Совершенствование публично-правового регулирования специальных административно-правовых режимов обеспечение безопасности пенитенциарной системы

• ЧЕЧЕНОВА Ляна ЗалимовнаНаучный сотрудник организационно-научного и редакционно-издательского отдела Университета ФСИН России г. Санкт-Петербургchechenova.lin-ka@mail.ru

На сегодняшний день проблема правового регулирования механизма реализации специальных административно-правовых режимов обеспечения безопасностию в условиях пенитенциарной системы России становится все более актуальным. Доказательством этого является увеличение практики их установления на территории Российской Федерации (режима контртеррористической операции, режима самоизоляции, режима военного положение, проведение специальной военной операции и т.д.). Все это не могло не отразиться и на деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России. Автор затрагивает проблему пробелов и противоречий в законодательстве в части, касающейся организации деятельности пенитенциарной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов внутренней и внешней природы. Автор предлагает внести изменения и дополнения в действующее чрезвычайное законодательство с целью повышения качества функционирования пенитенциарных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России.в статье также рассматриваются вопросы, касающиеся сущности специальных административно-правовых режимов в теории административного права, а также порядок их реализации в рамках пенитенциарной системы. Целью настоящего исследования является выработка предложений в части совершенствования организации деятельности пенитенциарной системы, а именно деятельности исправительных учреждений, путем модернизации нормативно-правового регулирования. В ходе проведения исследования применялись общие и частные методы научного познания, кроме это использовался сравнительный и правовой метод.

Ключевые слова: специальный административно-правовой режим, пенитенциарная система, безопасность, противоречия

Стратегия национальной безопасности, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2021 г. № 400, одним из приоритетных нап равлений определяет государственную оборону, защиту государства и общества от различных видов угроз. С целью пресечения и дальнейшего предупреждения негативных процессов, дезорганизующих нормальное функционирование общества и государства, возникает необходимость использования особого юридического инструментария, применяемого при установлении специальных административно-правовых режимов. Необходимо отметить, что за последние 10-15 лет на территории Российской Федерации практика установления особых правовых режимов увеличилась. Например, в 2005-2011 гг. на территории отдельных субъектов Северо-Кавказского федерального округа вводился режим контртеррористической операции (КТО), целью которого являлась стабилизация оперативной обстановки в регионах, борьба с террористическими организациями и, соответственно, ликвидация незаконных вооруженных формирований. Далее 2020 г. ознаменовался распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и государство вынуждено было перейти на режим самоизоляции (карантин). С 2022 г. на территории Украины проводится специальная военная операция (СВО), что повлияло на определенные процессы в государстве и обществе в целом. Все происходящие процессы не могут не отражаться на управленческой деятельности пенитенциарной системы. В связи с этим необходим четкий правовой механизм, который позволил бы персоналу уголовно-исполнительной системы быстро адаптироваться к новым условиям работы, обеспечить эффективное функционирование учреждений, сохраняя безопасность работников и осужденных. Это коррелируется с целями, определенными Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2030 г., где обозначена необходимость повысить эффективность уголовно-исполнительной системы путем совершенствования организации ее деятельности, оптимизации учреждений, обеспечения безопасности в данных учреждениях посредством использования общих и специальных правовых средств.

Впервые о необходимости установления особых правовых режимов затронул профессор В.М. Гессен [1, с. 150] в своей монографии «Исключительное положение». В данном исследовании учёный высказал мнение о необходимости введения особых правовых режимов при возникновении обстоятельств, которые угрожают безопасности граждан и государству, при этом организация должна осуществляется органами исполнительной власти.

Ряд учёных высказывают разные точки зрения о сущности специальных административно-правовых режимов. Рушайло В.Б. под данным понятием понимает особые правовые режимы деятельности органов государственной власти, допускающие ограничение правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые для обеспечения безопасности личности, общества и государства в конкретных сложившихся обстоятельствах [2, с. 156]. Гущин В.В. под «специальными административно-правовыми режимами» понимает специальную деятельность органов власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами [3,с. 73].

Совершенно иной точки зрения придерживается Старостин С.А., который под «специальными административно-правовыми режимами» понимает «чрезвычайные административно-правовые режимы», которые представляют собой форму правового регулирования, основанную на преобладании юридических запретов и позитивных обязываний и применяемая для оказания казуального нормативно-правового воздействия [4]. Стоит согласиться с данной позицией, так как введение специального административно-правового режима предполагает использование ряда правовых ограничений с целью обеспечение безопасности субъектов, которые подвергаются дезорганизации.

2

На сегодняшний день, исследователи выделяют различные виды режимов, Румянцев Н.В. [5, с.19] выделяет четыре вида специального административно-правового режима: режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации. Старостин С.А. добавляет к данному списку режим особого положения и режим изоляции (самоизоляции), карантина. Все перечисленные специальные административно-правовые режимы реализуются и в рамках пенитенциарной системы, но через специальный правовой институт - режим особых условий.

Режим особых условий можно рассматривать как основной способ обеспечения безопасности пенитенциарной системы при чрезвычайных обстоятельствах, имеющих внутренний и внешний характер. К внутренним угрозам безопасности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России следует отнести те экстремальные ситуации, которые напрямую зависят от оперативной обстановки в пенитенциарных учреждениях (массовые беспорядки, групповые неповиновения, захват заложников, побег и иные противоправные действия со стороны осужденных). Под внешними угрозами следует понимать угрозы, которые носят объективный характер и никак не зависят от функционирования самого пенитенциарного учреждения (введение в районе дислокации исправительного учреждения режима чрезвычайного положения, военного положения, карантина и т.д.). Исходя из оснований трансформации деятельности пенитенциарных учреждений и перехода их на особую форму функционирования стоит говорить о том, что режим особых условий имеет природу специального административно-правового режима. Так как, во-первых, устанавливается при возникновении экстраординарных ситуаций; во-вторых, применяются специальные правовые средства для ликвидации и нейтрализации чрезвычайных ситуаций; в-третьих, создаются временные органы управления. Определив основы правового режима, экстраполируем присущие ему характеристики применительно к предмету исследования.

Существует множества научных точек зрения о юридической сущности режима особых условий. Например, Демидов Ю.Н. [6, с. 115] под ним понимает состояние или явление определенного субъекта и специальный правовой режим, порождаемый подобными условиями. Грушин Р.А. [7,с. 65] рассматривает его как особый правовой режим деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания, который вносит определенные корректировки в ординарное правовое регулирование уголовно-исполнительных правоотношений (правовой статус субъектов), влечет за собой изменение порядка исполнения и условий отбывания уголовных наказаний. Мы разделяем позицию авторов, утверждающих, что режим особых условий – это сложившийся в отношении объективной реальности результат государственного регулирования, принадлежащий определенной отрасли права [8, с. 17-24].

Специальные административно-правовые режимы в пенитенциарной системе имеют ряд своих особенностей. Во-первых, специальный административный режим в пенитенциарной системе имеет свой индивидуальный объект регулирования – это, прежде всего, урегулированные нормами административного права общественные отношения, которые складываются в пенитенциарной системе и связаны с определением и перераспределением функций между персоналом подведомственных учреждений. Во-вторых, имеет сложный и специфический механизм реализации, связанный с процедурным, компетенционным и нормативным компонентом. Он может выступать в качестве как основного правового режима в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (при возникновении экстраординарных ситуаций, носящих внутренний характер), так и в качестве дополнительного (вводимый для поддержания иных специальных административно-правовых режимов, устанавливаемых за пределами пенитенциарных учреждений).

Таким образом, специальный административно-правовой режим в пенитенциарной системе представляет собой сформированный в результате деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы особый правовой режим, характеризующийся применением дозволений и запретов с целью ликвидации чрезвычайных обстоятельств внешнего и внутреннего характера. Дозволения и запреты реализуются через приведение в действие норм уголовно-исполнительного и административного законодательства, тем самым создавая систему правового регулирования.

На сегодняшний день, вопросы правового регулирования специальных административно-правовых режимов обеспечения безопасности стоят достаточно остро как перед уголовно-исполнительным, и так перед административным законодательством. Одним из основополагающих аспектов функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов является качественная организация деятельности отделов и служб в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако, анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность пенитенциарных учреждений в экстремальных усло - виях, показал, что на сегодняшний день данные учреждения сталкиваются с рядом организационных и правовых проблем, влияющих на качество их функционирования.

Необходимость внесения изменений как в федеральное чрезвычайное законодательство, так и в ведомственные нормативные правовые акты высказывались в разные этапы разработки данной проблемы рядом учёных, таких как: Фефелов В.В. [9, с. 20], Антонов В.А. [10, с. 235], Барабанов Н.П. [11, с. 259], Спицин В.И. [12, с.35], Громов М.А. [13, с. 7], Абышев В.А. [14, с.8], Зиборов О.В. [15, с.9], Власов Д.М. [16, с. 15], Пчелинцев С.В. и многие другие.

Следует отметить, что организационно-правовой компонент является структурным элементом специального административно-правового режима пенитенциарной системы, где осуществляется разработка и принятие административно-правовых решений, которые направлены прежде всего на поддержание стабильной деятельности как при нормальном ее функционировании, так и при возникновении экстремальных ситуаций. По результатам опроса сотрудников ряда территориальных органов ФСИН России можно говорить о том, что на сегодняшний день учреждения и органы уголовно-исполнительной системы сталкиваются со следующими проблемами, связанными с организацией их деятельности в условиях специального административно-правового режима:

-отсутствие полноты перечня оснований установления того или иного специального административно-правового режима в пенитенциарных учреждениях; -отсутствие качественного распределения полномочий между пенитенциарной системой и иными органами государственной власти субъекта при установлении специальных административно-правовых режимов, обеспечивающих безопасность от внешних угроз (режим военного положения, режимы чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции и т.д.); -возникновение противоречий между нормами права в федеральном и ведомственном законодательстве, что приводит к неправильному толкованию действий сотрудников пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов.

Проведенный опрос (399 опрошенных) сотрудников ряда исправительных учреждений показал, что ныне действующее законодательство, регулирующее деятельность пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов обеспечения безопасности нуждается в изменениях и дополнениях.

Рис. 1

Рис. 2

2

Рис. 3

Рис. 4

Исходя из вышеизложенного для наиболее качественной организации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов обеспечения безопасности необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство в части, касающейся конкретизации отдельных норм. Некоторые учёные придерживаются такой точки зрения, что процесс изменений в законодательство можно разделить на два этапа, что является весьма рациональным: внесение изменений и дополнений в отдельные законодательные акты, регламентирующие деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специального административно-правового режима обеспечения безопасности; создание нового специализированного нормативного правового акты, который регламентировал бы деятельность исправительных учреждений в экстремально сложившихся условиях.

На сегодняшний день, стоит острая необходимость совершенствования норм как уголовно-исполнительного, так и административного законодательства. Так, предлагается внести ряд изменений:

1. Статью 85 Уголовно-исполнительного кодекса изложить в следующей редакции: «....в случаях возникновения стихийного бедствия, эпидемий, эпизооти, введения в районе расположение режима чрезвычайного и военного положения, режима контртеррористической операции, при массовых беспорядках, групповых неповиновениях, захвате заложников, нападении на объекты исправительных учреждений, при побегах, а также при возникновении иных чрезвычайных ситуаций криминального характера, представляющих прямую угрозу безопасности исправительных учреждений руководитель обязан ввести режим особых условий.

2. п.14 ст.14 Федерального Закона от 21 июля 1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» необходимо изложить в следующей редакции: «....руководители учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России обязаны вводить режим особых условий при возникновении эпидемий, эпизоотии, при введении режима военного, режима чрезвычайного положения, режима контртеррористической операции, при массовых беспорядках, групповых неповиновениях, а также при возникновении иных чрезвычай- ных ситуаций, носящих криминальный характер и угрожающих безопасности данных учреждений».

При введении в районе дислокации пенитенциарных учреждений режима военного, чрезвычайного положения или режима контртеррористической операции сотрудники привлекаются к поддержанию данных режимов, но при этом конкретных полномочий, которые возлагаются на сотрудников не прописывает ни один ныне действующий законодательный акт. На сегодняшний день, функции сотрудников пенитенциарных учреждений и органов при введении того или иного специального административно-правового режима урегулированы федеральными конституционными законами:

-Федеральным конституционным законом от 30.05.2001г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; -Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». Данные законы в общем порядке устанавливают ряд полномочий, которые распространяются на все органы государственной власти субъекта, на территории которого вводятся особые правовые режимы. Отсюда возникает необходимость в конкретизации мероприятий и полномочий, которые распространяются исключительно на сотрудников пенитенциарных учреждений, обеспечивающих данный режим. В статье 16 ФКЗ «О чрезвычайном положении» законодатель устанавливает, что для обеспечения режима чрезвычайного положения привлекаются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, что говорит о том, что сотрудники пенитенциарной системы на законных основаниях привлекаются к его поддержанию. Необходимость в введении отдельных норм обуславливается отсутствием конкретизации полномочий, в частности сотрудников пенитенциарной системы, что приводит к хаотичности проведения тех или иных обеспечительных мероприятий. Фактически полномочия должны базироваться на основе компетенции того или иного органа государственной власти. В связи с чем необходимо дополнить вышеуказанный нормативный правовой акт статьями 16.1, 16.2, 16.3, 16.4. с наименованием «Полномочия органов внутренних дел для поддержания режима чрезвычайного положения», «Полномочия учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России для поддержания режима чрезвычайного положения», «Полномочия федеральной службы безопасности Российской Федерации по подержанию режима чрезвычайного положения», «Полномочия Росгвардии России при проведении мероприятий по поддержанию режима чрезвычайного положения». Таким образом, внесение существенных изменений как в ведомственное, так и федеральное законодательство в некоторых случаях снимет груз неопределенностей, возникающих В заключении, следует отметить, что институт специальных административно-правовых режимов обеспечения безопасности в пенитенциарной системе имеет сложную структуру в связи с чем и правовое регулирование имеет ряд неточностей и противоречий. Ввиду с чем автором предлагается внести ряд изменений в действующее законодательство.

Список литературы

1. Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908. С. 150.
2. Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: диссертация... доктора юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2004. С. 156.
3. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект: Пособие / В. В. Гущин; М-во внутрен. дел Рос. Федерации, Всерос. науч.-исслед. ин-т. - Москва: ВНИИ МВД РФ, 1996. - 73
4. Старостин С.А. Чрезвычайные административно-правовые режимы: монография. – Москва: Проспект, 2022. С. 19.
5. Румянцев Н.В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях [Текст]: монография: научная специальность 12.00.14 «Административное право; финансовое право» / Н. В. Румянцев. - Москва: ЮНИТИ: Закон и право, 2012. - 167 с.
6. Демидов Ю.Н. Преступность в социально-бюджетной сфере: [Монография] / Ю.Н. Демидов; М-во внутр. дел Рос. Федерации. Моск. акад. - Москва: Моск. акад. МВД России, 2001. С. 115.
7. Грушин Р.А. Особенности содержания заключенных во время пандемии / Р.А. Грушин, Д. А. Кравцов. Текст: непосредственный // Молодой ученый. 2020. № 50. С. 65.
8. Малько А. В., Матузов Н.И. Правовые режимы: понятие и виды // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Воронеж: Воронежский университет, 1996. Вып. 4: Право и политика: современные проблемы становления и развития. С. 17–24.
9. Фефелов В.В. Правовое регулирование деятельности исправительных учреждений в особых условиях: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.08 / Академия права и управления. - Рязань, 2002. - 20 с.
10. Барабанов Н.П. Теоретические, правовые и организационные основы взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка: монография / Н. П. Барабанов, С. А. Кутуков; М-во юстиции Рос. Федерации, Акад. права и упр. - Рязань: Акад. права и упр. Минюста России, 2004 2 (Отд-ние полиграфии ИТО Акад. права и управления Министерства юстиции Российской Федерации). - 235 с.
11. Спицин В.И. Правовые и организационные основы деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в режиме особых условий: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.08. - Москва, 2002. - 269 с
12. Громов М.И. Управление объединенной группировкой Министерства внутренних дел Российской Федерации в условиях чрезвычайных правовых режимов: теоретические, правовые и организационные проблемы: автореферат дис.... кандидата технических наук: 12.00.11 / Громов Михаил Алексеевич; - Москва, 2008. - 52 с
13. Абышев В.А. Правоохранительная деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.11 / Абышев Владимир Анатольевич; [Место защиты: Моск. гуманитар. ун-т]. - Москва, 2010. - 22 с. 7.
14. Зиборов О.В. Административно-правовая концепция военного положения: автореферат дис.... докт. юрид. наук / Зиборов О.В.; - Краснодар, 2016. - 40 с. 8.
15. Власов Д.М. Правовые и организационные основы режима чрезвычайного положения: диссертация... канд. юрид. наук: 12.00.14. - Москва, 2002. - 135 с. 9.
16. Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук / Военный ун-т. М., 1998. - 24 с. Spisok literatury:
17. Gessen V.M. Isklyuchitel’noe polozhenie. Spb., 1908. S. 150.
18. Rushajlo V.B. Special’nye administrativno-pravovye rezhimy v Rossijskoj Federacii: dissertaciya... doktora yuridicheskih nauk: 12.00.14. - Moskva, 2004. S. 156.
19. Gushchin V.V. CHrezvychajnoe polozhenie: administrativno-pravovoj aspekt: Posobie / V. V. Gushchin; M-vo vnutren. del Ros. Federacii, Vseros. nauch.-issled. in-t. - Moskva: VNII MVD RF, 1996. - 73
20. Starostin S.A. CHrezvychajnye administrativno-pravovye rezhimy: monografiya. –Moskva: Prospekt, 2022. S. 19.
21. Rumyancev N.V. Special’nye administrativno-pravovye rezhimy deyatel’nosti organov vnutrennih del v sovremennyh usloviyah [Tekst]: monografiya: nauchnaya special’nost’ 12.00.14 “Administrativnoe pravo; finansovoe pravo” / N. V. Rumyancev. - Moskva: YUNITI: Zakon i pravo, 2012. - 167 s.
22. Demidov YU.N. Prestupnost’ v social’no-byudzhetnoj sfere: [Monografiya] / YU.N. Demidov; M-vo vnutr. del Ros. Federacii. Mosk. akad. - Moskva: Mosk. akad. MVD Rossii, 2001. S. 115.
23. Grushin R.A. Osobennosti soderzhaniya zaklyuchennyh vo vremya pandemii / R.A. Grushin, D. A. Kravcov. Tekst: neposredstvennyj // Molodoj uchenyj. 2020. № 50. S. 65.
24. Mal’ko A. V., Matuzov N.I. Pravovye rezhimy: ponyatie i vidy // Pravovaya nauka i reforma yuridicheskogo obrazovaniya: sb. nauch. tr. Voronezh: Voronezhskij universitet, 1996. Vyp. 4: Pravo i politika: sovremennye problemy stanovleniya i razvitiya. S. 17–24.
25. Fefelov V.V. Pravovoe regulirovanie deyatel ’nosti ispravitel’nyh uchrezhdenij v osobyh usloviyah: avtoreferat dis.... kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.08 / Akademiya prava i upravleniya. - Ryazan’, 2002. - 20 s.
26. Barabanov N.P. Teoreticheskie, pravovye i organizacionnye osnovy vzaimodejstviya strukturnyh podrazdelenij ispravitel’nogo uchrezhdeniya po obespecheniyu pravoporyadka: monografiya / N. P. Barabanov, S. A. Kutukov; M-vo yusticii Ros. Federacii, Akad. prava i upr. - Ryazan’: Akad. prava i upr. Minyusta Rossii, 2004 (Otd-nie poligrafii ITO Akad. prava i upravleniya Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii). - 235 s.
27. Spicin V.I. Pravovye i organizacionnye osnovy deyatel’nosti uchrezhdenij i organov ugolovno-ispolnitel’noj sistemy Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii v rezhime osobyh uslovij: dissertaciya... kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.08. - Moskva, 2002. - 269 s
28. Gromov M.I. Upravlenie ob”edinennoj gruppirovkoj Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii v usloviyah chrezvychajnyh pravovyh rezhimov: teoreticheskie, pravovye i organizacionnye problemy: avtoreferat dis.... kandidata tekhnicheskih nauk: 12.00.11 / Gromov Mihail Alekseevich; - Moskva, 2008. - 52 s
29. Abyshev V.A. Pravoohranitel’naya deyatel ’nost’ uchrezhdenij ugolovno-ispolnitel’noj sistemy v usloviyah chrezvychajnyh situacij kriminal’nogo haraktera: avtoreferat dis.... kandidata yuridicheskih nauk: 12.00.11 / Abyshev Vladimir Anatol’evich; [Mesto zashchity: Mosk. gumanitar. un-t]. - Moskva, 2010. - 22 s. 7.
30. Ziborov O.V. Administrativno-pravovaya koncepciya voennogo polozheniya: avtoreferat dis.... dokt. yurid. nauk / Ziborov O.V.; - Krasnodar, 2016. - 40 s. 8.
31. Vlasov D.M. Pravovye i organizacionnye osnovy rezhima chrezvychajnogo polozheniya: dissertaciya... kand. yurid. nauk: 12.00.14. - Moskva, 2002. - 135 s. 9.
32. Pchelincev S.V. Pravovoe regulirovanie voennogo polozheniya v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk / Voennyj un-t. M., 1998. - 24 s.

Скачать