Соотношение судебного и ведомственного порядков оспаривания решений и действий прокурора в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Введение

Право оспорить решение, действие (бездействие) прокурора гарантировано его адресату дважды. Так, пункт 3 статьи 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обязывает прокурора при отказе в удовлетворении обращения разъяснить порядок обжалования принятого решения, а также право на обращение в суд [11]. Техническая на первый взгляд норма, содержит существенное значение – законодатель не выбирает между ведомственным и судебным путями, а называет их рядом, не устанавливая очередности и какой-либо зависимости друг от друга.

Заявитель, следовательно, вправе одновременно направить жалобу вышестоящему прокурору и предъявить в суд административный иск. Обязательного досудебного порядка для этой категории споров закон не предусматривает и введение его было бы затруднительно, поскольку предварительную проверку вела бы та же централизованная система, чей акт оспаривается, что не в полной мере согласуется с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации [12]. Однако свобода выбора, не сопровождаемая правилами о взаимном влиянии начатых производств, оборачивается для заявителя не преимуществом, а неопределенностью, так как неизвестно, приостановится ли рассмотрение жалобы, сохранит ли смысл решение вышестоящего прокурора после вступления в силу судебного акта, не истечет ли за время ведомственной проверки срок обращения в суд.

Каждый из двух порядков изучен несопоставимо лучше, чем связь между ними. С. М. Зырянов показал, что механизмы досудебного обжалования допускают обращение только объектов надзора либо их представителей [3, с. 186], и обосновал расширение круга управомоченных лиц [3, с. 192]; досудебное урегулирование публично-правовых споров рассматривалось как самостоятельный институт [4]; С. В. Украинцев выделил специальное административное обжалование в отдельный вид досудебной защиты [9], а З. А. Саидов и А. В. Куракин обратились к праву жалобы как правозащитному средству [7]. А. И. Стахов и С. А. Порываев обосновали необходимость различать внесудебные и судебные административные споры [8, с. 265] и предложили их категорирование [8, с. 270]; отмечалось также, что критерии административного спора проявляются практически в равной степени в обоих порядках [6, с. 353] при том, что регулирование внесудебного производства не всегда достаточно полно [6, с. 354]. Обсуждаются итоги десятилетнего применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [1], а также природа срока обращения в суд: А. В. Юдин обосновал материально-правовой характер трехмесячного срока [10, с. 112], поскольку хронологически срок предшествует процессу [10, с. 114]. Взаимное же влияние двух начатых производств остается за пределами предмета исследования. Применительно к прокурорскому надзору пробельность усугубляется тем, что ведомственное обжалование решений прокурора не имеет собственной процедуры и осуществляется по правилам работы с обращениями [13], рассчитанным на проверку сообщения о нарушении закона, а не на разрешение спора о законности акта самого прокурора.

Цель, задачи и методы исследования

Цель исследования состоит в выявлении последствий параллельного движения жалобы вышестоящему прокурору и административного дела об оспаривании того же решения и предложении правила, устраняющего возникающую неопределенность. Задачам подчинена структура изложения: установить нормативные предпосылки одновременного использования двух порядков, определить круг неразрешенных вопросов, оценить применимость к ним общих разъяснений высшей судебной инстанции, сформулировать правила соотношения. Методологическую основу составили формально-юридический и системный методы, анализ правоприменительной практики и юридико-техническое конструирование.

Нормативные предпосылки параллельного движения

Ни Закон о прокуратуре, ни процессуальное законодательства не связывают обращение в суд с предварительным обжалованием вышестоящему прокурору. Часть 3 статьи 4 КАС РФ допускает обязательный досудебный порядок лишь тогда, когда он установлен федеральным законом, а Пленум Верховного Суда Российской Федерации, перечисляя такие случаи, назвал налоговые споры, стандартизацию и кадастровую деятельность [14]. Решений прокурора в этом перечне нет. Отсюда следуют два вывода, которые нередко смешивают. Первый: обращение к вышестоящему прокурору не является условием доступа к суду. Второй, менее очевидный: результат ведомственной проверки суда не связывает – отказ в удовлетворении жалобы не создает ни преюдиции, ни презумпции законности акта.

Из необязательности ведомственного порядка, казалось бы, следует его безобидность – но лишь при условии, что срок обращения в суд остается в распоряжении заявителя. Между тем трехмесячный срок, установленный статьей 219 КАС РФ, течет независимо от ведомственной проверки. Если признать его материально-правовым [10, с. 112], отсутствие правила о приостановлении выглядит не техническим упущением, а конструктивным дефектом: заявитель, добросовестно избравший внесудебный путь, к моменту получения ответа может обнаружить, что судебная защита доступна ему лишь при благосклонности суда к ходатайству о восстановлении срока. Возможность восстановления проблему не устраняет, а переносит в область судейского усмотрения, чего право на судебную защиту не предполагает.

Неразрешенные вопросы порядка оспаривания

Первый вопрос: обязан ли вышестоящий прокурор приостановить рассмотрение жалобы, узнав о возбуждении административного дела? Соблазн ответить утвердительно велик, поскольку такое решение внешне устраняет риск противоречивых оценок. Представляется, однако, другой вариант ответа на поставленный вопрос. Предмет ведомственной проверки шире судебного: вышестоящий прокурор оценивает не только законность акта, но и полноту проверки, обоснованность вывода о нарушении и соразмерность избранной меры реагирования, то есть вопросы, суду недоступные, ибо относящиеся к прокурорскому усмотрению. Отсрочка их рассмотрения дала бы результат, обратный намеченному – заявитель утратил бы более быстрый и более широкий по предмету способ защиты, ничего не получив взамен. Разумнее, как видится, иное: жалоба рассматривается независимо от движения дела, но вышестоящий прокурор обязан учесть вступившее в законную силу решение суда в той части, в какой им разрешен вопрос о законности акта. Асимметрия эта не произвольна – она отражает различие пределов проверки.

Второй вопрос касается судьбы административного дела, если жалоба удовлетворена во время разбирательства. Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что производство может быть прекращено, когда оспариваемое решение отменено или пересмотрено и права административного истца перестали затрагиваться, причем суд обязан предоставить истцу возможность высказаться о том, устранено ли вмешательство в его права. Применительно к актам прокурора разъяснение наталкивается на препятствие, созданное отсутствием ведомственной процедуры: вышестоящий прокурор не располагает полномочием отменить акт подчиненного, а решение по жалобе принимается в форме ответа заявителю, который акт не отменяет. На практике используется отзыв акта самим вынесшим его прокурором – правовая конструкция, законом не предусмотренная: отзыв прекращает действие акта на будущее, но не устраняет нарушения, имевшего место при вынесении. Заявитель, добившийся отзыва, получает прекращение производства без судебного признания незаконности, утрачивая вместе с ним право на возмещение судебных издержек. По результатам проведенного обобщения практики установлено, что за 2020-2024 годы из 2 021 оконченного дела решением разрешено 1 443, требования удовлетворены в 262 случаях, а производство прекращено по 506 делам – примерно каждому четвертому.

Третий вопрос – о действии оспариваемого акта, пока оба производства не окончены. Подача жалобы не приостанавливает ни срока рассмотрения акта реагирования его адресатом, ни последствий неисполнения содержащегося в акте требования. Поднадзорный субъект, оспаривающий представление, обязан в тот же месячный срок рассмотреть его и сообщить о принятых мерах. Ведомственное оспаривание тем самым обесценивается: к моменту разрешения жалобы требование, как правило, исполнено, а исполненное требование, даже признанное впоследствии необоснованным, восстановлению не подлежит. Требование исполнимости актов реагирования [2, с. 41] получает здесь процессуальное продолжение: исполнимость предполагает и разумную возможность оспорить требование до наступления срока исполнения. В суде проблема отчасти решается мерами предварительной защиты (часть 3 статьи 223 КАС РФ [15], часть 3 статьи 199 АПК РФ [16]), в ведомственном порядке не решается никак.

И, наконец, четвертый вопрос возникает при квалификации самого обращения. Заявитель нередко в одном документе и сообщает о нарушении закона, и выражает несогласие с ранее принятым решением прокурора. Для делопроизводства это одно обращение; по существу перед прокуратурой два разных предмета: повод для надзорной проверки и спор о законности собственного акта. Различие права жалобы и права на обращение [7] в прокурорской практике стирается, и результатом становится ответ, разрешающий первый вопрос и оставляющий без рассмотрения второй. Смешение не случайно – специальные институты досудебного обжалования складывались применительно к предмету отдельных законов и существенно отличались от общего порядка работы с обращениями [5, с. 36], а в прокуратуре такого института не сложилось вовсе.

Правила соотношения порядков оспаривания

Первое правило оспаривания связано с приостановлением срока обращения в суд. Течение срока, установленного статьей 219 КАС РФ и частью 4 статьи 198 АПК РФ, следует приостанавливать со дня поступления в органы прокуратуры жалобы на решение, действие или бездействие прокурора до дня направления заявителю решения по ней. Данное правило не увеличивает общей продолжительности защиты, оно исключает наложение двух процедур, при котором время, затраченное на одну, вычитается из времени, отведенного для другой. Возражение о риске искусственного затягивания снимается тем, что приостановление связано с датами регистрации жалобы и направления ответа, фиксируемыми органом, а не заявителем.

Второе правило – о приостановлении срока исполнения оспариваемого акта на тот же период. Опасение, что недобросовестные адресаты станут «блокировать» надзорную деятельность потоком жалоб, преувеличено: срок рассмотрения жалобы ограничен, а повторная жалоба по тому же предмету приостанавливающего действия не получает. Вышестоящему прокурору следует, кроме того, предоставить право приостановить действие оспариваемого акта до разрешения жалобы.

Следующее правило – о взаимном информировании: вышестоящий прокурор, разрешивший жалобу в период рассмотрения дела судом, сообщает о принятом решении суду, а заявитель указывает в административном исковом заявлении на наличие поданной жалобы. Именно отсутствие информационной связи делает возможным прекращение производства судом, не осведомленным о том, что акт отозван без признания его незаконным.

Четвертое правило посвящено разграничению предметов. Вышестоящий прокурор проверяет законность акта, полноту проверки, обоснованность вывода о нарушении и соразмерность избранной меры; суд проверяет законность. В части законности вступившее в силу решение суда обязательно для вышестоящего прокурора, в остальном ведомственная оценка самостоятельна. Разграничение соответствует позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации о том, что при сохранении у органа возможности принять решение по существу вопроса суд вправе ограничиться возложением обязанности повторно рассмотреть вопрос.

Пятое правило – о квалификации обращения. Документ, содержащий и сообщение о нарушении закона, и несогласие с решением прокурора, подлежит разрешению в двух частях с принятием отдельных решений по каждой. Требование указать в жалобе оспариваемый акт и существо несогласия есть не ограничение права заявителя, а условие возникновения у вышестоящего прокурора обязанности рассмотреть обращение именно как жалобу на акт.

Нормативная форма изложенного является двухуровневой. Правила о приостановлении сроков затрагивают права лиц вне системы прокуратуры и правовое положение акта прокурора, а потому требуют закрепления в федеральном законе; организация внутрисистемной проверки жалобы относится к предмету организационно-распорядительного акта Генерального прокурора Российской Федерации. Такое распределение согласуется с наблюдением о необходимости систематизации регулирования внесудебного производства [6, с. 357] и с предложением видеть в досудебном урегулировании публично-правовых споров самостоятельный институт, а не приложение к порядку работы с обращениями [4].

Заключение

Одновременное использование судебного и ведомственного порядков оспаривания решения прокурора допускается действующим правом, но не урегулировано им, и необязательность ведомственного порядка создает свободу выбора, которая при отсутствии правил соотношения обращается против заявителя.

Приостановление ведомственной проверки на время судебного разбирательства нецелесообразно, поскольку предмет ее шире судебного. Взаимодействие порядков оспаривания, как представляется, следует строить на правиле об обязательности для вышестоящего прокурора вступившего в законную силу решения суда в части вопроса о законности акта при сохранении самостоятельности ведомственной оценки полноты проверки и соразмерности меры реагирования. Устранение имеющейся неопределенности требует закрепления в законе правил о приостановлении течения срока обращения в суд и срока исполнения оспариваемого акта на период рассмотрения жалобы, о взаимном информировании суда и органа прокуратуры, о разграничении предметов проверки, а также о раздельном разрешении обращения, соединяющего разнородные требования.

Предложенные решения не расширяют судебный контроль за прокурорским усмотрением и не придают ведомственному порядку обязательного досудебного характера. Они касаются лишь того, как два самостоятельных порядка соотносятся между собой, – вопроса, от ответа на который зависит, останется ли выбор способа защиты правом заявителя или превратится в источник дополнительного правового риска.