Современная государственная лесная политика и ее отражение в праве

• ПШЕНИЦЫНА Мария Игоревнастарший преподаватель кафедры административного и финансового права Международно-правового факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации», кандидат юридических наукpshenitsyna_m_i@my.mgimo.ru

В период, когда государство фиксирует в официальных стратегических документах проблемы, вызванные изменением климата, наиболее важна грамотно выстроенная лесная политика, обеспечивающая рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов. В статье исследуются отдельные аспекты отражения публичных и частных интересов в государственной лесной политике на разных этапах ее формирования. Проанализированы изменения, происходящие в лесном комплексе под влиянием внутренней и внешней политики, а также динамическое развитие стратегических планов, в которых проявляется гибкость и адаптация в целях удовлетворения публичных и частных интересов. Интересы, присущие разным субъектам лесного права, отличаются достаточной устойчивостью и неизменностью своего содержания. Отдельное внимание уделено влиянию изменений в государственном управлении на содержание лесной политики. С помощью анализа правовых норм и литературы формулируются выводы об эффективности лесной политики и ее соответствии публичным и частным интересам.

Ключевые слова: лес, лесная политика, публичные и частные интересы, лесное право, лесопользование, лесной комплекс, лесные ресурсы

Изменения в геополитике, произошедшие за последние пять лет, существенно повлияли на выстраивание внутригосударственной политики во всех сферах общественных отношений. Одним из аналитических документов, отражающих стремление осмыслить на государственном уровне меняющиеся условия и подстроиться под новые вызовы, стала Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ 28.12.2024 № 4146-р [16]. В документе анализируются факторы сосредоточения экономического роста на ограниченном числе территорий, преимущественного проживания населения в городских агломерациях, ухудшения демографической обстановки и повышения риска дефицита кадров, влияния технического прогресса на пространственное развитие, и, что наиболее важно, уделено внимание влиянию изменения климата. Официально, на стратегическом уровне зафиксировано, что изменение климата несет риски для сфер обеспечения безопасности и устойчивого развития, порождает изменения климатических характеристик. А с 2019 года в стране реализуются меры адаптации к изменению климата на национальном, отраслевом и региональном уровнях.

Отражение в государственных стратегических документах проблемы изменения климата является продолжением тенденций мировой экологической политики, которая с начала 90-х годов начала претерпевать коренные изменения, обусловленные ухудшением экологической ситуации в общепланетарном масштабе. Соответственно российская общегосударственная политика формируется с учетом интересов всего мирового сообщества. Обеспечение рационального и неистощительного лесопользования, восстановления лесов играет решающую роль в противостоянии изменению климата. По этой причине леса, как фундамент существования экологических систем, приобретают первостепенное значение в государственной экологической политике не только Российской Федерации, но также в иных странах, обладающих лесными ресурсами. На общемировом уровне признана ключевая роль леса в поддержании устойчивости глобальной климатической системы и обеспечении баланса экосистем. Одним из последних документов на мировом уровне была принята резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Содействие устойчивому лесопользованию, включая облесение и лесовосстановление, на деградированных землях, в том числе в засушливых районах, как эффективное решение экологических проблем», а период с 2027 по 2036 год был провозглашен Десятилетием по облесению и лесовосстановлению.

В этой связи государственная лесная политика не стоит в стороне от происходящих изменений, учитывая также влияние таких факторов, как снижение количества внешнеторговых операций, необходимость переориентации на внутреннее потребление и повышения объемов продукции из глубоко переработанной древесины, сложности в поставках современного технологического оборудования и рост логистических издержек.

Вполне обоснованно можно считать общемировые тенденции и геополитическую ситуацию вектором развития российской национальной лесной политики, которая по своему содержанию не является идентичной государственной лесной политике. С одной стороны, лесное право может являться формой осуществления государственной лесной политики [2]. Государство, безусловно, является главным субъектом, определяющим ее содержание, формирующим и придающим ей юридическое выражение. Однако прямое воздействие на определение лесной политики государства оказывают субъекты, которыми могут быть предприятия лесопромышленного комплекса, общественность, экологические организации и иные субъекты, занимающие более или менее активную позицию. В то же время национальная лесная политика призвана отвечать в первую очередь национальным интересам России [14]. По мнению исследователей государственная лесная политика официально выражает представления об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов [1]. Однако соотношение понятий национальной и государственной лесной политики может стать предметом отдельного исследования.

Государственная лесная политика берет свое начало со времен царской России. Первые указы, еще не имевшие общегосударственного значения, но направленные на рациональное использование, охрану и воспроизводство леса были изданы в царствование Петра I и были нацелены на обеспечение государственных интересов в кораблестроении. В дальнейшем, были закреплены нормы ответственности за незаконную рубку лесов, которые по своей сути имели природоохранный характер [17]. С момента принятия Лесного Устава в 1842 году была намечена тенденция всестороннего ограничения прав собственников в отношении лесных ресурсов в интересах государства. В государственной лесной политике тех времен прослеживалось преобладание ресурсового подхода, когда природные объекты в первую очередь рассматривались в каче- стве ресурса для использования в экономических, военных и других целях [8]. Однако уже с конца XIX века на государственном уровне начинает признаваться природоохранная роль лесов [15]. Новое начало в государственной лесной политике было положено в период советской власти. С принятием Декрета СНК РСФСР «О лесах» в 1918 году, и последующим утверждением Лесного кодекса РСФСР 1923 года [3], леса были полностью национализированы и находились в исключительной собственности государства. Всем остальным субъектам правоотношений: организациям, предприятиям и отдельным гражданам леса могли быть переданы только в пользование. Государственная собственность на леса была признана основой лесных отношений на протяжении всего периода существования СССР, а закрепление за лесами статуса национального достояния служило главной предпосылкой рационального использования лесов, их планомерного воспроизводства и охраны [6].

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году были заложены основания для последующей либерализации лесного законодательства и дальнейшей переориентации государственной лесной политики, сопровождавшиеся введением новых способов распоряжения природными ресурсами страны. Современный уклад жизни, основанный преимущественно на рыночных отношениях, предполагает усиление частно-правовых начал регулирования всех сфер жизни, ослабляет административные меры в регулировании экономики.

Принятые в 1993 году Основы лесного законодательства [9], поспособствовав развитию рыночных отношений в лесном секторе, утратили силу с принятием Лесного кодекса 1997 года [4], который отражал публично-правовое начала управления землями лесного фонда. Запрещены были сделки с участками лесного фонда, а федеральная собственность на лесной фонд предопределяла его специальный правовой режим.

Ведущая роль отдавалась государству-собственнику лесных ресурсов, которое в равной степени признавало важность экологического, экономического и социального значения лесов.

С началом либерализации всех сфер экономики появились зачатки рыночных тенденций в лесном законодательстве России, самым ярким примером которых может служить замена участков лесного фонда, закрепляемых ранее за лесозаготовительными предприятиями, на институт аренды лесов и лесных аукционов [11]. Плановая экономика прекратила свое существование, сменившись в лесной отрасли административно-рыночной системой. Отсюда прослеживаются первые попытки законодателя создать в лесопромышленном и лесохозяйственном производстве конкурентоспособную рыночную среду, получившие свое отражение в новой государственной лесной политике и, следовательно, в лесном праве.

Деятельность государства как основного творца лесной политики имеет разнообразные формы, в том числе правовые, реализуемые путем воплощения идей и принципов лесной политики в лесном законодательстве. Необходимость их правового оформления и юридического закрепления обусловливает подготовку и принятие концепций, стратегий развития и федеральных программ как юридических документов, подготовленных уполномоченными органами государственной власти. Среди стратегических и концептуальных документов принимались концепция устойчивого управления лесами вместе с критериями и индикаторами такого управления в 1998 г.; основы государственной политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса в 2001 г.; основные направления развития лесной промышленности в 2002 г.; концепция развития лесного хозяйства до 2010 г., вместе с которой была одобрена федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» с отдельной подпрограммой «Леса».

Следующей попыткой продолжить реформирование лесной отрасли стало принятие Лесного кодекса в 2006 году, который многократно направлялся на доработку. Принятый вариант Лесного кодекса вступил в силу с 1 января 2007 г., за некоторыми исключениями, касающимися отдельных положений кодекса, в связи с необходимостью подготовки большого количества подзаконных актов. Важно отметить, что с момента принятия в Лесной кодекс уже было внесено более 70 поправок федеральными законами: последняя поправка позволила выделять лесные участки для размещения гидротехнических сооружений, закрепив еще один вид нецелевого использования лесных участков, который мало соотносится с целями рационального использования лесов.

Как отмечают исследователи, впервые с принятием Лесного кодекса в 2006 году в российском лесном хозяйстве была произведена радикальная децентрализация лесоуправления [7].

Государство, сложив с себя основные обязанности в области поддержки и развития лесного комплекса, возложило основную «тяжесть лесных отношений» на субъекты Российской Федерации [13]. Если рассмотреть схему, созданную А.П. Петровым, то фактически государство переходит к последнему этапу перераспределения прав собственности между государством и бизнесом в сфере лесного хозяйства [10], где государство передает все полномочия пользования, владения и распоряжения лесными ресурсами будущему их собственнику, оставляя за собой лишь функцию контроля. Следовательно, возникает необходимость идентифицировать закрепленные в Лесном кодексе объекты права собственности, что достигается путем введения норм бланкетного характера, отсылающих к земельному и гражданскому законодательству.

Отсюда произошла деформация взаимоотношений лесного права и других отраслей права в сторону преимущества имущественно-распределительной составляющей, урегулированной нормами земельного и гражданского законодательства, поскольку на первое место выходит интерес закрепления перераспределенных прав собственности, ранее сосредоточенных лишь в руках государства. Экологическая составляющая, обуславливающая регулирование отношений по использованию, охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению отражена в большинстве случаев в нормах бланкетного характера, отсылающих к иным федеральным законам или подзаконным нормативно-правовым актам, более подробно раскрывающим ее содержание.

Лесное право начинает следовать рыночным тенденциям земельного права, прошедшим длительный путь становления с начала 90-х годов. Возникает система выделения и кадастрового учета лесных участков, своим правовым статусом сходных с гражданско-правовым статусом иных земельных участков.

Одновременно со схожестью тенденций правового регулирования управления природными ресурсами в отраслях земельного и лесного права имеются и существенные различия. Данные различия обусловлены особым статусом объекта правоотношения, содержанием возникающего лесного или земельного правоотношения, а также порядком предоставления доступа к соответствующим природным ресурсам.

Сохраняя направленность на преимущественный интерес в извлечении прибыли из лесного сектора, законодатель определил на долгосрочную перспективу устойчиво возрастающий приоритет частноправовых элементов лесного права над публично-правовыми. Отсюда складывается тенденция рыночных отношений, обусловленная задачами обеспечения успешного ведения дел частным сектором в рыночной экономике.

Данная позиция получила отражение в последующих стратегических документах. В частности, в утратившей силу «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», утверждённой Минпромторгом и Минсельхозом в 2008 году, в которой было отдано предпочтение заготовке и переработке древесного сырья, его реализации, развитию государственно-частного партнерства в лесном комплексе.

В продолжение данной Стратегии и «Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года», утверждённой распоряжением Правительства РФ в 2018 году, была разработана и принята в феврале 2021 года новая Стратегия развития лесного комплекса до 2030 года. Данная Стратегия будет продлена на период 2035 года на основании поручения Президента РФ, данного в мае 2025 года главе Правительства РФ.

В действующей Стратегии сохраняется тенденция на восприятие леса как источника экономического роста, удовлетворения потребностей в древесном сырье и ресурсах; признается необходимость ухода от сырьевой направленности лесного комплекса; фиксируются споры о потенциале увеличения заготовки древесины вместе с данными об одной трети используемой лесосеки, увеличением экономической отдачи с гектара осваиваемой площади, интенсификацией использования лесов, наращивания объемов заготовки; отмечаются значительные проблемы лесовосстановления, как один из основных факторов, препятствующих реализации планов роста лесного сектора экономики.

Отдельно необходимо отметить относительно новое направление Стратегии – цифровую трансформацию лесного хозяйства, заключающуюся в переходе к электронному обмену данными о лесном комплексе, путем создания единых информационных систем. Такая система уже разработана и введена в действие: федеральная государственная информационная система лесного комплекса объединяет в себе государственные услуги, сведения лесного реестра, данные об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении, а также об учете древесины и сделках с ней. Стратегия предполагает дальнейшее развитие информационного обмена между органами власти разных уровней, наполнение системы информацией об объектах управления, порядке согласования вносимых данных и их актуализации, определении ответственных лиц и мер по контролю.

Несмотря на многочисленные разрабатываемые и обновляемые стратегические документы многие исследователи отмечают недостаток слаженной и скоординированной национальной и государственной лесной политики на современном этапе, что может служить предпосылкой дальнейшего упадка лесной отрасли и привести к самым негативным последствиям для всей общественности [11]. По их мнению, стратегические документы, принимаемые Правительством РФ и подведомственными органами исполнительной власти, являются недостаточными для преодоления хаоса, существующего в отрасли, и не могут кардинальным образом изменить ситуацию.

Многочисленность документов, принятых за прошедший период, зачастую свидетельствует об их низкой эффективности. По своему содержанию, закрепленные положения в основном носят декларативный характер и не помогают решить проблемы лесной отрасли. Исследователи отмечают умозрительный и формальный характер документов стратегического планирования, отсутствие интеграции стратегии в деятельность органов власти, короткий горизонт мотивации субъектов исполнения стратегий, излишнюю бюрократизацию, не позволяющую своевременно актуализировать стратегические документы [5].

Тем не менее лесная политика, вырабатываемая в результате деятельности государства в виде подготовки и принятия концепций, стратегий развития и федеральных программ как юридических документов, которые призваны отражать соотношение публичных и частных интересов в своем содержании, является основой лесного законодательства.

Публичные и частные интересы, присущие субъектам лесного права, отличаются достаточной устойчивостью и неизменностью своего содержания. Содержание публичного интереса всегда будет включать потребности в использовании лесов с целью рекреации, потребности в экологически благоприятной среде, сохраняемой в лесных экосистемах, обеспечении свободного доступа к лесам с целью заготовки лесных ресурсов, тогда как интерес частный всегда будет направлен на осуществление эффективного использования лесов, включающее извлечение экономических прибылей. Изменение интереса обусловлено изменением потребностей тех или иных субъектов лесных отношений. В сущности, кардинальная смена интересов произойти не может, в силу постоянного наличия потребностей, на удовлетворение которых направлены лесные отношения. Происходит лишь смена приоритетов тех или иных интересов, и как следствие, изменение количества норм, их отражающих. В свою очередь в динамичном лесном законодательстве изменяется количество норм публичного и частного характера, закрепляющих публичные или частные интересы.

В современной лесной политике и, как следствие, в лесном законодательстве наблюдается деформация взаимоотношений лесного права и других отраслей права в сторону преобладания регулирования имущественно-распределительной составляющей, поскольку на первое место выходит интерес закрепления основ экономического роста, интенсификации лесопользования, получения экономической выгоды от реализации древесного сырья и иных лесных ресурсов. В то время как лесовосстановление, непрерывное, неистощительное лесопользование сталкивается с непреодолимыми трудностями и не находит практического воплощения в действиях субъектов лесных правоотношений. Соответственно, сохраняя направленность на преимущественный интерес в извлечении прибыли из лесного сектора, законодатель определил на долгосрочную перспективу устойчиво возрастающий приоритет частноправовых элементов лесного права над публично-правовыми.

Список литературы

1. Быковский В.К. О государственной лесной политике // Актуальные проблемы экологического права. 2014 г. № 10 (47). С. 49.
2. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: – Изд-во МГУ, 2003. С. 210-230.
3. Декрет СНК РСФСР «О лесах». 1918 г. М.: Политиздат, 1967 г. С 67-83. Лесной кодекс РСФСР. Утв. в 1923 г. // Собрание кодексов РСФСР. М.: Юридическое издание народного комиссариата юстиции РСФСР. 1925 г. С. 231-244.
4. Дмитриев В. Лесной кодекс Российской Федерации и история его развития // Устойчивое лесопользование. 2006 г. № 1. С. 19-25.
5. Дмитриев М.Э. Крапиль В.Б. Тернистый путь стратегического планирования в современной России // Государственная служба. 2020 г. № 2. С. 22-34.
6. Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М.: Наука, 1990 г. С. 11-36.
7. Лямеборшай С.Х., Хлюстов В.К. Эффективное лесоуправление – фактор жизни отраслей лесного комплекса России // Лесное хозяйство. 2008 г. № 1.
8. Молчанов Б.А. Человек и природа в традиционном правосознании народов Северной России. Монография. Архангельск: Изд-во ПГУ, 1998 г. С. 21-56.
9. Основы лесного законодательства Российской Федерации. Утв. ВС РФ 06.03.1993 г. № 4613-1 // Российская газета. 1993 г. № 74.
10. Петров А.П. Институциональные реформы – основа устойчивого доходного лесопользования в Российской Федерации // Устойчивое лесопользование. 2003 г. № 1. С. 2-5.
11. Писаренко А.И. Страхов В.В. Какая лесная политика нужна России? //Лесное хозяйство. 2006 г. № 2. С. 2-5.
12. Писаренко А.И. Страхов В.В. О лесной политике России. М.: Юриспруденция, 2012 г.
13. Писаренко А.И. Страхов В.В. О национальной лесной политике России // Лесное хозяйство. 2008 г. № 1. С. 2-4.
14. Под национальными интересами понимается совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 19 марта 2008 г. N 86-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 13. Ст.1206.
15. Положение о сбережении лесов. 1888 г. // Полное собрание законов Российской империи: Собрание третье. Том VIII. Спб.: Гос. Тип, 1888 г. С. 148-155.
16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2024 г. № 4146-р // СПС КонсультантПлюс: https://www.consultant.ru/ 10.10.2025.
17. Свод Законов Российской Империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный. Том 8. Часть 1. Уставы: Лесной, о казенных оброчных статьях, об управления казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях. СПб. 1876 г.

Скачать