Прокуратура в государственном механизме России: от исторической ретроспективы к современным реалиям

• ПРИМОВА Эльмира НеджефовнаКандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокураты Российской Федерацииprimova@inbox.ru

В статье раскрыта роль прокуратуры в российском государственном механизме, которая постепенно трансформировалась от момента создания данного института к реалиям современного периода. Показано, что за истекшее время прокуратура стала важной частью отечественной государственно-правовой традиции. Обосновано, что избранная в начале ХVIII века модель прокуратуры оказалась вполне жизнеспособной в российских условиях. Особенно ярко это проявилось в советский период. Подчеркивается, что в современных условиях расширение ряда полномочий прокуратуры могло бы способствовать дальнейшему укреплению законности и правопорядка.

Ключевые слова: прокуратуры, правовая традиция, законность, правопорядок, Ягужинский

Всовременных условиях прокуратура, история которой в нашей стране насчитывает свыше 200 лет, продолжает играть важную роль в государственном механизме, обеспечивая надзор за соблюдением законности. Про историю прокуратуры и ее функции написано множество работ. Несмотря на это, целый ряд вопросов, возникающих по поводу деятельности прокуратуры и ее значения, продолжает вызывать большой интерес у ученых и практических работников. Среди таких вопросов, имеющих концептуальный характер, отметим соотношение правозащитной и правоохранительной функций прокуратуры, значение прокуратуры в развитии отечественной правовой традиции, особенности осуществления прокурорского надзора на региональном уровне, а также роль личности в обеспечении эффективности прокурорской деятельности.

Последний из названных аспектов напрямую выводит нас на анализ того вклада, который внес в становление отечественной прокуратуры первый генерал-прокурор Российской империи Павел Иванович Ягужинский.

Конструктивизм, который выступает одним из важных методологических принципов постклассической юриспруденции, настаивает на сконструированном характере всех государственных и правовых институтов [5]. Такое конструирование происходит в определенном историческом и социокультурном контексте. Важнейшим элементом механизма конструирования правовой реальности выступает субъект права, действия которого воплощают в жизнь правовые предписания.

Антропоцентризм как современное направление постклассической юриспруденции рассматривает субъект права как центральный элемент правовой системы, подчеркивая значимость его правосознания и практических действий [4]. Любая норма становится правом тогда, когда получает реализацию в действиях конкретного субъекта, наделенного соответствующими полномочиями.

Применяя данные методологические подходы к анализу процесса становления российской прокуратуры, можно увидеть, что она не случайно была создана именно в первой четверти ХVIII столетия.

Время правления Петра I – это начало периода абсолютной монархии, для которой типично наличие развитого и разветвленного бюрократического аппарата. И не случайно именно на этом этапе создаются многочисленные новые органы государственного управления. Стремительно увеличивавшееся количество властных структур и чиновничьего аппарата поставило вопрос о необходимости осуществления надзора за их деятельностью, в первую очередь, за неукоснительным соблюдением действующего законодательства в системе государственного управления. Для решения этой важнейшей задачи и была создана прокуратура.

Созданию прокуратуры предшествовали попытки императора установить надзор за законностью с помощью иных институтов, таких, как фискалитет, представлявший систему тайного надзора и показавший свою неэффективность.

После создания в 1711 г. Правительствующего Сената возникла проблема установления надзора за законностью его действий. Петр I пытался решить ее, создавая последовательно надзирающие должности: обер-ревизора, затем обер-секретаря, затем обер-офицеров гвардии. Но такой узкий надзор, когда за действиями сенаторов порой следили с помощью песочных часов [1, с. 256], определяя законность количеством затраченного на принятие решения временем, был слишком узким. Неэффективность такого надзора за законностью определялась тем, что надзор еще не превратился в комплексную, распространявшуюся на всю систему государственного управления систему. Выход был найден в создании прокуратуры.

Прокуратура стала формально заимствованным в Российской империи институтом. Во время своего пребывания во Франции Петр I имел возможность наблюдать деятельность французской прокуратуры и общался с королевским прокурором [3, с. 252].

Французская прокуратура была создана еще в 1302 г. как орган при монархе. Именно с помощью прокуратуры король мог контролировать все процессы, происходившие в государстве, видеть деятельности государственного механизма.

К ХVIII веку в Европе сложилось 2 базовых модели прокуратуры: романо-германская (континентальная) и англо-саксонская. Основное различие между нами заключалось в объеме полномочий. Если в англо-саксонской системе прокуратуры представляла собой только необходимый элемент судебной системы, ориентированный на поддержание обвинения в суде, то в романо-германской системе для прокуратуры характерны еще и контрольно-надзорные полномочия.

Правовая система России всегда была ближе именно к романо-германской семье, что неминуемо сказывалось и на заимствованиях в сфере права. Поэтому французская модель прокуратуры, предполагавшая наделение прокуратуры широкими контрольно-надзорными полномочиями, была более близкой и понятной Петру I. Первоначально Петр I рассматривал генерал-прокурора как высшее должностное лицо в государственном аппарате, которое осуществляет надзор за законностью в управлении страной, и прежде всего, в центральных государственных органах. Но при подготовке конкретных нормативных актов император сузил роль прокуратуры, оставив за ней только функцию надзора [2, с. 14-15].

О том, что первоначально российская прокуратура создавалась исключительно как орган надзора за деятельностью других государственных структур, говорит содержание Указов Петра I от 12 января 1722 г. «О должности Сената», от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» и от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора». Нормы этих актов свидетельствуют, что Петр I, создавая прокуратуру, ориентировал ее на решение таких задач, как защита интересов государства во всех сферах и надзор за соблюдением законности всеми государственными учреждениями и должностными лицами.

Постановка задачи определила и выбор исполнителя. Современные исследователи полагают, что выбор П.И. Ягужинского на должность генерал-прокурора был обусловлен не его лич- ными качествами, а субъективными факторами:

его длительным нахождением в окружении императора и отсутствием знатного происхождения, что исключало близкие контакты с сенаторами [6, с. 38-39]. У него недоставало опыта административной и судебной деятельности, чтобы сделать прокурорский надзор за соблюдением законности всеобъемлющим, но близость к императору позволяла ему выступать «оком государевым», осуществляя повседневный контроль за текущей работой Сената.

В конечном итоге, время показало, что выбор императора оказался удачным. Под руководством Павла Ивановича Ягужинского произошло становление российской прокуратуры и ее превращение в полноценный, влиятельный государственный орган. Сам Ягужинский не только постепенно превратился в фактического руководителя Сената, но и, по некоторым оценкам, занял второе после императора место в государстве [2, с. 16]. Должность генерал-прокурора превратилась в ключевое звено системы государственного управления. Ему были подчинены не только обер-прокурор, помогавший надзирать за Сенатом, но и прокуроры при коллегиях, следившие за законностью действий центральных органов управления. Сам генерал-прокурор не подчинялся никому, кроме императора, что выступало гарантией его независимости.

Стоит отметить, что прокуратура с самого начала ее существования стала звеном законотворческого механизма, так как генерал-прокурор был наделен правом законодательной инициативы и мог инициировать вопрос об издании новых законов. Также генерал-прокурор объявлял в Сенате все императорское указы, а также представлял на рассмотрение императора исходившие от Сената доклады и инициативы.

В последующие годы функции прокуратуры постепенно расширялись. В период правления Екатерины II задачей прокуратуры стал надзор за законностью не только в системе государственного управления, но и во всех сферах государственной и общественной жизни. В то же время, вплоть до судебной реформы 1864 г. прокуратура оставалась преимущественно органом общего надзора, ее судебная деятельность осуществлялась в качестве второстепенной функции.

И только на волне «великих» реформ Александра II закономерно был поднят вопрос о правозащитной деятельности прокуратуры, о необходимости защищать не только интересы государства, но и законные интересы негосударственных структур, а также и подданных Российской империи. В итоге стало складываться новое понимание законности.

После революционных событий 1917 г. Декретом о суде № 1 прокуратура вместе с другими учреждениями царского периода была ликвидирована. Но уже в 1922 г. в контексте судебной реформы, создавшей новую судебную систему, было принято «Положение о прокурорском надзоре» (22 мая 1922 г.). В соответствии с ним, на прокуратуру, которая подчинялась Народному комиссару юстиции, возлагались 4 задачи, в том числе, осуществление надзора за законностью и поддержание обвинения в суде, что воспроизводило традиции периода Российской империи.

Таким образом, время показало, что избранная в начале ХVIII века модель прокуратуры оказалась вполне жизнеспособной и не противоречила российской правовой традиции. Особенно ярко это проявилось в советский период, когда деятельность прокуратуры, связанная с осуществлением надзора, проведением следствия и поддержанием обвинения в суде, в немалой степени способствовала укреплению законности и правопорядка.

В современных условиях трансформация общественных отношений неминуемо влечет за собой изменение представлений о роли прокуратуры в государстве и обществе, ее функциях и задачах.

Современные ученые справедливо говорят о наличии у прокуратуры двух основных функций: правоохранительной и правозащитной. Соотношение между ними в немалой степени определялось общим курсом государственной политики.

При ужесточении внутриполитического курса на первый план выступала правоохранительная функция, что проявлялось в усилении надзорных полномочий прокуратуры. Отметим, что исторически именно эта функция была первой, характерной для прокуратуры на всех этапах ее развития.

В периоды либерализации большое значение придается правозащитной функции прокуратуры, ее роли в вопросах защиты прав и законных интересов граждан.

Правоохранительная и правозащитная функции прокуратуры тесно взаимосвязаны:

защищая законность во всех сферах, прокуратура тем самым способствует более полной защите прав и свобод граждан, полноценной реализации интересов всего общества.

Современное значение прокуратуры определяется тем, что она выступает главным блюстителем закона и законности, служит связующим звеном между властью, обществом и правом.

Государство сегодня выступает основным создателем права, но при этом оно само подчиняет свою деятельность правовым нормам. Право служит, с одной стороны, эффективным инструментом выражения и практической реализации государственной воли, с другой стороны, оно является сдерживающим фактором, определяющим гра - ницы вмешательства государства в общественную и частную жизнь. Прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законности во всех сферах, способствует как укреплению правопорядка, так и соблюдению прав и свобод человека, что соответствует статье 2 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает права и свободы человека высшей ценностью.

Российская историческая традиция связывает полномочия прокуратуры с надзором за соблюдением законности во всех сферах. С учетом этого фактора, представляется возможным высоко оценить роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка. Дальнейшее совершенствование деятельности органов прокуратуры следует осуществлять в контексте сложившейся системы, в рамках которой прокуратура стоит на страже как публичных, так и частных интересов, ставит во главу угла принцип точного и неуклонного соблюдения действующего законодательства. Совершенствование деятельности прокуратуры, в том числе некоторое расширение объема ее полномочий будет способствовать более полной и эффективной реализации функций данного органа, дальнейшему укреплению законности и правопорядка. Такое совершенствование должно учитывать исторические традиции, внешнеполитическую и внутриполитическую ситуацию, консолидированную позицию профессионального сообщества и широкой общественности.

Список литературы

1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995.
2. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево: Российские прокуроры XYIII век. М.: РОС- СПЭН, 1994.
3. Латкин В.Н. Учебник русского права периода империи (ХVIII – ХIХ века). М.: Зерцало, 2004.
4. Пашенцев Д.А. Антропоцентризм в праве: от идей Чичерина к новациям постнеклассики // Российская юстиция. 2023. № 10. С. 19-23.
5. Пашенцев Д.А. Конструктивизм в современной юридической науке // Вестник МГПУ. Серия «Юридические науки». 2022. № 1. С. 16-22.
6. Серов Д.О. П.И. Ягужинский: грани личности и служебной деятельности // Уральский исторический вестник. 2012. № 3. С. 31-41.

Скачать