Солидарность как принцип права Евразийского Экономического Союза и Европейского Союза

Закрепление в Конституции Российской Федерации положений об обеспечении экономической, политической и социальной солидарности отражает общий тренд наполнения правовым содержанием данного принципа, который стал одним из векторов международной регионализации. В условиях кризисных явлений сплоченность и единство проявляются во взаимном уважении и признании общих интересов. Таким образом, сравнительно-правовое исследование наднационального права ЕС и ЕАСЭ представляется актуальным и полезным, поскольку могут позволить нивелировать усиливающиеся антагонизмы в рамках Европейского и Евразийского объединений.

В частности, среди государств-членов ЕАЭС солидарность встречается в конституциях Армении, Казахстана и России. Преамбула Конституции Армении связывает принятие Основного закона с обеспечением всеобщего благополучия и гражданской солидарности [4]. Действующая Конституция Казахстана опирается на принципы единства и солидарности. Кроме того, к полномочиям Народного Совета Казахстана отнесена выработка предложений по укреплению общенационального единства и солидарности [5]. Согласно статье 75.1 Конституции Российской Федерации «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность».

Вместе с тем нельзя признать, что право ЕАЭС позволяет установить развернутое содержание принципа социальной солидарности. Сам текст Договора о Евразийском экономическом союзе (далее – Договор о ЕАЭС) содержит указание на солидарность лишь в контексте сотрудничества между народами государств-членов при уважении их истории, культуры и традиций.

В первую очередь отметим, что в 27 странах-членах ЕС солидарность находит различные варианты конституционного закрепления. Как общая конституционная ценность или основа общественного и государственного устройства она закреплена в конституциях Австрии, Латвии, Польши, Португалии и Румынии. Как конституционная обязанность либо принцип социально-экономического устройства солидарность присутствует в конституциях Греции, Италии, Венгрии, Польши и Португалии. Территориальная, финансовая или межгосударственная солидарность установлена в конституциях Испании, Германии и Франции. Межпоколенческая солидарность присутствует в конституции Бельгии (На основе анализа текстов конституций государств-участников ЕС, размещенных на сайте Совета Европы CODIES [6]).

Применительно к наднациональному уровню солидарность закреплена в праве ЕС сразу на нескольких нормативных уровнях, выполняя на каждом различную юридическую функцию.

По общему правилу принципы права ЕС не систематизированы в едином разделе учредительных актов и традиционно разделяются на общие принципы, развиваемые в деятельности законодательных, исполнительных органов союзного объединения и судебной практикой (верховенство права ЕС, прямое действие, правовая определенность, защита законных ожиданий граждан и т.п.), а также принципы осуществления полномочий (наделение компетенцией органов ЕС и её реализация, субсидиарность органов ЕС по отношению к национальным органам государственной власти, пропорциональность ограничительных мер, сотрудничество между государствами).

Солидарность в системе принципов права ЕС, как отмечается в литературе, претендует на формирование основанного на взаимном признании интернационализма (reciprocity-based internationalism) [1].

Учитывая сложный характер европейской интеграции, с претензией на всестороннее описание солидарности в ЕС можно выделить четыре уровня договорного закрепления данного принципа: аксиологический (ценностный), телеологический (целеполагающий), институционально-обязывающий и формирующий рамки ограничения прав человека. Указанные уровни в их системном единстве могут быть восприняты как инструмент взаимного сдерживания государств-членов на международном и национальном уровне, формируя принципы национальной солидарности (определяющие обязательства между гражданами и резидентами государств-членов), принципы солидарности государств-членов (определяющие обязательства между государствами-членами) и принципы транснациональной солидарности (определяющие обязательства между гражданами ЕС как таковыми).

1) Аксиологический (ценностный) уровень.

Статья 2 Договора о Европейском союзе (далее – Договор о ЕС) относит солидарность к характеристикам общества государств-членов наряду с плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью и равенством женщин и мужчин [7].

Указанное закрепление в практике органов ЕС должно предполагать целеполагание самого функционирования ЕС как объединения государств, преследующих общие цели, что формирует позитивные нормативные рамки политико-правового характера. В этом контексте солидарность проявляется через общее направление правовой и правоприменительной политики.

2) Телеологический (целеполагающий) уровень.

Статья 3 (бывшая статья 2) Договора о ЕС обязывает Союз содействовать солидарности между поколений, а также «экономическому, социальному и территориальному сплочению и солидарности государств-членов». Статья пункт 5 статьи 4 распространяет солидарность на внешнее измерение, закрепляя его в качестве компонента уважения взаимного народов, свободной и справедливой торговли, искоренения бедности и уважения прав человека. Солидарность получает тем самым три содержательных значения: межпоколенческое, межгосударственное и внешнеполитическое. При этом обозначенное внешнее измерение солидарности закрепляет также устремление к развитию международного права исходя из текста Договора о ЕС.

3) Институционально-обязывающий уровень.

Статья 24 (бывшая статья 11) Договора о ЕС обязывает государства-члены «активно и безоговорочно поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности», а статья 31 (бывшая статья 15ter) – воздерживаться от действий, способных воспрепятствовать действиям Союза. Таким образом, принцип солидарности на данном уровне предполагает, по существу, ограничение суверенной воли государства в интересах реализации общей политики ЕС.

4) Уровень, формирующий рамки ограничения прав человека. Хартия Европейского союза «Об основных правах» [8] выделяет солидарность отдельный Раздел IV (ст. 27–38), объединяющий трудовые, социальные, экологические и потребительские права, от права работников на информацию и консультации и права на коллективные переговоры до права на социальное обеспечение, охрану здоровья и защиту прав потребителей. Показательно, что солидарность здесь выступает родовым понятием для прав второго и третьего поколения прав человека [9] и определяет содержание отраслевых правил защиты интересов конкретных категорий граждан. Опосредованно указанные правила предполагают распределение средств из формируемого общего бюджета ЕС с целью поддержки социально-уязвимых категорий граждан. В контексте ограничения прав человека принцип солидарности развивается в динамике, поскольку требует от государств-членов принятия мер по максимальному возможному обеспечению реализации прав граждан. В кризисных условиях, соответственно, солидарность требует общих усилий, направленных на предотвращение негативных последствий данных кризисов, что требует снижения излишних затрат.

В рамках анализа практики Европейского Суда Справедливости (ECJ), можно отметить, что уже в 1970-е годы Суд Европейских сообществ использовал категорию солидарности для обоснования недопустимости одностороннего неисполнения государствами-членами обязательств, вытекающих из членства. В решении по делу C-39/72 «Commission v Italy» от 07.02.1973 [10] Суд указал, что неисполнение «обязанностей солидарности, принятых на себя государствами-членами вследствие их присоединения к Сообществу, затрагивает сами основы правопорядка Сообщества». В деле C-128/78 «Commission v UK» от 07.02.1979 Суд развил данный тезис: «одностороннее нарушение государством баланса преимуществ и обязанностей ставит под сомнение равенство государств-членов перед правом Сообщества, поскольку нарушает обязательство солидарности» [11]. Солидарность, таким образом, предполагает запрет на извлечение односторонней выгоды из интеграции, что функционально сближает данный принцип с добросовестностью в международном публичном праве.

Конкретно-отраслевое развитие принципа солидарности предпринято Судом ЕС в решении по делам C-159/91 и C-160/91 «Poucet et Pistre» от 17.02.1993, где Суд постановил, что французские обязательные системы социального страхования преследуют социальную цель и подчиняются принципу солидарности, в силу чего управляющие ими организации предприятиями не являются [12]. При этом судом были раскрыты следующие компоненты социальной солидарности:

– в рамках системы социального обеспечения самозанятые лица, занимающиеся несельскохозяйственными профессиями, подлежат обязательной социальной защите, в том числе предусмотренной автономными законодательными схемами, в частности схемой страхования по болезни и материнству;

– принцип солидарности в программе по болезни и беременности и родам воплощен в том факте, что эта схема финансируется за счет взносов, пропорциональных доходу от профессии и пенсиям лиц, их выплачивающих; от уплаты взносов освобождаются только получатели пенсии по инвалидности и застрахованные пенсионеры с очень скромными ресурсами, тогда как льготы одинаковы для всех тех, кто их получает. Кроме того, лица, больше не охваченные этой схемой, сохраняют право на получение пособий бесплатно в течение года.

Следовательно, солидарность в конкретном выражении применительно к системке социального обеспечения влечет за собой перераспределение доходов между теми, кто более обеспечен, и теми, кто ввиду своих ресурсов и состояния здоровья был бы лишен необходимой социальной защиты.

Эта группа дел показывает, что солидарность выполняет функцию правового ограничителя рыночных начал: где отношения построены на перераспределении и разрыве эквивалентности между взносом и выплатой. Сходная коллизия между единым рынком услуг и национальными системами обязательного социального страхования потенциально возможна и в ЕАЭС, но судебного разрешения она пока не получила.

Формированию другого содержательного значения принципа солидарности в ЕС послужил миграционный кризис.

Решением Большой палаты ECJ от 06.09.2017 по объединённым делам C-643/15 и C-647/15 «Slovakia and Hungary v Council» отклонены иски об отмене Решения Совета 2015/1601 об обязательном механизме релокации 120 000 просителей убежища из Италии и Греции. Механизм релокации был признан соразмерным и способным эффективно помочь государствам, находящимся под непропорциональной нагрузкой, независимо от уровня культурных и исторических связей между просителями убежища и принимающими государствами [13]. Значением солидарности между государствами в данном контексте послужило, по мнению Суда, то, что «Если бы перемещение было строго обусловлено наличием культурных или языковых связей между каждым заявителем на международную защиту и государством-членом, подлежащим перемещению, то распределение этих заявителей между всеми государствами-членами в соответствии с принципом солидарности, установленным статьей 80 Договора о функционировании ЕС, и, следовательно, принятие обязательного механизма перемещения было бы невозможно» (абз. 304). Суд также указал в указанном решении: Что касается жалобы Венгрии на то, что оспариваемое решение не включает критерии определения государства-члена, подлежащего перемещению, следует напомнить, что, … определение государства-члена для целей релокации должно основываться на критериях, связанных с солидарностью и справедливым распределением ответственности между государствами-членами».

Ключевое значение для теории интеграционного права имеет решение Большой палаты ECJ от 15.07.2021 года по делу C-848/19 «Federal Republic of Germany v Republic of Poland» («газопровод OPAL») [14]. Суд постановил, что принцип энергетической солидарности, закреплённый в статье 194(1) Договора о функционировании ЕС, является юридически обязывающим, порождает права и обязанности для Союза и государств-членов, представляет собой конкретное выражение общего принципа солидарности, лежащего в основе всего правопорядка Союза, и тесно связан с принципом лояльного сотрудничества. Суд отметил, что энергетическая солидарность не ограничена чрезвычайными ситуациями (в отличие от ограничений по ст. 222 Договора о функционировании ЕС), и обязал Европейскую Комиссию учитывать влияние своих решений на энергетическую солидарность при предоставлении изъятий из Директивы 2009/73/ЕС, направленной на распространение газа в рамках внутреннего рынка ЕС, и не допускать необоснованных преференций.

Солидарность в праве Евразийского экономического союза

Договор о ЕАЭС от 29.05.2014 года не содержит термина «солидарность» ни в перечне основных принципов функционирования Союза (ст. 3), ни в перечне целей (ст. 4). Солидарность упоминается лишь в преамбуле в контексте углубления сотрудничества между народами. Статья 3 называет уважение общепризнанных принципов международного права, включая суверенное равенство государств-членов и их территориальную целостность; уважение особенностей политического устройства; обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учёта национальных интересов Сторон; соблюдение принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции; функционирование таможенного союза без изъятий и ограничений. Статья 4 закрепляет целями создание условий для стабильного развития экономик в интересах повышения жизненного уровня населения, формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, модернизацию и повышение конкурентоспособности национальных экономик.

Указанное умолчание можно истолковать в качестве квалифицированного (не являющегося пробелом). Формула «взаимовыгодное сотрудничество, равноправие и учёт национальных интересов Сторон» отражает приоритет принципа эквивалентности в реализации политики интеграции, т.е. предоставления благ соразмерно вкладу. Солидарность же предполагает готовность государства-члена нести издержки, не компенсируемые непосредственной выгодой, и потому требует либо общего бюджета, либо механизма принудительного распределения бремени. Ни того, ни другого из Договора о ЕАЭС не вытекает: бюджет Союза формируется долевыми взносами и предназначен для финансирования органов, а не для трансфертов государствам-членам.

Доктрина конструирует систему принципов права ЕАЭС через общие принципы (правовая определённость, субсидиарность, пропорциональность, недискриминация) и функциональные принципы соотношения с национальным правом – верховенство, прямое действие, непосредственное применение [2, с. 124].

Содержательно в праве ЕАЭС элементы солидарности (без прямого указания) сосредоточены в сфере трудовой миграции и социального обеспечения. Раздел XXVI Договора (ст. 96–98) позволяет работодателям привлекать работников из других государств-членов без ограничений по защите национального рынка труда и без разрешения на работу, с взаимным признанием документов об образовании. Статья 98 гарантирует трудящимся социальное обеспечение (кроме пенсионного) на тех же условиях, что и гражданам государства трудоустройства, зачёт трудового стажа, неотложную медицинскую помощь и право детей на дошкольное образование.

Ключевым правовым воплощением солидарности стало Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся государств – членов ЕАЭС от 20.12.2019 [15], вступившее в силу 01.01.2021 [16]. Оно вводит три механизма:

– Равные права трудящихся (ст. 3) – формирование и реализация пенсионных прав на тех же условиях, что и для граждан государства трудоустройства; экспорт пенсии;

– Равенство территорий и экспорт пенсии (ст. 4) – выплата независимо от проживания получателя на территории другого государства-члена, без права уменьшить размер или прекратить выплату по основанию места жительства; суммирование стажа;

– Определение права на пенсию (ст. 7) – учёт стажа, приобретённого на территориях других государств-членов, при наличии не менее 12 полных месяцев стажа в соответствующем государстве после вступления Соглашения в силу. По данным ЕЭК, на июль 2024 года в рамках Соглашения пенсия назначена более чем 92 тысячам граждан [17].

Таким образом, указанный механизм предполагает фактическое воплощение принципа социальной солидарности, поскольку государство трудоустройства гражданина из страны-члена ЕАЭС несёт издержки по формированию пенсионных прав лица, которое, вероятно, будет получать выплаты, проживая в другом государстве, без прямой эквивалентной выгоды.

Вторым функциональным аналогом выступает институт социального партнёрства, наднациональная унификация которого затруднена, как отмечается в литературе, существенным расхождением легальных его определений в законодательстве государств-членов [3, с. 35–41].

Что касается судебной практики, Суд ЕАЭС не использует понятие «солидарность» в качестве самостоятельного юридического принципа в терминологии, аналогичной праву ЕС. Он оперирует близкими по содержанию, но иначе именуемыми категориями: недискриминация, пропорциональность, равенство прав трудящихся, взаимовыгодность, добросовестное соблюдение договорных обязательств.

В консультативном заключении от 07.12.2018 [18] Суд признал статью 97(2) Договора о ЕАЭС нормой прямого действия, запрещающей количественные ограничения в отношении трудящихся – граждан государств-членов, и дал широкое толкование понятия «ограничение», охватив им любые меры, затрудняющие реализацию права на труд в другом государстве-члене. Функционально это решение играет ту же роль, что практика Суда ЕС по свободе передвижения работников.

В консультативном заключении от 20.12.2018 г. [19] Суд сформулировал позицию, согласно которой уровень прав и свобод человека, гарантированный в Союзе, не может быть ниже уровня, гарантированного в государствах-членах. Данный вывод основан на положениях преамбулы Договора о верховенстве конституционных прав и впоследствии приобрёл универсальный характер [2, с. 132].

Важно учесть при этом рекомендательный характер консультативных заключений Суда ЕАЭС (п. 98 Статута Суда ЕАЭС). Это принципиально отличает их от преюдициальных решений Суда ЕС, обязательных для национальных судов, и объективно снижает потенциал судебного правотворчества, в том числе применительно к национальному развитию принципа социальной солидарности. С другой стороны, необходимо отметить, что рекомендательные положения практики Суда ЕАЭС включаются в обзоры Верховного Суда Российской Федерации, что закрепляет их практикоориентирующее значение [20].

Вывод

Практика Суда ЕС прошла путь от солидарности как аргумента против оппортунизма государств-членов и ограничителя в социальной сфере к прямому признанию юридически обязывающего характера данного принципа в контексте его использования по вопросам распределения энергоресурсов в деле C-848/19 P (OPAL, 2021).

Договор о ЕАЭС термина «солидарность» не раскрывает, но соответствующее содержание на практике реализуется через взаимовыгодность, равноправие и недискриминацию, а также через отдельные договорные акты, в частности – Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся 2019 года (равенство прав, экспорт пенсии, суммирование стажа и т.д.).

Суд ЕАЭС не оперирует категорией солидарности как самостоятельным принципом, однако его позиции о прямом действии норм о свободе движения рабочей силы, недопустимости снижения уровня прав человека и равенстве условий формирования пенсионных прав функционально выполняют ту же роль, что и аналогичные положения о солидарности в рамках Договора о ЕС.

Различие моделей применения принципа солидарности в рамках ЕС и ЕАЭС качественное: европейская модель опирается на общий бюджет и наднациональное принуждение, евразийская – на пропорциональность общего вклада и принимаемого государством на себя бремени. Прямая рецепция европейских стандартов солидарности невозможна без изменения институциональной структуры ЕАЭС, в связи с чем реалистичным направлением остается практическое восприятие позитивного опыта в контексте развития солидарности в рамках ЕС (а также иных интеграционных объединений) в ситуациях, когда солидарность позволяет преодолевать кризисные явления.