Совершенствование процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов

• НАДИН Алексей НиколаевичАспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), SPIN-код: 9413-9378, AuthorID: 1077576alex.nadin00@mail.ru

Цель данной статьи заключается в проведении анализа нормативного регулирования процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов. В ходе проведенного исследования использованы методы сравнительного анализа, обобщения и правового моделирования. В качестве одной из проблем оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов выявлена неопределенность правовых норм, определяющих необходимость включения муниципального образования в перечень муниципальных образований, где проведение оценки регулирующего воздействия является обязательным. Для решения обозначенной проблемы предложено нормативно закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации примерный перечень критериев, позволяющих определить необходимость включения муниципального образования в перечень муниципальных образований, где проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов является обязательным.

Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, проекты муниципальных правовых актов, законодательство субъектов Российской Федерации, перечень муниципальных образований, неопределенность правовых норм, критерии применения правовой нормы

Введение

К одной из процедур, применяемых на этапе подготовки проекта муниципального правового акта, относится оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ), которая предполагает устранение административных барьеров для предпринимательской и инвестиционной деятельности [1, с. 43–51; 4, с. 148–150]. Данная процедура была внедрена в практику муниципального правотворчества в 2021 году [6] в связи с изменениями федерального законодательства, в том числе выраженными в принятии Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248–ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [7].

Вместе с тем законодательное регулирование на уровне субъектов Российской Федерации характеризуется неопределенностью правовых норм, определяющих необходимость включения муниципального образования в перечень муниципальных образований, где проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов является обязательным.

Так, в качестве критериев, обусловливающих включение конкретного муниципального образования в обозначенный перечень, в законодательстве субъектов Российской Федерации приводятся сложные экономические категории, не нашедшие раскрытия в указанных законодательных актах, оценочные показатели, определение которых зависит от усмотрения компетентных органов публичной власти, и др. В совокупности данные обстоятельства не позволяют адресатам правовых норм определить достоверные показатели включения муниципальных образований в анализируемый перечень, что свидетельствует о неконкретности правовых предписаний, нарушении принципа правовой определенности. Методы исследования В целях сравнения нормативного регулирования проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации использован метод сравнительного анализа. Для определения примерного перечня критериев, позволяющих обеспечить обязательное проведение оценки регулирующего воздействия в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов (далее – НПА), применены методы обобщения и правового моделирования.

Основное исследование

ОРВ на местном уровне власти проводится уполномоченными органами МСУ (представительным и исполнительнораспорядительным органами [8]) в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством, а также муниципальными правовыми актами.

Особенность правовой регламентации ОРВ на муниципальном уровне власти заключается в том, что она направлена на защиту интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности посредством проведения экспертизы содержания проектов муниципальных правовых актов на предмет наличия в них правовых предписаний, предполагающих установление избыточных обязанностей, запретов и ограничений («выявление фактически существующих препятствий» [5, с. 13]) для указанных субъектов либо способствующих возникновению необоснованных расходов у бюджетов муниципальных образований и субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности [9].

В законодательстве субъектов Российской Федерации сформирован диспозитивный подход в части регулирования проведения ОРВ на муниципальном уровне.

Указанный порядок основан на определении перечня муниципальных образований, расположенных на территории определенного субъекта Российской Федерации, где проведение ОРВ является обязательным (далее – Перечень муниципальных образований). В качестве критериев, обусловливающих включение конкретного муниципального образования в указанный перечень, в ряде субъектов Российской Федерации определены уровень организационнотехнического обеспечения органов МСУ [10], количество индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, учтенных в регистре хозяйствующих субъектов, объем инвестиций в основной капитал, осуществленных на территории конкретного муниципального образования, широкополосной доступ к информационно– телекоммуникационной сети «Интернет» [11], отнесение муниципального образования к закрытому административно–территориальному образованию [12], осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий [13]. В отношении иных муниципальных образований, не указанных в утвержденном перечне, установлен дискреционный порядок проведения ОРВ, инициирование которого зависит от решения органов МСУ соответствующего муниципального образования на основании правовых подходов, заложенных в законодательном акте субъекта Российской Федерации [14].

При этом правовые нормы,

регламентирующие установление Перечня муниципальных образований, и социально– экономических характеристик, обусловливающих их включение в указанный перечень, закрепляются как в отдельных законодательных актах, предмет регулирования которых ограничен обозначенным вопросом [15], так и в законах, посвященных правовым основам организации и функционирования института МСУ [16], реализации нормотворческой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации [17]. Отмечая преимущества ОРВ следует указать, что данная процедура не является каким–либо элементом стадии правотворческого процесса на местном уровне власти [18], однако распространенность данной методики и наличие положительных результатов, дают основания утверждать о возможности расширения предмета ОРВ, посредством включения в него всех НПА, принимаемых органами МСУ, за исключением НПА или их отдельных положений, воспроизводящих вновь принятые положения федерального законодательства.

Вместе с тем в качестве проблемы осуществления ОРВ на муниципальном уровне власти следует рассматривать неопределенность правовых норм, определяющих необходимость включения муниципального образования в соответствующий Перечень муниципальных образований.

Так, в статье 1.1 Закона Республики Дагестан от 11 декабря 2014 года № 89 «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и порядке проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» (далее – Закон Республики Дагестан от 11 декабря 2014 года № 89) закреплено, что к критериям включения муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан в Перечень муниципальных образований относятся деловая активность субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности на территории муниципальных образований Республики Дагестан; степень концентрации возложенных на органы МСУ муниципальных образований Республики Дагестан переданных государственных полномочий в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности; уровень организационно–технического обеспечения органов МСУ в муниципальных образованиях Республики Дагестан [19].

Однако, ни указанный Закон Республики Дагестан от 11 декабря 2014 года № 89, ни Постановление Правительства Республики Дагестан от 29 мая 2014 года № 246 «Об организации проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Дагестан и экспертизы нормативных правовых актов Республики Дагестан в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» не раскрывают приведенные характеристики, не содержат качественных либо количественных критериев, позволяющих объективно установить «деловую активность» субъектов экономической деятельность, степень концентрации возложенных на органы МСУ переданных государственных полномочий в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности [20].

В Законе Кемеровской области от 26 декабря 2013 года № 142–ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области – Кузбассе» вовсе содержится единственный критерий, позволяющий включить муниципальное образование в Перечень муниципальных образований, – осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности [21]. Такое правовое регулирование представляется недостаточным для определения достоверных показателей включения муниципальных образований в анализируемый перечень.

Схожие нормативные положения предусмотрены в законодательстве Новгородской и Амурской областей, Еврейской автономной области [22].

В законодательстве Омской области, напротив, установлены детализированные критерии включения муниципальных образований в исследуемый перечень.

Закон Омской области от 26 декабря 2013 год а № 1 6 0 2 – О З «О б отд ел ь н ы х в о п р о с а х оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, установления и оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, экспертизы нормативных правовых актов в Омской области» (далее – Закон Омской области от 26 декабря 2013 года № 1602–ОЗ) содержит указание, что Перечень муниципальных образований Омской области формируется на основе анализа следующих показателей (часть 1 статьи 4.1):

количество коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории муниципального района Омской области; оборот розничной торговли на территории муниципального района Омской области; объем платных и бытовых услуг, оказанных на территории муниципального района Омской области; объем инвестиций в основной капитал на территории муниципального района Омской области; объем возложенных на муниципальный район Омской области государственных п о л н о м о ч и й, к а с а ю щ и х с я п р е д п р и н и м а т е л ь с к о й и инвестиционной деятельности [23].

При этом в отношении показателей, предусмотренных подпунктами 1–4 пункта 1 данной статьи, рассчитывается индекс среднего объема, рассчитываемый как отношение разницы среднего значения показателя по муниципальному району Омской области и минимального значения данного показателя среди муниципальных районов Омской области к разнице максимального и минимального значений данного показателя среди муниципальных районов Омской области за отчетный год и два предшествующих года соответственно.

На основании анализа объема возложенных на муниципальный район Омской области государственных полномочий, касающихся предпринимательской и инвестиционной деятельности оценивается степень концентрации возложенных на муниципальный район Омской области государственных полномочий [24]. В результате, муниципальный район Омской области подлежит включению в перечень при условии соблюдения одного из критериев: достижение значения индексов по всем показателям выше среднего значения индекса среди муниципальных районов Омской области; высокая степень концентрации возложенных на муниципальный район Омской области государственных полномочий.

Данное регулирование позволяет детально рассмотреть факторы актуализации Перечня муниципальных образований, избежать двусмысленного толкования категорий, составляющих правовую основу для включения муниципального образования в анализируемый Перечень.

С учетом изложенного, полагаем, что проблема неопределенности правовых норм в рассматриваемой сфере может быть решена посредством установления в региональном законодательстве социально–экономических и иных критериев, обусловливающих включение муниципальных образований в соответствующий перечень муниципальных образований, где проведение ОРВ является обязательным.

Данные изменения, на наш взгляд, будут способствовать обеспечению правовой определенности соответствующих юридических предписаний, выработке конкретных правовых механизмов, позволяющих включить то или иное муниципальное образование в данный перечень, либо, напротив, ввиду несоответствия муниципального образования закрепленным в законодательстве обязательным требованиям, исключить его из указанного перечня [2, с. 512]. С целью совершенствования законодательного регулирования в этой части предлагается определить примерный перечень критериев, позволяющих обеспечить обязательное проведение ОРВ в отношении проектов муниципальных НПА:

наделение органов МСУ муниципальных образований не менее чем одним отдельным государственным полномочием соответствующего субъекта Российской Федерации или отдельным государственным полномочием Российской Федерации в соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»; количество внесенных в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, место нахождение (место жительство) которых расположено в границах соответствующих муниципальных образований, учтенных территориальным подразделением Федеральной службы государственной статистики, на 1000 жителей составляет не менее 15; реализация на территории муниципального образования не менее одного инвестиционного проекта с объемом капитальных вложений в соответствии с инвестиционной декларацией не менее 500 миллионов рублей при условии осуществления капитальных вложений в срок не менее четырех лет либо включение инвестиционного проекта в реестр инвестиционных проектов субъекта Российской Федерации; численность населения муниципального образования составляет не менее 10000 (десяти) тысяч человек; создание в границах муниципального образования территории опережающего социально–экономического развития либо особой экономической зоны. При этом для включения муниципального образования в перечень муниципальных образований, в которых проведение ОР В является обязательным, н е о б х о д и м о е г о с о о т в е т с т в и е н е м е н е е д в у м из вышеперечисленных критериев.

Результаты исследования

Законодательное регулирование на уровне субъекта Российской Федерации характеризуется неопределенностью правовых норм, определяющих необходимость включения муниципальных образований в перечень муниципальных образований, где проведение ОРВ проектов муниципальных правовых актов является обязательным.

В целях разрешения обозначенной проблемы предлагается установить в региональном законодательстве конкретные социально–экономические и иные критерии, обусловливающие включение муниципальных образований в соответствующий перечень муниципальных образований, где проведение ОРВ является обязательным. Данные изменения будут способствовать обеспечению правовой определенности соответствующих юридических предписаний, выработке конкретных правовых механизмов, позволяющих включить то или иное муниципальное образование в данный перечень, либо, напротив, ввиду несоответствия муниципального образования закрепленным в законодательстве обязательным требованиям, исключить его из указанного перечня, что в целом будет свидетельствовать об эффективности реализации правовых норм [3, с. 28–30].

С целью совершенствования

законодательного регулирования в этой части предлагается определить примерный перечень критериев, позволяющих обеспечить обязательное проведение ОРВ в отношении проектов муниципальных НПА.

Список литературы

1. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности: соотношение публичных и частных интересов // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. – 2020. – № 2 (62). – С. 43–51.
2. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. – М.: Норма, 2008. – 544 с.
3. Пашенцев Д.А. Эффективность правовых норм в обществе постмодерна // Журнал российского права. – 2023. – Т. 27. – № 6. – С. 22– 33.
4. Степкин С.П. Оценка регулирующего воздействия как инструмент законотворчества // Закон. – 2017. – № 11. – С. 145–153.
5. Уманская В.П. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов // Административное право и процесс. – 2013. – № 4. – С. 11–14.
6. Федеральный закон от 11 июня 2021 года № 170–ФЗ (ред. от 28.12.2024) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»» // Рос. газ. 2021. 18 июня.
7. Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248–ФЗ (ред. от 28.12.2024) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Рос. газ. 2020. 5 августа.
8. Пункты 2.1 и 2.2 решения Совета депутатов города Оленегорска от 7 мая 2024 года № 01-26РС «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов» // Заполярная Руда. № 19. 18.05.2024. с. 7 (решение); пункт 1.3 постановления Администрации Великоустюгского муниципального округа от 3 февраля 2023 года № 239 (ред. от 17.10.2025) «Об утверждении порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов Великоустюгского муниципального округа» // Советская мысль. № 5. 10.02.2023 (постановление).
9. Аналогичные правовые положения закреплены на региональном уровне публичной власти (статья 53 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
10. Статья 7.1 Закона Московской области от 30 декабря 2014 года № 193/2014–ОЗ (ред. от 27.03.2025) «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Московской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, и экспертизы нормативных правовых актов Московской области, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 7. 20.01.2015.
11. Статья 3.2 Закона Камчатского края от 23 сентября 2014 года № 503 (ред. от 17.07.2025) «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Камчатском крае» // Официальные Ведомости. № 243–244. 02.10.2014.
12. Статья 1.1. Закона Владимирской области от 8 декабря 2014 года № 146–ОЗ (ред. от 09.08.2024) «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности, и порядке проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Владимирские ведомости. № 244. 13.12.2014.
13. Статья 4.1 Закона Костромской области от 16 июля 2014 года № 557–5–ЗКО (ред. от 21.03.2025) «Об экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и оценке регулирующего воздействия проектов таких актов» // СП – нормативные документы. № 30. 25.07.2014.
14. См., например: постановление Администрации Грайворонского городского округа Белгородской области от 8 февраля 2019 года № 93 «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов Грайворонского городского округа, затрагивающих предпринимательскую и инвестиционную деятельность» // Официальный вестник (приложение к газете «Родной край». № 8. 21.02.2019); постановление Администрации города Коврова от 8 ноября 2021 года № 2282 (ред. от 15.04.2025) «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов муниципального образования город Ковров Владимирской области и экспертизы нормативных правовых актов муниципального образования город Ковров Владимирской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Ковровская неделя (спецвыпуск). № 87. 12.11.2021.
15. См.: Областной закон Ростовской области от 29 декабря 2016 года № 940– ЗС «О перечне муниципальных образований, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным» // Наше время. № 17–51. 24.01.2017; Закон Республики Чувашия от 27 октября 2016 года № 67 (ред. от 21.03.2025) «О перечне муниципальных и городских округов Чувашской Республики, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным, и о критериях включения их в указанный перечень» // Собрание законодательства ЧР. 2016. № 10. Ст. 1143.
16. См.: Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162–з (ред. от 06.02.2025) «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»; Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171–З № 349–III (ред. от 10.06.2025) «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)».
17. См.: Закон Кабардино–Балкарской Республики от 3 августа 2002 года № 52– РЗ (ред. от 27.06.2025) «О правовых актах в Кабардино–Балкарской Республике» // Кабардино–Балкарская правда. № 155–156. 09.08.2002.
18. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 октября 2016 года № 2152–О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и Закона города Москвы «О торговом сборе»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 3.
19. Закон Республики Дагестан от 11 декабря 2014 года № 89 (ред. от 03.03.2022) «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и порядке проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Дагестанская правда. № 475–476. 16.12.2014.
20. Постановление Правительства Р е с п у б л и к и Д а г е с т а н о т 2 9 м а я 2 0 1 4 г о д а № 2 4 6 (ред. от 20.09.2023) «Об организации проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Дагестан и экспертизы нормативных правовых актов Республики Дагестан в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» // Дагестанская правда. № 191– 192. 07.06.2014.
21. Закон Кемеровской области от 26 декабря 2013 года № 142–ОЗ (ред. от 01.10.2024) «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области – Кузбассе» // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. № 140. II часть. 09.01.2014.
22. См.: Областной закон Новгородской области от 28 марта 2016 года № 947–ОЗ (ред. от 28.12.2021) «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов» // Новгородские ведомости (официальный выпуск). № 11. 01.04.2016; Закон Амурской области от 19 декабря 2014 года № 460–ОЗ (ред. от 30.08.2024) «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов» // Амурская правда. № 242. 26.12.2014; Закон Еврейской автономной области от 8 октября 2014 года № 575–ОЗ (ред. от 19.09.2023) «Об отдельных вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Еврейской автономной области» // Биробиджанская звезда. № 75. 17.10.2014.
23. См.: Закон Омской области от 26 декабря 2013 года № 1602–ОЗ (ред. от 29.10.2024) «Об отдельных вопросах оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, установления и оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, экспертизы нормативных правовых актов в Омской области» // Омский вестник. № 63. 28.12.2013.
24. Согласно абзацу 2 части 3 статьи 4.1 Закона Омской области от 26 декабря 2013 года № 1602–ОЗ при осуществлении муниципальным районом Омской области государственных полномочий, касающихся предпринимательской и инвестиционной деятельности, степень концентрации возложенных на него государственных полномочий презюмируется высокой.

Скачать