Пятый антимонопольный пакет: обзор изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»

Федеральный закон «О защите конкуренции», принятый в 2006 году, с момента вступления в силу претерпел более 30 редакций. Наиболее значимые из этих изменений получили обобщённое название «антимонопольные пакеты». Всего до 2023 года было принято четыре таких пакета, каждый из которых отвечал на вызовы своего времени и постепенно трансформировал российское конкурентное право.

Первый антимонопольный пакет (2006–2009 гг.) был направлен на формирование базовой модели антимонопольного регулирования в условиях рыночной экономики: закреплялись общие принципы запрета монополистической деятельности, злоупотребления доминирующим положением и антиконкурентных соглашений. Второй пакет (2009–2010 гг.) усилил контроль за экономической концентрацией: были введены пороги обязательного согласования сделок с ФАС, уточнены критерии доминирования и расширены полномочия антимонопольного органа. Третий пакет (2011–2012 гг.), также известный как «третий плюс», ввёл важнейшие новации в процедуру рассмотрения дел: появились институты предупреждения нарушений, упрощённого рассмотрения дел и возможности заключения мировых соглашений с нарушителями. Четвёртый пакет (2015–2016 гг.) стал ответом на рост сложности сделок и глобализацию рынков: он расширил понятие группы лиц, ужесточил ответственность за нарушения, внёс изменения в порядок согласования сделок и позволил ФАС учитывать нематериальные активы при оценке концентрации.

Однако с середины 2010-х годов всё более очевидным становилось, что существующая модель антимонопольного регулирования не справляется с новыми вызовами, порождёнными цифровизацией экономики. Рост влияния цифровых платформ, использование алгоритмов, сетевые эффекты и новые формы рыночной власти требовали фундаментального обновления правовых инструментов. Катализатором реформы стала, в частности, сделка по слиянию Bayer и Monsanto в 2017 году, которая выявила неспособность действующего законодательства адекватно оценивать риски в цифровой среде [1].

В этих условиях началась работа над Пятым антимонопольным пакетом, целью которого стала адаптация российского антимонопольного законодательства к реалиям цифровой экономики.

В России влияние цифровизации на конкуренцию стало активно обсуждаться с 2017 одновременно с работой над пятым антимонопольным пакетом.

Первая попытка адаптировать российское антимонопольное законодательство к изменившимся условиям была предпринята ФАС России, подготовившей первый проект изменений в Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – «Закон о защите конкуренции») и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в 2018 г. [2], однако на тот момент законопроект не получил одобрения Министерства экономического развития Российской Федерации и представителей отрасли.

После нескольких лет обсуждений и доработок была внесена очередная версия «пятого антимонопольного пакета». Лишь в ноябре 2022 года Государственная Дума приняла пятый антимонопольный пакет в первом чтении, указав при этом на необходимость некоторых не концептуальных поправок к законопроекту. Соответствующие поправки были утверждены, а в июне 2023 года Закон был принят в окончательном третьем чтении и в июле подписан Президентом [3].

«Пятый антимонопольный пакет» состоит из 2 частей. Первая часть – Федеральный закон № 301-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», подписан Президентом Российской Федерации 10 июля 2023 года и вступил в силу 1 сентября 2023 года. Вторая часть – Федеральный закон № 426-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», подписан Президентом Российской Федерации 4 августа 2023 года и вступил в силу 1 сентября 2023 года. Основными проблемами, на решение которых был направлен Федеральный закон № 301- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»:

– развитие информационных технологий, способствующих возникновению «опережающих» антиконкурентных практик; – в ряде секторов экономики «цифровые гиганты» – цифровые компании, занимающие доминирующее положение, оказывают существенное влияние на реальный сектор экономики; – необходимость учета «сетевых эффектов», достигаемых цифровыми компаниями; – традиционные критерии, применяемые ФАС для осуществления контроля сделок экономической концентрации, не всегда отражают реальное влияние сделок на экономические условия; – необходимость введения института экспертизы для целей осуществления надлежа - щего государственного контроля за экономической концентрацией (при рассмотрении ФАС ходатайств, а также в случаях необходимости обеспечения контроля исполнения предписания).

Основными проблемами, на решение которых был направлен Федеральный закон № 426- ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» являлись:

1) учащение случаев специального программного обеспечения для антиконкурентных соглашений; 2) игнорирование хозяйствующими субъектами часто предписаний Федеральной антимонопольной службы (ФАС), потому что доходы от продолжения незаконной деятельности превышают сумму штрафа, который необходимо будет уплатить (до 500 тыс. рублей); 3) Учащение случаев обращения ФАС в суды с требованием о понуждении нарушителей к исполнению выданных им предписаний.

Пятый антимонопольный пакет вводит новые правила для регулирования маркетплейсов и агрегаторов, определяя понятия цифровой платформы и сетевого эффекта для большей правовой определенности. При анализе конкуренции на товарных рынках через такие платформы антимонопольный орган обязан установить наличие сетевых эффектов и оценить возможность владельца платформы влиять на условия обращения товаров, устранять конкурентов или затруднять их доступ на рынок.

Так, в соответствии с п. 4.1 ст. 4 Закона о защите конкуренции, под сетевым эффектом понимается свойство товарного рынка (товарных рынков), при котором потребительская ценность программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», обеспечивающей совершение сделок между продавцами и покупателями определенных товаров, изменяется в зависимости от изменения количества таких продавцов и покупателей.

Понятие цифровой платформы можно вывести из того же п. 4.1 вышеуказанной статьи. Цифровая платформа – это программы (совокупность программ) для электронных вычислительных машин в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, обеспечивающие совершение сделок между продавцами и покупателями определенных товаров.

В доктрине введение новых терминов было встречено достаточно противоречиво. Например, Грушин Ю.О. считает, что лучшим вариантом решения было бы выделение понятия цифровой платформы в отдельный пункт. Также автором приводится точка зрения, что термин «сайт в сети Интернет» является общим по отношению к «цифровым платформам» [5]. Предположительно, законодатель отказался от выделения отдельного пункта по следующим причинам. Во-первых, из-за стремления к компактности нормы: включение определения в существующий п. 4.1 позволяет избежать избыточности текста, сохраняя его в рамках одного структурного элемента, что упрощает применение нормы на практике. Во-вторых, из-за подчинения цифровых платформ более широкому понятию «сайтов», где она выступает частным случаем, не требующим автономного статуса для целей регулирования.

Помимо этого, Егоровой М.А., Петровой Д.А., Попондопуло В.Ф. предлагается расширить понятие «сетевой эффект» путем замены слов «программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин» на слова «информационные системы» с оговоркой, что понятие «информационная система» будет использоваться в значении, определенном Законом об информации [6]. Такое расширение позволит охватить более широкий спектр цифровых инструментов и ресурсов, используемых хозяйствующими субъектами для влияния на рынок – не только программы для ЭВМ, но также базы данных, облачные сервисы, мобильные приложения и веб-платформы, каждая из которых способна создавать сетевые эффекты и влиять на конкуренцию. Использование термина «информационные системы» обеспечивает учет всего комплекса технологий цифровой экономики, гарантируя точное определение и регулирование соответствующих явлений, а оговорка исключает двусмысленность и повышает правовую определенность для защиты конкуренции и предотвращения злоупотреблений.

Условно принятые поправки можно разделить на несколько блоков:

1) введение критериев доминирующего положения владельцев цифровых платформ; 2) реформирование института антимонопольного контроля за экономической концентрацией; 3) расширение сферы применения института экспертизы; 4) иные поправки, в той или иной степени затрагивающие вопросы привлечения к ответственности.

Рассмотрим наиболее важные из них. В первую очередь определим критерии доминирующего положения владельцев цифро - вых платформ. Закон о защите конкуренции был дополнен новой ст. 10.1, которой был введен запрет на осуществление монополистической деятельности хозяйствующим субъектом, владеющим цифровой платформой и обеспечивающим посредством ее использования совершение сделок между продавцами и покупателями товаров, при наличии в совокупности следующих условий: 1) сетевой эффект дает такому хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, на котором совершение сделок осуществляется посредством цифровой платформы (или устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, или затруднять им доступ на этот товарный рынок); 2) доля сделок, совершаемых между продавцами и покупателями посредством цифровой платформы, превышает в стоимостном выражении 35% общего объема сделок, совершаемых на соответствующем товарном рынке; 3) выручка субъекта за последние 12 месяцев превышает 2 миллиарда рублей.

Примечательно, что действия владельцев цифровых платформ с выручкой менее 2 миллиардов рублей, не будут подпадать под действие ст. 10.1 (специальная норма), при этом на таких владельцев цифровых платформ продолжат распространяться положения ст. 5, которая является общей.

Изменениями в ст. 28 исследуемого закона был установлен новый критерий согласования сделок с ФАС. Теперь согласования требуют сделки субъекта экономической концентрации ценой выше 7 миллиардов рублей.

В качестве примера ФАС отмечает, например, сделку «Яндекс.Такси» и «Везёт», которая была осуществлена в 2021 году и, если бы данные изменения в Закон о защите конкуренции были приняты к моменту ее заключения, могла бы быть заблокирована по причине превышения порога согласования с ФАС в 7 миллиардов рублей. О договоренности организаций стало известно еще в 2019 году. Но через год антимонопольная служба отказала в покупке агрегатора такси «Везёт». ФАС России решила, что сделка приведет к усилению концентрации рынка, к сужению возможности выбора водителей такси и пассажиров. В 2021 году «Яндекс.Такси» всё-таки выкупил колл-центры и бизнес по заказу грузоперевозок группы компаний «Везёт» [8].

В итоге, введение нового порога усиливает превентивный контроль ФАС за крупными слияниями на цифровых рынках, минимизируя риски монополизации. Этот механизм демонстрирует эволюцию антимонопольного регулирования к проактивному, адаптированному к динамике платформенной экономики, где сетевые эффекты ускоряют концентрацию.

Изменениями в закон была введена ст. 9.2, посвящённая экспертизе и её проведению. Теперь возможно ее назначать и проводить в рамках: 1) рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) в процессе согласования сделок экономической концентрации на товарных рынках; 3) при осуществлении контроля за выданными предписаниями по уже одобренным сделкам [9].

Экспертиза может назначаться по инициативе ФАС или по ходатайству заявителя о даче согласия на осуществление сделки, иного действия, подлежащих государственному контролю, лиц, участвующих в деле. Заключение эксперта учитывается антимонопольным органом при принятии решения.

Однако с принятием поправок предоставление экспертных заключений стало более формализованным с процессуальной точки зрения, что благоприятным образом отразилось на развитии данного института при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и нотификации сделок и иных действий в рамках контроля за экономической концентрацией.

Содержательно данный институт максимально приближен к институту экспертизы в цивилистическом процессе (в рамках АПК РФ и ГПК РФ).

Важно также отметить, что нововведения установили квалификационные требования к экспертам. Например, в соответствии с проектом приказа ФАС эксперт должен иметь теоретическую подготовку, практические навыки и опыт работы не менее пяти лет в сфере, относящейся к предмету рассмотрения антимонопольного органа [10]. Это, безусловно, сужает круг лиц, которые могут быть привлечены в качестве экспертов в ФАС, но, как ожидается, повысит доверие антимонопольного органа к экспертным заключениям.

П. 5 ст. 9.2 устанавливает жесткий механизм: эксперт знакомится с материалами дела, включая коммерческую тайну, исключительно с письменного разрешения комиссии ФАС, под обязательство о неразглашении и акт приёма-передачи. В отличие от этого, п. 3 и 4 ст. 45.2 ориентированы на участников дела, требуя обязательного письменного согласия обладателя тайны на ознакомление под расписку, с приобщением согласия к материалам.

Корреляция здесь двойственная: ст. 45.2 воплощает принцип диспозитивности в отноше- нии субъектов хозяйствования, балансируя их интересы с публичным интересом расследования, тогда как п. 5 ст. 9.2 подчиняет эксперта (внешнего специалиста) ведомственному усмотрению ФАС без такого согласия. Логика соотнесения вытекает из функциональной роли субъектов: эксперты – «инструментальные» фигуры под контролем органа, что согласуется с общим вектором антимонопольного процесса, где ФАС доминирует в доказательственном цикле (пп. «б» п. 2, п. 11 ст. 23 и т. д.).

Изменения затронули ещё один институт – заключение об обстоятельствах ходатайства.

Закон не содержит понятия этого института, однако его можно вывести из п. 1-2 ст. 33. Под ним можно понимать письменное решение антимонопольного органа, принимаемое по результатам рассмотрения ходатайства о даче согласия на сделку или иное действие, подлежащее государственному контролю.

В старой редакции п. 6 ч. 2 ст. 32 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган по истечении тридцати дней с момента получения документов, подтверждающих выполнение условий из п. 3 ч. 2, принимал решение либо об удовлетворении ходатайства о даче согласия на слияние, присоединение, создание организации либо сделку по ст. 28 и 29, либо об отказе. В новой редакции п. 6 конкретизирован ссылкой на п. 1 ч. 2 ст. 32 для решения об удовлетворении без условий и дополнен возможностью принятия решения об удовлетворении ходатайства с одновременной выдачей предписания по п. 4 ч. 2 ст. 32, что вводит альтернативный исход с обеспечением конкуренции.

Дополнительно введены ч. 6.1–6.5 ст. 33, предусматривающие: направление предварительного заключения об обстоятельствах ходатайства заявителю и участникам сделки при риске ограничения конкуренции (ч. 6.1); обязательное содержание такого заключения с описанием обстоятельств, доказательств и предлагаемых условий (ч. 6.2); переход от заочного к очному рассмотрению по заявлению участников или инициативе органа с минимальным пятидневным сроком уведомления (ч. 6.3); право участников представлять пояснения и доказательства до принятия решения (ч. 6.4); установление порядка очного рассмотрения федеральным антимонопольным органом (ч.

6.5). Указанные изменения усиливают процессуальные гарантии заявителей, вводя стадию предварительного уведомления и возможности для аргументации, что повышает прозрачность и обоснованность решений антимонопольного органа.

Изменениями в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введено новое обстоятельство, отягчающее административную ответственность при заключении соглашения, признаваемого картелем, или соглашения, ограничивающего конкуренцию на торгах.

В соответствии с п. 3 примечания 4 к ст. 14.32 КоАП РФ, таким обстоятельством является использование компьютерной программы, позволяющей в автоматическом режиме (без участия человека) осуществлять принятие решений (совершение действий), направленных на исполнение такого соглашения [11].

Также, изменения в ст. 19.5 КоАП РФ дополнили новый состав правонарушения –невыполнение в установленный срок законного решения, предписания ФАС лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за административное правонарушение, предусмотренное ч. 2.1- 2.7 ст. 19.5 КоАП РФ, за невыполнение таких решения, предписания, в случае, если ФАС были установлены новые сроки исполнения таких решения, предписания [12].

Санкции:

1) Дисквалификация должностных лиц на срок от одного года до трех лет. 2) Административный штраф на юридических лиц в размере:

– двукратного размера суммы ранее наложенного административного штрафа за то же правонарушение; но не более 1/50 совокупного размера выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году выявления правонарушения; – не менее 100 000 рублей.

Исследованные поправки принесли положительный эффект. По состоянию на 2024 года анализ состояния конкуренции на рынке маркетплейсов выявил впечатляющий рост: за 2,5 года товарооборот увеличился более чем в семь раз – с 167 млрд. руб. до 1,214 трлн. руб., количество продавцов выросло в семь раз – с 100 тыс. до 700 тыс. организаций, а аудитория покупателей расширилась с 15 млн человек (I кв. 2021) до 88 млн. человек, совершивших хотя бы одну покупку [13]. Спустя некоторое время после принятия Пятого антимонопольного пакета в ФАС начали обсуждение Шестого антимонопольного пакета. Сообщается, что он будет посвящён отмене антимонопольных иммунитетов в сфере интеллектуальной собственности [14]. По состоянию на начало 2026 года Шестой антимонопольный пакет еще не был внесен в Государственную Думу.

Пятый антимонопольный пакет стал значимым шагом в модернизации российского антимонопольного законодательства, отвечая на вызовы, порождённые стремительной цифровизацией экономики. Введённые новеллы – такие как легализация понятий «цифровая платформа» и «сетевой эффект», установление специальных критериев доминирования для владельцев транзакционных платформ, усиление механизмов контроля экономической концентрации и расширение института экспертизы – позволяют антимонопольному органу более гибко и эффективно реагировать на антиконкурентные риски в цифровой сфере. Тем не менее, сам факт системного обращения к проблемам цифровой конкуренции свидетельствует о зрелости российского антимонопольного права. Окончательную оценку новым нормам дает правоприменительная и судебная практика, которая сопровождается разъяснениями ФАС и будет сопровождаться дальнейшим совершенствованием законодательства в рамках уже сложившейся доктринальной дискуссии.