Социальное обеспечение сотрудников органов внутренних дел в условиях действия специальных административно-правовых режимов: историко-правовой опыт

• МАТВЕЕВА Анна Дмитриевнаадъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московского ордена Почета университета МВД России имени В. Я. Кикотяanna.chernoskutova.01@bk.ru

• МАТИЕНКО Татьяна Львовнапрофессор кафедры истории государства и права Московского ордена Почета университета Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя, д.ю.н., доцентmail@law-books.ru

Сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации при исполнении государственных задач по охране общественного порядка подвергают свою жизнь и здоровье опасности, в обстановке действия особых режимов служебные риски служащих органов правопорядка возрастают. Повышенные служебные и социальные риски сотрудников органов исполнительной власти должны коррелироваться с правовыми льготами и гарантиями. Расширенный объем преференций способен компенсировать сотрудникам существующие профессиональные риски. Помимо этого, социальное обеспечение нивелирует запреты и ограничения служащих, создавая законодательный баланс. Социальная политика органов внутренних дел в условиях действия специальных административных-правовых режимов должна изменяться с учетом оперативной обстановки. Социальные права, являясь одним из элементов специального правового статуса сотрудника, обеспечивают социальную дифференциацию между служащими и лицами, наделенными общеправовым статусом. Историко-правовой опыт эволюции социальной политики в отношении сотрудников органов НКВД СССР в годы Великой Отечественной войны и в послевоенный период позволяет прийти к продуктивным выводам о том, что советской власти удалось компенсировать служебные риски не только правоохранителям, но и членам их семей. Выявлено, что несмотря на тяжелые экономические условия военного и послевоенного времени законодатель не игнорировал вопрос о социальной защищенности сотрудников и их иждивенцев, а посредством ведомственного нормотворчества увеличивал объем льгот и гарантий, понимая, что грамотная социальная политика напрямую влияет на уровень правопорядка в обществе. Обращение к историческому опыту может послужить опорой для действующей системы права, а также обеспечить правопреемственность.

Ключевые слова: правовые преимущества, Великая Отечественная война, послевоенный период, специальный административно-правовой режим, НКВД СССР, кадровый дефицит, социальные льготы и гарантии, служебные риски, запреты и ограничения

<2

Р

оссийская Федерация на данном историческом этапе своего развития претерпевает геополитические изменения вследствие противостояния с коллективным Западом. Важное место в этом процессе занимают органы исполнительной власти, которые в силу специального правового статуса обязаны реализовывать государственные задачи не только по охране общественного порядка, но и по защите суверенитета государства, в том числе и в условиях проведения Специальной военной операции.

В целях реализации стратегически важных для страны задач, сотрудники органов внутренних дел наделяются дополнительными служебными полномочиями. Расширенный объем обязанностей сотрудников должен соответствовать их социальным правам. Полномочия, как и социальное обеспечение являются элементами специального правового статуса сотрудника, изменения одного компонента влечет за собой преобразование другого. Анализ социальных гарантий и выявления ее механизмов является шагом для рассмотрения общей проблемы специального правового статуса. Проблема соотношения социальных преференций с полномочиями сотрудников органов внутренних дел рассматривалась в большинстве случаев учеными- административистами (Н. Д. Кочеткова [1], З. З. Маздогова [2], А. А. Набока [3] и мн. др.). В специальной юридической литературе распространено мнение о скудном объеме действующих социальных льгот, который не соотносим с существующим объемом полномочий.

Вместе с тем, факторы риска сотрудников возрастают при выполнении ими служебных обязанностей в условиях действия специальных административно-правовых режимов [14]. Социальная политика обеспечивает компенсацию за опасность службы, а также является гарантом обеспечительных мер для членов семей сотрудника.

Особого внимания заслуживают работы С.

П. Матвеева, который одним из первых ввел в научным оборот тезис о том, что социальная защита сотрудников – это не только стимулирующий компонент, но и фактор, регулирующий всю систему органов внутренних дел. Исследователь указывает на необходимость увеличения социальной защиты сотрудников правоохранительных органов в связи со взаимосвязью с совершенствованием системы органов в целом [4, с. 47]. Т. Л. Матиенко приходит к конструктивному выводу о прямой зависимости качественного состояния правопорядка от количественного уровня материального обеспечения служащих на определенном историческом этапе [5, с. 106]. Также она отмечает, что социальные гарантии должны быть адекватны текущим экономическим условиям [5, с. 103].

Не представляется возможным исследовать социальные льготы сотрудников органов НКВД СССР в годы войны и в послевоенный период без четко выработанной теоретической базы. Проблема социальной защиты сотрудников органов внутренних дел носит комплексный и межотраслевой характер, поэтому ее целостный анализ возможен только в рамках общей теории права и государства [6, с. 5]. В теории права сформировался подход к пониманию социальных гарантий через обращение к дефиниции «правовые преимущества». Сотрудник органов внутренних дел, являясь субъектом специального правового статуса, обладает преимущественным правом по реализации своих законных интересов. Правовые преимущества как компонент специального правового статуса сотрудников органов внутренних дел, рассматривали такие теоретики права, как С. С. Алексеев [7], А. А. Дергунов [8], А. В. Малько и И. С. Морозова [9] и др. Большинство ученых приходят к пониманию правовых преимуществ через призму реализации субъектом своих законных интересов, а также обеспечения справедливости и равенства, вследствие существующих правовых ограничений. Однако, вполне справедливо, правоведы относят к правовым преимуществам и расширенные полномочия сотрудников, так как преимуществом является и объем специальных законодательных прав служащих, который не присущ остальным субъектам. Правовые преимущества предоставляются субъектам со специальным правовым статусом для реализации приоритетных обязанностей, посредством наделения дополнительными правами и гарантиями, неподверженностью запретам и ограничениям [10, с. 126]. В задачи настоящей статьи не входит рассмотрение преимущественного права сотрудников в целом, а только лишь анализируются социальные гарантии как самостоятельный элемент специального правового статуса. Автор исходит из того, что использование такой терминологии, как «социальная защита», «социальные преимущества», «преференции», «социальные льготы и гарантии», применительно к данной проблеме является обоснованным и достоверным, вполне вписываясь в рамки существующих научных подходов.

Действующие в современном российском праве социальные гарантии не способны компенсировать служебные риски сотрудников при выполнении ими государственных задач по обеспечению правопорядка. Как справедливо отмечает историк права Н. К. Коршунова, социальные льготы являются своего рода «прибавкой» к денежному довольствию, и, вследствие этого, способны решить проблему дефицита кадров и искоренить существующие в правоприменительной практике коллизии при реализации права правоохранителей на предоставление и получение действующих преференций [11, c. 3]. Увеличенная служебная нагрузка правоохранителей и возросшие служебные риски сотрудников сигнализируют обществу и государству о необходимости изменения подхода правоприменителя к объему социальных гарантий служащих и в дальнейшем их пересмотра в сторону увеличения. Российская Федерация, являясь социальным государством, обязана защищать граждан от неравенства, а также распределять материальные блага между субъектами права. Сотрудник органов внутренних дел не отделяется от гражданского общества и не теряет связь с ним в силу специального правового статуса.

Обозначенная концепция является продуктом правопреемственности от советской модели права. Провозглашенный в Конституции 1936 г. [15] социализм – это система имущественного равенства всех советских граждан. Социализм являлся одной из причин увеличенного объема социальных льгот и гарантий, который в полной мере способствовал компенсации служебных рисков сотрудников и членов их семей. Анализ историографии темы настоящего исследования позволяет сделать вывод об успешности опыта советского права и грамотности управленческих решений руководства аппарата НКВД СССР в части социальной защиты служащих и членов их семей. В критических экономических условиях военного и послевоенного времени, государство не игнорировало проблему социальной защиты сотрудников и членов их семей. Наоборот, правотворчество и правоприменение эволюционировали и подстраивались под быстро меняющиеся оперативную обстановку.

Переходя к анализу эволюции института социальных преференций сотрудников органов правоохраны в исследуемый период, невозможно оставить без внимания юридические изменения в регулировании материального обеспечения слу- <2 жащих накануне вторжения немецких захватчиков и их сателлитов. Так, в 1938 г. заработная ставка сотрудников НКВД СССР была пересмотрена и увеличена на основании выписки из протокола № 65 заседания Политбюро ЦК ВКП(б) [16]. Нормативная деятельность не ограничилась лишь изменением денежного довольствия. Уже менее, чем через год, в 1939 г. военнослужащие войск НКВД СССР были приравнены по статусу к бойцам Красной армии. Исходя из правовой регламентации, на сотрудников войск НКВД стали распространяться не только социальные льготы и гарантии красноармейцев, но и ставки денежного довольствия (материальное обеспечение), на которые они ранее не могли претендовать.

Руководство страны было осведомлено о планах фашистских захватчиков относительно нападения на СССР. Переустройство и подготовка к приближающейся войне велась повсеместно, органы правоохраны не стали исключением.

Исходя из этого, был перераспределен государственный план на военные нужды и упразднены некоторые социальные льготы и гарантии в целях экономии бюджета. В соответствии с Приказом НКО СССР № 145 от 9 апреля 1941 г., многие нормативные правовые акты НКВД СССР, регламентирующие социальные выплаты были прекращены или приостановлены. В том числе, было решено:

1. выплата вторых окладов денежного содержания в течение первых трех месяцев службы в отдаленных местностях – приостановить; 2. выплату единовременного вознаграждения за окончание учебных заведений НКВД – прекратить; 3. выплату пособий при рождении ребенка производить только в случаях, если месячный заработок родителей, обратившихся за пособием, не превышает к первому числу месяца рождения ребенка 300 рублей в месяц [17].

Отмена и/или приостановление действий некоторых гарантий не обозначали уменьшения объема социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел СССР, так как взамен упраздненных льгот были приняты иные преференции, которые предотвращали ухудшение материального благосостояния сотрудников в условиях оккупации.

Так, при откомандировании сотрудника выплачивались повышенные суточные надбавки, на основании положения ст. 3 Приказа НКВД СССР № 676 от 1941 г [18]. Сохранялись и социальные льготы при гибели сотрудника, которые включали в себя не только единовременную выплату, но и назначение персональной пенсии иждивенцам.

Существовавшая в довоенной ведомственной практике система премирования сотрудников также не была отменена, а наоборот получила свое развитие в военное время, как и льгота по транспортировке семьи служащего за счет государства при назначении, переводе или откомандировании более чем на шесть месяцев.

Так же за сотрудниками органов правоохраны была сохранена льгота по оплате коммунальных услуг по себестоимости, на основании Циркуляра № 75 от 10 апреля 1941 г. «О порядке оплаты и представления жилой площади и коммунальных услуг» [19]. Оснащение сотрудников и членов их семей жилищной площадью являлось насущной проблемой, которая стояла перед советскими органами государственной власти еще в довоенное время. В Постановлении Политбюро ЦК ВКП(б) п. 65/12 «О квартирах для работников НКВД», отмечалось, что существующий жилищный фонд не способен обеспечить всех сотрудников органов правоохраны квартирами, исходя из этого, партийное руководство постановило передать жилые помещения репрессированных советских граждан в хозяйственное управление НКВД. В этом же Постановлении отмечалось, что «прибывшие и прибывающие для работы в Москве с периферии в свое подавляющем большинстве не имеют никакой мебели. Поэтому просим передать в распоряжение НКВД мебель, подлежащую, при наличии судебных решений о конфискации, сдаче в госфонд и находящейся в опечатанных квартирах, переходящих в жилищный фонд НКВД» [20].

Ведомственное нормотворчество способствовало улучшению жилищных условий личного состава правоохранительных органов. Например, для улучшения жилищно-бытовых условий сотрудникам НКВД Карело-финского округа было передано в ведение 22 квартиры и 6 квартир в новом доме (Приказ НКВД СССР № 37 от 2 мая 1941 г. [21]).

Данная правоприменительная практика была распространена по всему Советскому Союзу, выдача квартир в полной мере обеспечивала стабильное благосостояние сотрудников органов правоохранительной системы и являлась мотиватором для служебной деятельности. Обеспечение сотрудников и членов их семей квартирами являлось одной из мер социальной поддержки, которое в дальнейшем способствовало снижению уровня кадрового дефицита. Вследствие агрессивных действий фашистов и их при- спешников, большинство домов из жилищного фонда НКВД были повреждены или вовсе разрушены. Партийное руководство не оставило без внимания проблему оснащения сотрудников жилищной площадью, поэтому в 1944 г., по приказу Мосгорисполкома, первостепенной задачей объявлялась немедленная организация работ по ремонту и строительству жилого помещения для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел [22]. Тип и качество выделяемого жилья определялись социальным статусом жильцов, их заслугами перед Отечеством. Жилье для сотрудников зачастую изымалось у прежних владельцев по причинам «выгодного месторасположения и близости к месту службы будущих владельцев» [12, с. 22].

Новеллой военного права стала норма, регулирующая положение семей сотрудников: государство брало на себя не только ответственность за сохранность жизни членов семьи и создание безопасных условий для них, но и обеспечивало финансовую стабильности иждивенцам. Так, в п. 3 Приказа НКВД СССР № 102/к от 27 ноября 1941 г. «Об обслуживании семей сотрудников НКВД СССР эвакуированных в совхозы НКВД», отмечалось, что директорам совхозов необходимо обеспечить эвакуированных семей хлебом и другими продуктами питания из запасов совхозов, а также организовать бытовое и коммунальное обслуживание, произведя необходимый ремонт жилых помещений (остекление, ремонт печей и пр.), принять меры к обеспечению семей топливом [23].

Данная практика не являлась исключением, например, в соответствии с Приказом НКВД СССР № 1-к от 28 июля 1941 г. «По обеспечению обслуживания членов семей сотрудников, размещенных в городах и колхозах Куйбышевской области», было принято решение: «...Обязать комендантов прописать членов семей по домовым книгам в райотделении милиции. На обязанности поселковых комендантов лежит проявление исключительной заботы и чуткости к проживающим членам семей сотрудников. Коменданты обязаны быть инициативными в налаживании питания и снабжения обслуживаемого населения продуктами, мылом, керосином и дровами, для чего необходимо использовать отделения Спецоргана и местные торгующие организации...» [24]. Между тем, эвакуированные иждивенцы сотрудников органов правоохраны зачислялись на денежное довольствие, в соответствии с Приказом НКВД СССР № 176 от 26 июля 1941 г. На основании данного Приказа, на каждого члена семьи сотрудника, прибывшего из прифронтовой зоны, выплачивалось подъемное пособие в размере ¼ должностного оклада (без выслуги лет). Если оклад, в силу определенных обстоятельств, не был известен, то обязывалось руководствоваться следующими окладами: для жен без детей – 200 рублей, при наличии одного ребенка – 250, при наличии двух детей – 300, от трех и более детей – 400 [25].

Обеспечительные меры для подержания жизнедеятельности членов семьи сотрудников являлись одной из важных задач органов государственной власти в советском праве. Бремя ответственности во время войны за сохранность членов семьи сотрудников взяло на себя партийное руководство и руководство НКВД СССР.

Еще одним социальным преимуществом сотрудников в условиях военного времени являлось их освобождение от налогового обложения, а именно, в соответствии со ст. 3 п. «а» Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1941 г. «О налоге на холостяков, одиноких и бездетных граждан СССР», сотрудники органов внутренних дел СССР и военнослужащих войск НКВД СССР и/или их жены освобождаются от уплаты налога [26]. Советские граждане, наделенные лишь общеправовым статусом, не имели такой привилегии, данный нормативный правовой акт отражает социальную дифференциацию, продиктованную занимаемым положением сотрудников в обществе.

Важно упомянуть, что после окончания войны ситуация с социальной поддержкой резко изменилась, были значительно сокращены предоставленные льготы. Согласно сентябрьскому указу 1947 г., принятому Президиумом Верховного Совета СССР, отменялись почти все денежные выплаты, которые полагались гражданам СССР, награжденным советскими орденами и медалями [27] (сотрудники не стали исключением в силу общеправового статуса). Одновременно, обладатели наград повсеместно лишались права бесплатного проезда на железнодорожном, трамвайном и водном транспорте, а также льгот по оплате коммунальных услуг. Однако социальные гарантии, в силу специального правового статуса, не были отменены, в части назначения повышенной пенсии, улучшения жилищно-бытовых условий, льгот на оплату коммунальных услуг, бесплатного проезда, санитарно-курортного лечения и др. Необходимо отметить, что должностной оклад сотрудников органов НКВД СССР в финансовом эквиваленте не превышал заработной платы среднего советского рабочего, но расширенные льготы и гарантии способствовали материальной стабильности, а также давали ощущение социальной справедливости [13, с. 43], и, вместе с тем, компенсировали служебные риски служащих и членам их семей.

Социальные преференции в обстановке военного времени способствовали не только мотивации личного состава, но и в должной мере <2 компенсировали служебные риски сотрудников. Такой элемент специального правового статуса, как социальные льготы и гарантии, является регулятором, который способен обеспечить эффективное функционирование всей правоохранительной системы. Сложившиеся в послевоенное время социально-экономические условия не отразились на материальном и социальном благосостоянии сотрудников и членов их семей.

Отмена некоторых социальных льгот в послевоенное время обуславливалась объективными экономическими причинами. Вместе с тем, законодатель нивелировал отмену ряда социальных преференций посредством введения иных способов материальной и социальной поддержки. На современном историческом этапе действующие льготы и гарантии не способны компенсировать правоохранителям их увеличенные служебные риски в условиях проведения Специальной военной операции.

Список литературы

1. Кочеткова Н. Д. Административно-правовое обеспечение социальной защиты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. 27 с.
2. Маздогова З. З. Проблемы реализации социальной защиты сотрудников полиции на современном этапе // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 3. С. 213–215.
3. Набока А. А. Особенности социальной защиты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2020. № 4. С. 54–58.
4. Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011. 618 с.
5. Матиенко Т. Л. Проблема кадрового обеспечения полиции: соотношение материального обеспечения чинов сыскной полиции и качества правопорядка в Российской империи в начале XX в. // Вестник Московского университета МВД России. 2024. № 5. С. 101–108. DOI: 10.24412/2073- 0454-2024-5-101-108.
6. Анохина С. Ю. Социальная и правовая защищенность сотрудников органов внутренних дел: вопросы теории: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. 29 с.
7. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юридическая литература. 1989. 288 с.
8. Дергунов А. А. Преимущественное право: общетеоретическое исследование: автореферат дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2025. 30 с.
9. Малько А. В., Морозова И. С. Льготы в российском праве (проблемы теории и практики). Саратов: Саратовская государственная академия права. 2004. 198 с.
10. Репьев А. Г., Хрони Н. Н. Приоритет в содержании правоотношений. М.: Юрлитинформ. 2024. 208 с.
11. Коршунова Н. К. Организационно-правовые основы оплаты труда и материального стимулирования служебной деятельности работников милиции РСФСР: 1917–1930 гг.: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. 24 с.
12. Хлынина Т. П. Жилищный вопрос и практики его разрешения в годы Великой Отечественной войны // Научный диалог. 2014. № 5 (29). С. 17–38.
13. Кистанов С. В. Финансовые аспекты деятельности органов внутренних дел СССР в 1930-х гг. // Экономическая история. 2022. Т. 18. № 1 (56). С. 34–44. DOI: 10.15507/2409- 630x.056.018.202201.034-044.
14. Подполковник и капитан российской полиции погибли в зоне проведения СВО // Лента. 2023. URL: https://lenta.ru/news/2023/05/05/dead_ heroes/ (дата обращения: 21.10.2025).
15. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Москва, Кремль, 5 декабря 1936 г. // Электронная библиотека исторических документов. UPL: https://docs. historyrussia.org/ru/nodes (дата обращения: 21.10.2025).
16. Выписка из протокола № 65 заседания Политбюро ЦК ВКП(б) о ставках заработной платы в НКВД. 20 ноября 1938 г. // Электронная библиотека исторических документов. UPL: https://docs. historyrussia.org/ru/nodes/78408 (дата обращения: 21.10.2025).
17. Государственный архив Российской Федерации (далее – ГАРФ). Ф. 9401. Оп. 1. Д. 623. Л. 112–114.
18. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1. Д. 624. Л. 117.
19. ГАРФ. Ф. Р-9401сч. Оп. 1. Д. 629. Л. 41.
20. Российский государственный архив социально-политической истории (далее – РГА- СПИ). Ф. 17. Оп. 166. Д. 593. Л. 7–10.
21. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1. Д. 630. Л. 176.
22. Центральный государственный архив города Москвы (далее – ЦГАГМ). Ф. 2852. Оп. 5. Д. 9. Л. 42.
23. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1. Д. 631. Л. 5–7.
24. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1. Д. 632. Л. 62.
25. ГАРФ. Ф. Р-9401сч. Оп. 1. Д. 629. Л. 32–35.
26. ГАРФ. Ф. Р-9401сч. Оп. 1. Д. 629. Л. 41.
27. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О льготах и преимуществах, предоставляемых награжденным орденами и медалями СССР» // Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР 1938 г. – июль 1956 г. М.: Госюриздат, 1956. С. 300– 303.

Скачать