрачности деятельности государственных органов и вовлечение граждан в процессы принятия решений. Примером служит инициатива Open Government в США, в рамках которой был создан портал Data.gov с более чем 155 тыс. наборов открытых данных, а также платформа петиций We the People, собравшая миллионы пользователей и приведшая к конкретным изменениям законодательства. В Канаде электронные консультации реализуются через проекты MyDemocracy.ca и Consulting with Canadians, позволившие сотням тысяч граждан выразить мнение по реформам избирательной системы и другим вопросам [9]. В Великобритании с 2010-х годов последовательно реализуется политика Transparency Agenda, включающая публикацию данных о расходах и общественные обсуждения законопроектов на портале gov.uk/consultations (gov.uk). Подобные инициативы формируют новый формат взаимодействия власти и общества - диалоговый и ответственный, где технологии становятся инструментом реальной демократизации управления.

Современные методы и инструменты публичного управления:

1. Краудсорсинг и публичные консультации.

Краудсорсинг и публичные консультации представляют собой современные формы взаимодействия государства и общества, позволяющие гражданам напрямую участвовать в выработке управленческих решений. Они реализуются через онлайн-консультации по проектам законов, электронные петиции и гражданские форумы, обеспечивая прозрачность и вовлечённость населения [10]. В США и Канаде подобные практики закреплены на федеральном уровне: агентства проводят регулярные онлайн-обсуждения, создают гражданские панели и молодежные советы для сбора предложений (например, INOMICS, 2019). Цифровые технологии, включая текст-майнинг и автоматическую классификацию комментариев, позволяют эффективно обрабатывать общественные отклики, как показал канадский проект MyDemocracy.ca. Несмотря на риски цифрового неравенства и манипуляции мнениями, краудсорсинг при надлежащей модерации и защите данных становится действенным инструментом повышения доверия к власти и легитимности государственных решений.

2. Проектное управление и Agile-методы в госсекторе.

Проектный подход давно зарекомендовал себя в бизнесе и все активнее применяется в публичном секторе: его суть заключается во временном объединении ресурсов для достижения конкретных целей с четкими сроками и измеримыми результатами. Государственные органы разных стран создают проектные офисы и межведомственные команды для реализации реформ и нацпрограмм - так, в Нидерландах еще в 2000-х годах были внедрены программно-целевые дирекции под ключевые задачи, что позволило ускорить выполнение проектов и сократить бюрократию. Agile-методы (Scrum, Kanban и др.) стали востребованы и в государственном управлении: они предполагают итеративную работу, постоянную адаптацию и тесную обратную связь с пользователями, как это реализовано при создании портала госуслуг Швеции и цифровых сервисов Нью- Йорка. В России идея «гибкого правительства» продвигается Агентством стратегических инициатив и Минцифры РФ, где Agile-подходы тестируются при разработке цифровых решений [11].

Опыт Сингапура и Австралии показывает, что сочетание гибкости и строгой подотчетности возможно при внедрении гибридных моделей управления, адаптированных к требованиям госсектора.

3. Инструменты поведенческой экономики («подталкивания»).

За последнее десятилетие поведенческая экономика прочно вошла в инструментарий публичной политики, объясняя, как реальные решения людей отклоняются от рациональных моделей и как это можно использовать для повышения эффективности управления (ru.wikipedia.

org). В Великобритании в 2010 г. была создана Behavioural Insights Team (BIT) - первая в мире «бихевиористская команда» при правительстве, нацеленная на применение мягких стимулов (nudges) для улучшения общественных практик [12]. Эксперименты BIT доказали, что простые изменения, например добавление в налоговые письма фразы «большинство ваших соседей уже уплатили налоги», повышают собираемость пла- тежей на десятки процентов. Похожие меры, как рассылка писем с фотографией автомобиля должника или персонализированные SMS-напоминания, значительно увеличили долю оплат штрафов. Сегодня поведенческие подходы применяются более чем в 200 государственных структурах мира - от США и Канады до Сингапура и Германии - для повышения явки на выборах, стимулирования вакцинации и экологически ответственного поведения.

Таким образом, следует отметить, что современные формы и методы публичного управления в зарубежных странах отражают переход от бюрократических иерархий к гибким, сетевым и цифровым моделям управления. Эффективность современной публичной администрации всё более определяется способностью государства использовать инновации, данные и партнёрские формы взаимодействия с обществом и бизнесом. Опыт зарубежных стран показывает, что устойчивое развитие возможно лишь при синтезе управленческих инноваций с базовыми принципами открытости, подотчётности и ориентации на общественную ценность.

Заключительные выводы

Современные формы и методы публичного управления в зарубежных странах демонстрируют глубокую трансформацию роли государства и характера его взаимодействия с обществом.

Переход от традиционного бюрократического администрирования к концепциям New Public Management и New Public Governance ознаменовал смену управленческой парадигмы - от иерархии и контроля к эффективности, партнерству и сетевому взаимодействию. Сегодня ключевыми ориентирами становятся принципы открытости, инновационности и ориентированности на гражданина.

На первый план выходит цифровизация государственного управления - электронные правительства, платформенные решения и модели Smart Governance формируют новую архитектуру публичного сектора, где данные и технологии становятся основой принятия решений и повышения качества услуг. Опыт таких стран, как Республика Корея и других, подтверждает, что системное использование цифровых инструментов и участие граждан через краудсорсинг, онлайн-консультации и инициативы открытого правительства повышают прозрачность и доверие к власти.

Наряду с цифровыми технологиями все большее значение приобретают методы поведенческой экономики, проектного и гибкого управления, позволяющие сделать государственную политику адаптивной, экономичной и ориентированной на реальные человеческие мотивы. Эти инструменты дают возможность не просто улучшать отдельные процессы, а формировать более результативную, человекоцентричную систему управления.

В целом, анализ зарубежных практик показывает, что эффективность публичного управления в XXI веке определяется не столько масштабом государственных структур, сколько их способностью к сотрудничеству, инновациям и использованию знаний о человеческом поведении. Для России адаптация данных подходов требует развития цифровой инфраструктуры, укрепления институтов гражданского участия и подготовки управленческих кадров нового типа - компетентных, открытых и готовых к сетевому взаимодействию.

Список литературы

1. Мингалева Ж.А., Ломоносова Я.Г. Трансформация парадигмы государственного управления // Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2023. №3. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/transformatsiya-paradigmy-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 07.11.2025).
2. Osborne. D., Gaebler T. Reinventing government. Massachusetts, AddisonWesley, 1993, pp. 108–128.
3. Сиденко О. А. «Гибридизация публичного управления в современном мире» // Государственное управление Российской Федерации: вызовы и перспективы. № 17, 2019. Режим доступа: https://bookonlime.ru/lecture/17-gibridizaciya-publichnogo-upravleniya-v-sovremennommire (дата обращения: 07.11.2025).
4. Савин М.Д. Государственно-частное партнёрство в Великобритании: достижения и перспективы // Современная Европа. 2010. №2 (42). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnyorstvo-v-velikobritanii-dostizheniya-i-perspektivy (дата обращения: 07.11.2025).
5. Fadyushin I.S. International experience of ppp development / I.S. Fadyushin // International Research Journal. — 2019. — №4 (82). — URL: [object Object] (Accessed date 08.11.2025). — DOI: 10.23670/IRJ.2019.82.4.035
6. «Первый в мире блокчейн и электронное голосование. Как Эстония развивает e-сервисы для граждан» // CDO2Day. 12 сентября 2022. Режим доступа: https://cdo2day.ru/practice/pervyj-vmire-blokchejn-i-jelektronnoe-golosovanie-kakjestonija-razvivaet-e-servisy-dlja-grazhdan (дата обращения: 07.11.2025).
7. «10 лет программе э-резидентства в Эстонии: чего ждать в 2025 году» // EestiFirma. 24 июля 2025. Режим доступа: https://www.eestifirma. ee/ru/10-let-programme-e-rezidentstva-v-estoniichego-zhdat-v-2025-godu/ (дата обращения: 07.11.2025).
8. «Рейтинг стран мира по Индексу развития электронного правительства» [Электронный ресурс] // GT Market. Режим доступа: https:// gtmarket.ru/ratings/e-government-developmentindex (дата обращения: 07.11.2025).
9. «MyDemocracy.ca — Online digital consultation and engagement platform» [Электронный ресурс] // Canada.ca. — Режим доступа: https:// www.canada.ca/en/democratic-institutions/services/ reports/mydemocracyca-online-digital-consultationengagement-platform.html (дата обращения: 07.11.2025).
10. «Top Brookings content of 2019» // Brookings Institution. 18 декабря 2019. Режим доступа: https://www.brookings.edu/articles/topbrookings-content-of-2019 (дата обращения: 07.11.2025).
11. Agile-методологии внедряются в работу госсектора // https://ac.gov.ru/news/page/agilemetodologii-vnedrautsa-v-rabotu-gossektora-8816 (дата обращения: 07.11.2025).
12. What is The Behavioural Insights Team In Behavioral Economics? // https://www. thebehavioralscientist.com/glossary/behaviouralinsights-team (дата обращения: 07.11.2025).

Скачать