Регулирование неналоговых доходов органов публичной власти (конституционно-правовой анализ)

Реализация Российской Федерацией функций социального государства является одной из базовых основ конституционного строя. Конституция требует стабильной реализации социальных обязательств органами публичной власти на всех уровнях перед населением [1, c. 109].

В условиях, когда бюджет Российской Федерации вот уже пятый год подряд [12] ориентирован преимущественно на оборонные статьи расходов, пополнение казны различных уровней публичной власти неналоговыми поступлениями должно компенсировать нехватку средств, формируемых из налоговых платежей и обеспечить должное исполнение социальных обязательств перед гражданами.

Эффективное использование источников собственных доходов в условиях, когда санкционная политика в отношении России сохраняет долгосрочный характер призвана выступить гарантией национальной безопасности [4, c. 87].

Предмет настоящей публикации - разнообразные платежи, не являющиеся налоговыми [5, c. 23], проблемы их правового регулирования и расширения практики применения. Особенную актуальность данная тема приобретает применительно к муниципальному уровню власти, с учетом принятия Федерального закона №33 от 20.03.2025 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее по тексту ФЗ-33). Многие конституционалисты отмечали в своих публикациях, что усиление государственного контроля над органами местного самоуправления приведет, в том числе и, к ограничению финансовой самостоятельности [1, c. 121].

Многолетнее исследование под эгидой Министерства финансов Российской Федерации по систематизации неналоговых платежей и иных неналоговых доходов так и не привело к выработке законодательной инициативы. Такой правовой вакуум привел, за последние несколько лет, к формированию крайне противоречивой правоприменительной практике.

Основным правовым регулятором исследуемого института выступает Бюджетный кодекс Российской Федерации, при этом законодатель не дает четкого определения неналоговых доходов, ограничиваясь примерным перечислением видов: доходы от использования или продажи имущества; доходы от платных услуг, включая платные парковки; плата за пользование природными ресурсами, включая туристические и экологические сборы; плата по соглашениям об установлении сервитута; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой ответственности; средства самообложения и инициативные платежи [11].

Такой подход законодателя в регулировании публично-правовых отношений, можно назвать типичным. Некоторые авторы, ссылаясь на отсутствие универсальных признаков неналоговых платежей, утверждают, что давать нормативное определение такой разнородной группе нецелесообразно. Рамочный подход позволяет применять правовою норму к большему кругу общественных отношений, ряд цивилистов считают это оправданным в силу высокой динамики рыночных (имущественных) отношений. Чрезмерное регулирование коммерческой сферы, по их мнению, способно скорее нанести вред частным интересам, чем обеспечить государственное содействие. С такой позицией не согласен ряд конституционалистов, выступая источником финансового обеспечения государственной деятельности и финансирования органов публичной власти, платежи обладают как правило обязательным характером, через механизм взимания неналоговых платежей [8, c. 77], следовательно, как и любая форма властных отношений, требует нормативного определения. Иначе создается угроза размытого толкования, которая, в свою очередь, влечет риски превышения властных полномочий органами публичной власти.

В отсутствие нормативного определения неналоговых доходов, постараемся определить их природу через антитезис, выявив ряд принципиальных отличий от налоговых доходов:

– неналоговые доходы как правило носят договорной двухсторонний характер; – юридическим фактом выступает не предписание закона, а решение (оферта) органа публичной власти; – могут иметь как обязательную, так и не обязательную; – не имеют процессуального регулирования (сроки оплаты, способ оплаты, формы контроля не определены); – отсутствуют жесткие тарифные ставки [2, c. 41].

7

Согласно исследованию Шаранова А.В.:

«Наибольшую долю в структуре неналоговых доходов составляют поступления, полученные от использования государственного имущества, а также дивиденды от акций, находящихся в собственности государства» [10, c. 150].

Введение экономических санкций в отношении Российской Федерации в целом и отдельных ее граждан сделала невозможным инвестирование доходов в иностранные рынки. Что создало условия для вынужденного инвестирования в различные сегменты отечественной экономики, этот факт привел к росту неналоговых доходов в форме инвестиций в бюджет 2023-2025 годов. Схожую ситуацию фиксировала Колесникова О.В. в 2014 году, когда на фоне первой волны международных санкций, произошло снижение курса рубля к иностранным валютам. Тогда рост инвестиций был обусловлен как российскими, так и иностранными инвесторами [6, c. 102].

Выявленная позитивная тенденция, относится в первую очередь к имуществу, находящемуся в федеральной собственности. Следует признать, что значительный потенциал от использования муниципальной собственности остается нереализованным. Эффективное управление муниципальными активами, в контексте ФЗ-33 вызывает серьезные опасения, поскольку возможности для муниципальных образований свободно регулировать арендные ставки и формировать благоприятные условия для развития малого бизнеса существенно ограничены региональным контролем.

Указанные выше меры требуют большей финансовой самостоятельности прежде всего органов местного самоуправления, способность создавать привлекательные условия для частного капитала на местном уровне – должна стать одним из основных критериев оценки эффективности органов местного самоуправления.

Фактически ФЗ-33 только усугубил устоявшиеся причины финансовой зависимости муниципальных властей от регионального и федерального бюджетов.

Раздельное управление землей и имуществом, существовало и ранее, однако ФЗ-33 дал возможность региональным властям изменять целевое назначение земельных участков, вводить единые планы землепользования и застройки фактически без согласования с местной властью.

Низкий уровень налоговых поступлений.

Если до 2003 года количество налогов, зачисляемых в местные бюджеты, насчитывало 22 единицы, то с введением в 2003-м году Налогового кодекса РФ количество было сокращено – до трех [3, c. 18].

Усреднение муниципальных бюджетовфактически все муниципальные образования находятся в дотационной зависимости от региональной власти, однако уровень этой зависимости в пределах одного субъекта может существенно различаться. Так расчетная сумма дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в пределах Ленинградской области в 2025 года для разных муниципальных округов различалась в 15 раз, Сосновоборский городской округ - 164 627 000 рублей, Гатчинский муниципальный округ - 2 331 889 000 рублей [13]. Такой подход исключает конкурентную, рыночную мотивацию муниципальных округов в финансовой независимости.

Как следствие, полная незаинтересованность местного самоуправления в поиске источников неналоговых поступлений в бюджет [7, c. 11]. В качестве наглядного примера может служить муниципальный регламент управления выморочным имуществом.

По данным Росимущества, до 40% выморочного имущества не получает обращения в собственность государства. Главная причина - отсутствие четкого правового регулирования, прежде всего это касается сроков перехода имущества в государственный оборот и организации последующих торгов по данному имуществу, а также полномочий органов муниципальной власти по выявлению и контролю за таким имуществом.

Следует отметить, что Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», равно как и его предыдущий аналог, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержат прямых обязательств по разработке регламента учета и сбережения выморочного имущества.

Более того ФЗ-33 отнес полномочия по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости к полномочиям органов местного самоуправления, которые могут быть перераспределены законом субъекта Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъекта (п. 13 ч.2 ст. 32 ФЗ-33).

Таким образом и без того не высокий уровень муниципальной инициативы, получил дополнительный региональный барьер. В настоящее время ни один федеральный закон, не устанавливает прямой обязанности (полномочия) муниципального органа по разработке и утверждению регламента выявления, учета и оформления выморочного имущества в муниципальную собственность.

Ряд муниципальных образований предпринимали попытки разработать подобный регламент [14;15;16]. Все проанализированные автором примеры ссылаются на то, что регламент разработан в соответствии с ФЗ-33, а также гражданским, жилищным кодексами, при этом прокурорским надзором за законностью отмечалось, что на отсутствие таких управомочивающих норм. Судебная власть, в отличии от прокуратуры, на против периодически обязывает муниципальные образования разрабатывать соответствующий регламент [17].

Дополнительный страх для муниципальных образований вызывают риски обременений от вывороченного имущества.

Для устранения данных противоречий, требуется законодательная инициатива, предусматривающая соответствующие полномочия для муниципальных образований.

Отсутствие эффективного контроля за бесхозяйным имуществом. Учет выморочного имущества, оставшегося без правопреемника, не носит систематизированных характер, органы местного самоуправления фактически ответственные за сохранность такой недвижимости не имеют возможности своевременно получать такую информацию. Порядок учета выморочного имущества никак не регламентирован на законодательном уровне [9, c. 227]. Для крупных экономических центров и туристических мест краткосрочная (посуточная) аренда могла бы выступать существенным фактором пополнения муниципального бюджет. Однако, отсутствие централизованной системы приводит к утрате значительной части неналоговых поступлений в бюджет.

С учетом проводимой после конституционной реформы политики в отношении формирования единой системы публичной власти, не следует ожидать в среднесрочной перспективе пересмотра ФЗ-33. Однако региональные власти имеют все необходимые полномочия в стимулировании конкурентной среды между муниципальными округами.

Также, на федеральном уровне необходимо нормативно закрепить институт неналоговых поступлений. Представляется обоснованным предложение Шаранова А.В. о включении в Бюджетный кодекс соответствующей дефиниции:

«Неналоговые доходы представляют собой вид доходов бюджетов Российской Федерации, их источниками являются разнообразные платежи, которые не включены в установленную законодательством Российской Федерации систему налогов и сборов» [10, c. 154]. Данное толкование, позволит разграничить институт неналоговых поступлений от налогов не только на уровне материального права, но и в процессуальном плане, исключив Федеральную налоговую службу Российской Федерации из надзорных ведомств осуществляющих контроль.

Данная новелла позволит пересмотреть методику расчета платных услуг в сторону рыночных механизмов. Существующая в настоящее время система тарифов исходит из экономически обоснованных затрат на предоставление соответствующей услуги, редко подлежит пересмотру.

Некоторым исключением из данного правила можно назвать введение в ряде субъектов Российской Федерации правил динамического ценообразования за платные парковки автотранспорта [16].

Практика показывает, что перерасчет таких услуг происходит на нерегулярной основе, не учитывает темпов инфляции и роста расходов органа власти, предоставляющего такую услугу. В ряде случаев цены на предоставление государственных возмездных услуг в несколько раз ниже аналогичных рыночных.

Такой демпинг услуг не позволяет в должной мере развивать альтернативные коммерческие предложения.

Требуется внедрение рыночных механизмов при ценообразовании сферы возмездных государственных услуг.

Способность муниципальных органов власти изыскивать дополнительные средства из неналоговых поступлений, должна быть положена в основу мониторинга эффективности муниципалитетов.