Роль саморегулируемых организаций в системе публичного контроля предпринимательства: правовой потенциал и ограничения

• ВАЛОВ Кирилл ДмитриевичСтарший преподаватель кафедры публичного права, ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»kerill97@mail.ru

В статье исследуется правовой статус саморегулируемых организаций в системе публичного контроля предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Целью работы является выявление правового потенциала СРО как элементов механизма публичного контроля и установление ограничений, препятствующих эффективному перераспределению контрольной нагрузки от государства к профессиональному сообществу. В рамках исследования анализируются положения Федерального закона № 248- ФЗ, Федерального закона № 315-ФЗ, Федерального закона № 127-ФЗ, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ, а также подзаконные акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие квалификационную оценку и государственный надзор за деятельностью СРО. Особое внимание уделяется нормативной конструкции соглашения о признании результатов деятельности СРО, правовому режиму компенсационных фондов, дисциплинарным полномочиям СРО и статистике жалоб в Росреестр на арбитражных управляющих. На основании комплексного формально-юридического и сопоставительного анализа формулируются выводы о фрагментарности и неполной определённости правового регулирования, а также предлагаются направления его совершенствования: конкретизация условий соглашений по статье 55 Федерального закона № 248-ФЗ, расширение обязанностей СРО по раскрытию информации, модернизация процедур квалификационной оценки и учёт позиции СРО в административной практике. Полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности, при выработке ведомственных актов, а также в правоприменительной деятельности органов контроля и саморегулируемых организаций.

Ключевые слова: публичный контроль, саморегулируемые организации, предпринимательская деятельность, государственный контроль, компенсационный фонд, административная ответственность, квалификационная оценка, Федеральный закон № 248-ФЗ

Введение

Российская модель публичного контроля предпринимательской деятельности за последние годы всё более последовательно опирается на институт саморегулирования. С одной стороны, Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ») закрепляет модернизированные формы государственного контроля, ориентированные на предупреждение нарушений и использование независимой оценки соблюдения обязательных требований. С другой стороны, законодатель стремится встроить в эту систему саморегулируемые организации (далее – «СРО») как партнёров государства, осуществляющих контроль за деятельностью своих членов и потенциально заменяющих часть государственного надзора. Для оценки реалистичности такого замысла необходимо определить правовой потенциал и фактические ограничения участия СРО в публичном контроле, что предполагает анализ как доктринальных подходов, так и конкретных норм специального законодательства.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 № 315-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 315-ФЗ») закрепляет ключевые признаки СРО: наличие обязательных стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обеспечение дополнительной имущественной ответственности членов, формирование компенсационного фонда и осуществление внутреннего контроля. В доктрине саморегулирование устойчиво характеризуется как особая форма взаимодействия государства и бизнеса; по мнению И.В. Ершовой, «государственное регулирование и саморегулирование – два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов» [2]. По мнению К.В. Костиной и А.А. Имамова, функции СРО носят негосударственный характер, поскольку «государство не делегировало эти функции, а полностью отказалось от них», рассматривая их как механизм стимулирования добросовестного поведения предпринимателей [3]. Таким образом, СРО выступают одновременно частноправовыми корпорациями и элементами механизма публичного контроля, что прямо отражается в конструкции соглашения о признании результатов их деятельности, предусмотренной Федеральным законом № 248-ФЗ, и требует методологического уточнения предмета и инструментария настоящего исследования.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие участие саморегулируемых организаций в системе публичного контроля предпринимательской деятельности, включая Федеральный закон № 248-ФЗ, Федеральный закон № 315-ФЗ, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, а также Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта – Донецкой Народной Республики». В качестве подзаконных источников рассмотрены, в частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2016 № 1204 «Об утверждении Правил проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена» и Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», определяющие порядок функционирования инфраструктуры квалификационной оценки и государственного надзора за деятельностью СРО. Дополнительно использованы доктринальные работы отечественных правоведов, посвящённые правовому статусу СРО, их дисциплинарной юрисдикции и месту в системе публичного контроля, а также эмпирические дан- ные, содержащиеся в научных публикациях о количестве СРО, составе их членов и статистике жалоб в органы государственного контроля.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический анализ и систематизация норм, определяющих правовой статус СРО и порядок заключения соглашений о признании результатов их деятельности; сравнительно-правовой анализ регулирования отдельных видов СРО (в строительной сфере, в сфере проектирования, среди арбитражных управляющих) и их взаимодействия с государственными органами; а также аналитическая интерпретация статистических данных, полученных из научных работ П.И. Федючек, Э.А. Шаряповой и других авторов, отражающих фактический масштаб саморегулирования и практику привлечения членов СРО к ответственности. Применение комплексного подхода позволило выявить как нормативные предпосылки включения СРО в механизм публичного контроля, так и структурные ограничения, обусловленные пробелами и неопределённостью правового регулирования.

Результаты и обсуждения

Специальным правовым звеном, соединяющим внутренний контроль СРО и государственный контроль, выступает глава 11 Федерального закона № 248-ФЗ, посвящённая независимой оценке соблюдения обязательных требований.

Статья 55 данного закона предусматривает возможность заключения соглашения о признании результатов деятельности саморегулируемой организации; при наличии такого соглашения государственный контроль не осуществляется в отношении членов соответствующей СРО, а контролирующий орган опирается на данные внутреннего контроля. При этом законодатель устанавливает ряд условий: сведения о СРО должны находиться в государственном реестре не менее трёх лет, организация обязана сформировать компенсационный фонд в размере не менее 25 000 рублей в отношении каждого члена и обладать эффективной системой внутренних стандартов и дисциплинарных процедур. Формально это превращает СРО в самостоятельный элемент системы публичного контроля предпринимательства, однако дальнейший анализ показывает, что реализация данного механизма существенно зависит от точности и согласованности регулирования в Федеральном законе № 315-ФЗ и связанных с ним подзаконных актов.

Федеральный закон № 315-ФЗ, конкретизируя внутренний контроль, в статье 9 закрепляет обязанность СРО проводить плановые и внеплановые проверки деятельности своих членов, а статья 10 устанавливает многоступенчатую систему дисциплинарных мер: предписание об устранении нарушений, предупреждение, приостановление членства, исключение из организации. Статья 13 того же закона регулирует способы обеспечения имущественной ответственности через систему страхования и компенсационные фонды, на которые прямо ссылается статья 55 Федерального закона № 248-ФЗ как на обязательное условие заключения соглашения о признании результатов деятельности. Вместе с тем Федеральный закон № 315-ФЗ не содержит прямой обязанности СРО систематически передавать результаты внутреннего контроля государственным органам и раскрывать унифицированные сведения о нарушениях, а критерии эффективности такого контроля описаны преимущественно через отсылку к внутренним документам и дисциплинарной практике. В результате соглашение, предусмотренное статьёй 55 Федерального закона № 248-ФЗ, опирается на неполностью конкретизированный объём полномочий и обязанностей СРО, что осложняет выработку единых подходов контролирующих органов и подводит к необходимости учёта фактических параметров развития саморегулирования.

По данным П.И. Федючек и Э.А. Шаряповой, по состоянию на конец января 2023 года в Российской Федерации зарегистрированы 218 саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации и инженерные изыскания, а общая численность их членов составляет 69 037 компаний [5]. В то же время независимая оценка квалификации ключевых специалистов может проводиться только в 31 центре оценки квалификаций и 67 экзаменационных центрах, функционирующих в 57 городах страны, тогда как, по итогам Всероссийской переписи населения 2020 года, в России насчитывается 172 города с населением свыше 100 тысяч человек[5]. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2016 № 1204 «Об утверждении Правил проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена» закрепляет по существу исключительно очный формат экзамена и не предусматривает дистанционных процедур. На практике это означает, что значительная часть региональных предпринимателей и специалистов несёт дополнительные транспортные и временные издержки для поддержания статуса, необходимого для членства в СРО, что сужает реальную базу саморегулирования и ограничивает его охват в удалённых территориях, а значит, и фактический потенциал участия СРО в публичном контроле.

Показательно и положение новых субъектов Российской Федерации. По сведениям П.И. Федю- чек, в Донецкой Народной Республике к концу первого квартала 2023 года 22 компании получили членство в российских СРО в сфере архитектурно-строительного проектирования и инженерных изысканий [5]. Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта – Донецкой Народной Республики» предусматривает переходный период, допускающий осуществление деятельности либо на основании лицензий, либо через членство в СРО. Однако специальные положения, позволяющие оперативно подключать такие СРО к механизмам признания результатов деятельности по статье 55 Федерального закона № 248-ФЗ, отсутствуют, что фактически переносит вопросы интеграции на уровень ведомственных решений и разъяснений и демонстрирует зависимость включения СРО в систему публичного контроля от последующей нормативной детализации.

Не менее важен пример саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, действующих в рамках Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ. По мнению Р.Н. Шариповой, на основе документа «Сведения об административной практике Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в сфере контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций…» в 2024 году в Росреестр поступило 25 476 жалоб на действия арбитражных управляющих; по результатам их рассмотрения вынесено 4 857 определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, составлено 5 384 протокола и принято 3 383 постановления о прекращении дел[6]. Глава II Постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» закрепляет за Росреестром полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, рассмотрению дел и обращению в суд, в том числе в связи с деятельностью СРО и их членов. По мнению А.В. Винницкого, увеличение числа дел об административной ответственности арбитражных управляющих обусловлено «не ухудшением качества их работы, а намерением заинтересованных лиц добиться административного наказания в виде дисквалификации в отношении конкретных субъектов» [1].

В совокупности это свидетельствует о том, что наличие СРО и закреплённый за ними внутренний контроль не приводит к снижению интенсивности государственного вмешательства, а формирует систему параллельных дисциплинарных и надзорных механизмов, в рамках которой государственный контроль сохраняет доминирующее значение, несмотря на декларируемое расширение саморегулирования.

Сопоставление приведённых примеров с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, в статьях 55.4 и 55.16 регулирующими цели, функции и компенсационные фонды СРО в строительстве, показывает устойчивую ориентацию законодателя на возложение на СРО как функций контроля, так и имущественного обеспечения ответственности членов. По мнению М.Д. Молчанова, при этом «в законе не определён общий механизм привлечения к ответственности причинителя вреда, основания, условия и сроки выплаты средств из компенсационного фонда СРО», что порождает правовую неопределённость для участников рынка и самих организаций [4]. В то же время Федеральный закон № 248-ФЗ закрепляет за контролирующими органами лишь право, а не обязанность заключать соглашения о признании результатов деятельности СРО, а вопрос о критериях достаточности внутреннего контроля во многом отнесён к последующему правительственному регулированию. В итоге правовой потенциал СРО как участников публичного контроля объективно ограничивается сочетанием неполной определённости материальных норм и значительного объёма административного усмотрения, что снижает предсказуемость правоприменения и требует системных изменений, если целью является реальное перераспределение контрольной нагрузки от государства к профессиональному сообществу.

Заключение

Проведённый анализ позволяет заключить, что саморегулируемые организации обладают значительным правовым потенциалом в системе публичного контроля предпринимательской деятельности, однако реализация этого потенциала сдерживается как нормативной фрагментарностью, так и институциональными ограничениями.

Представляется целесообразным обозначить направления совершенствования регулирования, способные укрепить роль СРО в системе публичного контроля предпринимательства. Во-первых, в статью 55 Федерального закона № 248-ФЗ целесообразно включить перечень минимально обязательных условий соглашения о признании результатов деятельности (состав передаваемых данных, периодичность обмена информацией, показатели эффективности внутреннего контроля), а также установить обязанность контролирующего органа мотивировать отказ в заключении соглашения. Во-вторых, Федеральный закон № 315-ФЗ может быть дополнен нормами об обязанности СРО раскрывать в единой информационной системе обобщённые сведения о результатах проверок и применённых дисциплинарных мерах, что позволило бы использовать эти данные при планировании государственного контроля и повысило бы прозрачность саморегулирования. В-третьих, подзаконное регулирование, в частности Постановление Правительства Российской Федерации № 1204, следует скорректировать в части допуска дистанционных форм независимой оценки квалификации с применением сертифицированных технологий прокторинга, а Положение о Росреестре – дополнить требованиями по фильтрации явно злоупотребительных жалоб и учёту позиции соответствующей СРО при оценке дисциплинарных нарушений. Наконец, переходные акты, регулирующие интеграцию новых субъектов Российской Федерации, целесообразно дополнить специальными механизмами включения их СРО в систему соглашений по статье 55 Федерального закона № 248-ФЗ в упрощённом порядке, что позволит одновременно укрепить экономическую интеграцию и повысить качество публичного контроля. Реализация указанных предложений способна придать институту саморегулирования более чёткий правовой контур, повысить его востребованность в российской экономике и подтвердить способность государства сочетать защиту публичных интересов с опорой на профессиональные объединения предпринимателей.

Список литературы

1. Винницкий А. В. Продолжение дискуссии об административной ответственности арбитражных управляющих в свете подготовки проекта нового КоАП // Административное и муниципальное право. – 2020. – № 2. – С. 1–15.
2. Ершова И. В. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности: законодательные и доктринальные подходы // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. – 2016. – № 3. – С. 171–177.
3. Костина К. В., Имамов А. А. Саморегулируемые организации: контроль за деятельностью своих членов как новый механизм негосударственного стимулирования добросовестного поведения субъектов предпринимательства // Вестник Костромского государственного университета. – 2022. – Т. 28. – № 3. – С. 226–230.
4. Молчанов М. Д. Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере строительства в России и за рубежом // Вопросы российской юстиции. – 2023. – Вып. 29. – С. 234–244
5. Федючек П. И. К вопросу о развитии СРО в российской федерации // Интерактивная наука. – 2023. – №4 (80). – С. 126–129.
6. Шарипова Р. Н. Процедура привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности // Международный научный журнал «Флагман науки». – 2025. – № 6 (29).

Скачать