Сопоставление правовых механизмов государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в России и государствах Содружества Независимых Государств

• ВАЛОВ Кирилл ДмитриевичСтарший преподаватель кафедры публичного права, ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»kerill97@mail.ru

Статья посвящена комплексному сопоставлению правовых механизмов государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в Российской Федерации и государствах Содружества Независимых Государств. Целью исследования является выявление общих и отличительных особенностей нормативного регулирования, структуры правоприменительных процедур и процессуальных гарантий, а также определение степени влияния кодификации и подзаконного нормотворчества на предсказуемость и прозрачность контрольно-надзорной деятельности для хозяйствующих субъектов. В задачи исследования входит анализ положений Федерального закона № 248-ФЗ, регулирующего государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, подзаконных актов Российской Федерации, президентских указов Республики Беларусь, положений Предпринимательского кодекса Республики Казахстан и специального закона Республики Узбекистан «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов». Особое внимание уделено оценке эффективности профилактических мер и статистическим данным, представленным российскими правоведами, отражающим динамику реформы контрольно-надзорной системы. Научная новизна исследования состоит в обосновании взаимосвязи между уровнем кодификации законодательства и степенью правовой определенности для предпринимателей. Практическая значимость заключается в разработке предложений по унификации реквизитов процессуальных документов, внедрению электронных форм взаимодействия, закреплению единых критериев периодичности мероприятий и расширению системы профилактических инструментов в целях повышения эффективности государственного контроля.

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, предпринимательская деятельность, правовое регулирование, процессуальные гарантии, профилактические меры, кодификация, страны СНГ

Введение

Соизмерение правовых механизмов государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в России и государствах Содружества Независимых Государств (далее – «СНГ») представляет собой актуальное направление научного анализа, обусловленное как интеграционными процессами внутри СНГ, так и тенденциями унификации публично-правовых подходов к обеспечению законности в сфере предпринимательства. Вопросы контроля и надзора непосредственно связаны с обеспечением баланса между охраной публичных интересов и созданием благоприятных условий для ведения бизнеса, что придает исследованию не только теоретическую, но и прикладную значимость. В последние годы государства постсоветского пространства активно реформируют контрольные системы, стремясь к их цифровизации, сокращению административных барьеров и формированию превентивных механизмов воздействия, однако степень нормативной определенности и институциональная организация данных процессов в различных странах различаются.

В Российской Федерации указанная сфера получила комплексное правовое оформление с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее - «Федеральный закон № 248- ФЗ»). Его принятие стало системным этапом в реформировании контрольно-надзорной деятельности, направленным на устранение дублирующих функций органов власти, унификацию процедур и введение единых требований к формам взаимодействия государства и предпринимателя.

Структурно закон закрепляет цели, принципы, виды и организационные основы контроля, определяет состав участников, их права и обязанности, а также порядок проведения мероприятий.

Уже на уровне первых статей (ст. 1–6) обозначены фундаментальные подходы к пониманию публичного контроля как правового института, а не административной процедуры, что обеспечивает внутреннюю согласованность регулирования и предопределяет дальнейшее развитие подзаконной базы. Особое значение для научного анализа имеют положения Федерального закона № 248- ФЗ, формирующие механизм соразмерного государственного вмешательства. Нормы главы 2 закрепляют принципы обоснованности, адресности и недопустимости дублирования контрольных действий, что создает методологическую основу для выстраивания правового баланса между публичными и частными интересами. Глава 10 содержит нормы о профилактических инструментах - консультировании (ст. 50), предостережении (ст. 49) и самообследовании (ст. 51), направленных на предупреждение нарушений без применения репрессивных мер. Данная конструкция позволяет рассматривать профилактику как самостоятельное направление контрольно-надзорной деятельности, имеющее равное значение с проверочной и надзорной функцией. Как справедливо отмечено в научной литературе: «В ФЗ закреплен приоритет профилактических мероприятий по отношению к контрольно-надзорным мероприятиям, ориентированных не на наказание, а на соблюдение требований» [7]. Таким образом, именно этот нормативный фундамент формирует исходную точку для сопоставления с правовыми системами государств СНГ, где вопросы предупреждения правонарушений и установления границ государственного вмешательства решаются в различных институциональных формах.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие публичный контроль и надзор в предпринимательской дея- тельности: Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»; Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 31.03.2021 № 151 «О типовых формах документов, используемых контрольным (надзорным) органом»; Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»; Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности» и Указ Президента Республики Беларусь от 06.06.2025 № 227 «О повышении эффективности контрольной (надзорной) деятельности»; Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 № 375-V ЗРК; Закон Республики Узбекистан от 24.12.1998 № 717-I «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов».

Методологическую основу исследования составили: формально-юридический метод для постатейного анализа и систематизации норм указанных актов; сравнительно-правовой метод для сопоставления моделей России, Беларуси, Казахстана и Узбекистана по критериям источниковой базы, процедурных гарантий и степени кодификации; структурно-функциональный анализ для выявления соотношения профилактических и проверочных инструментов; а также интерпретация эмпирических данных, опубликованных в российских научных статьях, - о динамике видов контроля, распределении проверок между коммерческим и некоммерческим секторами и результативности действий контрольных органов. Применение комплексного подхода обеспечило репрезентативность выводов и позволило сформулировать адресные предложения по совершенствованию регулирования.

Результаты и обсуждения

В открытой части главы V «Осуществление государственного контроля…» Федеральный закон № 248-ФЗ фиксирует исчерпывающий перечень оснований для проведения мероприятий (ст.

57), устанавливает требования к решению о проведении контрольного действия (ст. 64) и детализирует виды мероприятий: от выборочного контроля и инспекционного визита до документарной и выездной проверок (ст. 66–73). На практике это устраняет произвольность запуска процедур и стандартизирует содержание процессуальных актов контроля, что важно для сопоставления с системами государств СНГ, где традиционно часть процедур закреплялась в подзаконных актах. Внутренняя логика норм предполагает предварительную стадию профилактики, фиксируемую в ст. 52–52.2, включая обязательный профилактический визит, который допускается при предусмотренных законом условиях и не требует согласия контролируемого лица, что корреспондирует последующим изменениям в подзаконном регулировании.

Существенный вклад в унификацию документов контрольного производства на подзаконном уровне внес Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 31.03.2021 № 151, утвердивший формы решения, распоряжения и акта. При сопоставлении с Федеральным законом № 248-ФЗ выявляется согласование реквизитов решения (адресат, вид мероприятия, сроки, состав лиц) с нормами ст. 64 указанного Закона; вместе с тем в правоприменении отмечается дублирование данных при параллельном ведении электронных реестров и бумажных форм, что порождает дополнительную техническую нагрузку и требует корректировки ведомственных инструкций. Дополнительно Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 предусмотрело возможность замены плановой проверки профилактическим визитом; указанная опция рациональна с точки зрения недопущения избыточного вмешательства, но создает риск неоднородности практики между видами контроля при отсутствии единых критериев для выбора формата мероприятия. В научном анализе подчеркивается, что «идея соблюдения баланса интересов бизнеса и контрольных органов привела к смещению акцента при его осуществлении на профилактику» [2]. Статистическое измерение эффекта реформы контроля подтверждено в научных публикациях российских правоведов и важно для корректного сравнения с государствами СНГ. Так, в статье А. В. Липунцовой фиксируется, что до принятия законов № 247-ФЗ и № 248-ФЗ существовало 180 федеральных видов контроля и 50 региональных, а уже в 2021 году - 100 федеральных и 33 региональных, что демонстрирует структурное укрупнение и устранение дублирования [4]. В научной работе Е. В. Масленниковой за 2023 год отмечено, что 61,4% всех проверок (217,4 тыс.) приходилось на коммерческий сектор, тогда как 38,6% (136,5 тыс.) - на некоммерческий, что позволяет соотнести перераспределение нагрузки с задачей защиты публичных интересов при минимизации барьеров для бизнеса [5]. Показательно и то, что «мораторий на плановые мероприятия не приводит к увеличению числа совершаемых нарушений обязательных требований» [8]. Эти эмпирические срезы задают базу для оценочного сравнения с правопорядками Беларуси, Казахстана и Узбекистана.

В Республике Беларусь центральный регуляторный акт в рассматриваемой сфере имеет подзаконную форму: Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510, который определяет формы государственного контроля, включая выборочные и внеплановые проверки, а также мероприятия технического характера, с закреплением процедурных требований к их организации.

В 2025 году принят Указ Президента Республики Беларусь от 06.06.2025 № 227, дополнивший модель критериями оценки результативности органов, что приближает регулирование к метрикам, известным в российской доктрине управления качеством контрольных процедур. Особенностью белорусского регулирования остается ведущая роль актов Президента и Совета Министров, а не кодифицированного закона о контрольной деятельности; это обеспечивает оперативность изменения процедур, но ограничивает системность и стабильность терминологии, что затрудняет трансграничную сопоставимость процедурных гарантий для предпринимателей.

Республика Казахстан использует модель кодифицированного регулирования: Предпринимательский кодекс Республики Казахстан предусматривает правовое основание проведения проверок и профилактических форм контроля, включая порядок назначения и оформления там, где иные законы содержат специальный режим. На уровне статей 144 и 145 закреплены критерии оценки вероятности нарушений и акт о назначении профилактического контроля либо проверки как обязательный процессуальный документ, что функционально сопоставимо с российскими решениями по ст. 64 и ст. 65 Федерального закона № 248-ФЗ; при этом казахстанская модель детальнее регламентирует частоту плановых мероприятий в привязке к критериям, что повышает предсказуемость для бизнеса. В сравнительной перспективе это демонстрирует, что кодификация в Казахстане интегрирует процедурные требования прямо в текст кодекса, тогда как в России часть унифицирующих деталей отнесена к подзаконному уровню (типовые формы, реестры документов), что создает разные точки входа в нормативную базу для хозяйствующих субъектов.

Правопорядок Республики Узбекистан, представленный Законом Республики Узбекистан «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов», демонстрирует конструкцию, где основное внимание уделяется формам проверки, основаниям их назначения и координации контролирующих органов. Закон детализирует допуск должностных лиц к проверке, исчерпывающие основания плановых и внеплановых действий, а также координацию контрольной деятельности специальным уполномоченным органом, что позволяет минимизировать дублирование и устанавливает жесткие процессуальные требования к документированию и регистрации проверок. В отличие от российских и казахстанских решений, в узбекском законе профилактические инструменты с участием контролируемого лица развиты в меньшей степени и в основном представлены процедурами предупреждения и последующего контроля устранения нарушений, что влияет на структуру нагрузки на предприятия и смещает баланс в сторону последствий уже совершенных нарушений.

Сопоставление показало различия в источниках и «носителях» процедурных требований: в России - базовый федеральный закон с широкой системой подзаконных актов (включая постановления Правительства и ведомственные приказы), в Беларуси - президентские указы как первичный регуляторный инструмент, в Казахстанекодификация внутри предпринимательского кодекса, в Узбекистане - специальный закон с комплексом координационных механизмов. При этом российская модель выделяется объемом профилактических норм в самом законе (ст.

49–53), тогда как в Беларуси специализированные профилактические положения формируются через развитие подзаконного регулирования, а в Казахстане - через детальную регламентацию частоты и процедурных фильтров в текстах статей 144–146. На уровне практических следствий это означает различный уровень предсказуемости для предпринимателя: чем выше степень кодификации в основном законе или кодексе, тем проще прогнозировать частоту и основания мероприятий; в системах, где преобладают акты экстракласса (указы), гибкость повышается, но растут транзакционные издержки на отслеживание изменений.

Отдельного внимания требует сопоставление процессуальных гарантий. Федеральный закон № 248-ФЗ закрепляет право контролируемого лица на получение мотивированного решения (ст. 64), понятный перечень контрольных действий (ст. 76–80) и специальный порядок реагирования на сведения о причинении вреда (ст. 58–60), что в совокупности позволяет выстраивать предсказуемые модели поведения предпринимателя при коммуникации с контрольным органом. В научной доктрине подчеркивается, что «последнее актуализировало проблему гармонизации законодательства о контрольно-надзорной деятельности и законодательства об административных правонарушениях» [3]. В Казахстане сходные гарантии распределены между общими нормами кодекса и специальными положениями о процессуальных документах, причем строгая регламентация акта о назначении обеспечивает проверяемость полномочий и может повлечь недействительность результатов при нарушении порядка оформления. В Беларуси гарантии в большей степени зависят от подзаконной детализации и ведомственных регламентов; вместе с тем Указ № 227 усилил акцент на оценке эффективности органов, что потенциально снижает число формальных процедур при отсутствии реальной угрозы охраняемым законом интересам.

Заключение

По итогам сопоставления представляется необходимым унифицировать перечень обязательных реквизитов решения о проведении мероприятия путем устранения дублирования между нормами закона и типовыми формами, а также закрепить приоритет электронных форм документов для исключения параллельного бумажного дублирования. С учетом опыта Казахстана целесообразно закрепить в законе ясные правила периодичности плановых мероприятий по группам контролируемых лиц с прямой отсылкой к критериям их отнесения. Для Беларуси обоснован переход от доминирования указов к специальному закону о контрольной (надзорной) деятельности с кодификацией процессуальных гарантий и стабильной терминологии. В Узбекистане полезно расширить перечень профилактических механизмов с участием контролируемого лица и создать электронный реестр решений с открытой частью для предпринимателей. Для всех рассматриваемых юрисдикций перспективны взаимное признание электронных уведомлений и актов, подписанных усиленной подписью, и гармонизация межведомственного обмена данными, что позволит снизить административные издержки и повысить прозрачность процедур. Отраслевые исследования регулирования транспортной инфраструктуры российских мегаполисов показывают, что согласованность контрольных и разрешительных режимов повышает предсказуемость и управляемость крупных проектов, подтверждая практическую значимость предложенных мер [1].

Список литературы

1. Uskov, V. Regulating the Development of Transport Infrastructure in Megacities of the Russian Federation / V. Uskov, O. Kharchenko // Transportation Research Procedia, Novosibirsk, 25–29 мая 2020 года. – Novosibirsk, 2021. – P. 645-653. – DOI 10.1016/j.trpro.2021.02.117. – EDN YRVFIQ.
2. Ахмадова, М. А. Реформа контрольной (надзорной) деятельности: ориентация на баланс интересов сторон / М. А. Ахмадова // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). - 2024. - № 8. - С. 60–67. - DOI 10.17803/2311- 5998.2024.120.8.060-067.
3. Дмитрикова, Е. А. Влияние законодательства о государственном контроле (надзоре) на практику применения законодательства об административных правонарушениях / Е. А. Дмитрикова // Правоприменение. - 2024. - Т. 8, № 3. - С. 92–101. - DOI 10.52468/2542-1514.2024.8(3).92- 101.
4. Липунцова А. В. Проблемы и перспективы реформирования государственного контроля в Российской Федерации // Russian Studies in Law and Politics. 2023. Т. 7, № 2. С. 47–65. DOI: 10.12731/2576-9634-2023-2-47-65.
5. Масленникова Е. В. Динамика совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства: результаты статистических наблюдений и социологических исследований // Государственная служба. 2024. № 5 (151). С. 35–45.
6. Моисейцев Р. А., Лесников А. А. Инновационные методы и технологии в государственном контроле и надзоре // Право и управление. 2024. № 7. С. 85–89. DOI: 10.24412/2224-9133-2024-7- 85-89.
7. Наранова, Д. Г. Профилактические мероприятия в свете нового законодательства о государственном контроле (надзоре) / Д. Г. Наранова, М. Ш. Кадимова // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. - 2022. - Т. 37, № 4. - С. 92–97. - DOI 10.21779/2500-1930-2022-37-4-92-97.
8. Черкасов, К. В. Административная превенция в условиях моратория на контрольные (надзорные) мероприятия: состояние и перспективы / К. В. Черкасов, Д. Г. Домрачев, А. М. Переседов // Вестник Томского государственного университета. - 2024. - № 505. - С. 254–260. - DOI 10.17223/15617793/505/28.

Скачать