Проблемы правового обеспечения реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения

• ЕГИАЗАРЯН Людовик Робертовичаспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)ludovik.robertovich@mail.ru

Настоящая статья посвящена анализу проблем правового обеспечения реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения в Российской Федерации. Проведен правовой и институциональный анализ действующей нормативной правовой базы, включая конституционные положения, стратегические документы и отраслевое законодательство, а также оценка практики реализации национальных проектов и региональных программ. Выявлены ключевые недостатки: фрагментарность и несогласованность нормативной базы, отсутствие единого федерального закона о демографической (народосберегающей) безопасности, слабая межведомственная координация и управленческая интеграция, недостаточное целевое бюджетирование и неэффективное распределение финансовых ресурсов. Сделаны выводы о необходимости системных правовых, институциональных и финансовых реформ для перехода от декларативных установок к достижимым демографическим результатам.

Ключевые слова: народосбережение, демографическая безопасность, национальные приоритеты

Народосбережение как концепция государственной политики получило свое официальное закрепление в системе стратегического планирования Российской Федерации относительно недавно, однако его теоретические основы формировались на протяжении длительного времени под влиянием демографических вызовов, с которыми столкнулась страна в конце XX – начале XXI веков. Стратегия национальной безопасности Российской Ф едерации определяет сбережение народа России и развитие человеческого потенциала как первый и важнейший национальный интерес 1. Данное положение отражает понимание того, что демографическая ситуация непосредственно влияет на все аспекты национальной безопасности и долгосрочные перспективы развития государства.

1

Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 03.07.2021. Доктринальная платформа народосбережения опирается на фундаментальный постулат о том, что население выступает субъектом государственного суверенитета и представляет собой основное богатство Российского государства. Духовные и нравственные идеалы российского общества, культурные и исторические традиции, а также интеллектуальный потенциал граждан образуют основу государственного устройства и служат платформой для перспективного развития государства. Данная парадигма исключает возможность рассмотрения демографических вопросов в отрыве от задач поддержания культурной самобытности, формирования духовно-нравственных качеств личности и максимизации человеческого капитала.

Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года позиционирует данное направление в качестве первостепенного национального императива 1. Методологическую основу народосберегающей политики составляют следующие руководящие положения: фокусирование на традиционной многодетной семье биологического родства как ключевом объекте воздействия, развитие партнерских отношений между государственными институтами и исторически сложившимися религиозными конфессиями, приоритетное учет задач народосбережения при формировании стратегических плановых документов, а также синхронизация народосберегающих мероприятий с экономическими программами развития. Указанные постулаты создают методологический фундамент для законодательного регулирования соответствующей области общественных отношений.

Существенным элементом доктринальных основ выступает интерпретация народосбережения в качестве мировоззренческого базиса технологического развития государства, поскольку данный подход культивирует в обществе систему ценностных установок, ориентированных на поддержание и развитие человеческих ресурсов.

Концептуальные положения народосбережения необходимо рассматривать через призму конституционных основ социального государства, что возлагает на органы публичной власти обязательства по обеспечению охраны трудовых отношений 1 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. и общественного здоровья, государственной поддержке семейных отношений, установлению социальных гарантий защиты граждан 2.

Актуальная интерпретация народосбережения трансформировалась за пределы классической демографической политики, включив системный подход к формированию человеческого капитала. Задачами государственного регулирования в области сохранения российского населения и развития человеческого потенциала определены: обеспечение стабильного демографического прироста и улучшение жизненных стандартов населения, укрепление общественного здоровья, минимизация бедности, снижение социальной и экономической дифференциации общества, повышение образовательного уровня граждан, формирование всесторонне развитой и общественно активной личности 3.

Концептуальная модель народосбережения охватывает также защиту исконных российских духовно-нравственных принципов как фундамента общественного устройства, что способствует защите и усилению государственного суверенитета, обеспечению консолидации полиэтнического и поликонфессионального государства.

Российская Федерация позиционирует традиционные ценности как базовую основу общественной системы, что обуславливает особенности подходов к правовому регулированию демографических явлений 4.

Тем не менее, исследование практической реализации концептуальных принципов народосбережения обнаруживает значительные недостатки в их нормативном закреплении и институциональной поддержке. Первостепенный стратегический национальный приоритет «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» лишен специализированных механизмов комплексной реализации – отсутствует системообразующий документ стратегического планирования, регулирующий его осуществление [3].

Инструментальная база реализации данного приоритета распределена между различными нацио- 2 Луценко С.И. Концепция народосбережения – необходимость для технологического прорыва России [Электронный ресурс] // Digital‑Economy.ru. – Режим Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 03.07.2021. 4 Указ Президента РФ от 09.11.2022 № 809 «Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov. ru, 09.11.2022.

нальными проектами и соответствующими демографическими и социальными государственными программами, не располагая единой системой управления и специализированным бюджетным обеспечением.

Нормативная система народосбережения в Российской Федерации представляет многоуровневую структуру правовых актов, формировавшуюся последовательно под воздействием трансформирующихся демографических проблем и эволюции государственной политики в области народосбережения. Конституция Российской Федерации установил базовые принципы государственной поддержки семейных отношений, закрепив материнство, детство и семью под государственной защитой 1. Конституционные положения имеют высшую юридическую силу, и вся система нормативно-правового регулирования должна соответствовать их требованиям.

Центральным стратегическим документом в сфере народосбережения выступает Концепция демографической политики Российской Федерации до 2025 года, утвержденная президентским указом от 09.10.2007 2. Данная концепция идентифицировала основные проблемные области демографического развития, в числе которых естественное сокращение населения, повышенная смертность граждан активного трудового возраста, пониженная рождаемость, детерминированная недостаточными доходами населения, неблагоприятными жилищными условиями, ориентацией на ограничение деторождения и ростом количества неполных семейных структур.

Отраслевое законодательство в сфере народосбережения включает в себя множество федеральных законов, регулирующих различные аспекты семейной политики, социальной защиты, здравоохранения и образования. Однако цельности определения понятия народосбережения в действующем законодательстве нет, что создает серьезные проблемы для правоприменительной практики и координации различных направлений государственной политики 3.

1

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. 2 Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ, 15.10.2007, № 42, ст. 5009.

3

Луценко С.И. Концепция народосбережения – необходимость для технологического прорыва России [Электронный ресурс] // Digital‑Economy.ru. – Режим Региональное законодательство также играет важную роль в правовом обеспечении народосбережения, однако анализ показывает значительную дифференциацию подходов различных субъектов Российской Федерации к решению демографических проблем. Стратегия народосбережения предусматривает дифференцированность мер в зависимости от особенностей ситуации в сфере народосбережения в субъектах Российской Федерации, реализацию особых мер поддержки для демографически депрессивных регионов 4.

Таким образом, анализ действующей правовой базы выявляет ряд существенных проблем.

Во-первых, отсутствует единый федеральный закон о демографической безопасности, который мог бы стать основой для координации различных направлений политики народосбережения.

Во-вторых, базовый закон «О безопасности» не содержит понятия демографической безопасности, что создает пробел в правовом регулировании данной сферы. В-третьих, существующие нормативные акты характеризуются разрозненностью и отсутствием системного подхода к решению демографических проблем.

Особую проблему представляет отсутствие механизмов правовой оценки демографического воздействия принимаемых нормативных актов.

Должен появиться механизм оценки влияния законов и правительственных программ на демографические процессы, при котором разработчики будут нести ответственность за корректность и глубину прогнозов, что требует создания специальных институциональных механизмов и соответствующих правовых норм. Институциональная система реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения в Российской Федерации характеризуется сложной многоуровневой структурой, включающей федеральные, региональные и местные органы власти, а также институты гражданского общества. Однако анализ функционирования данной системы выявляет серьезные проблемы координации, дублирования функций и отсутствия единого управляющего центра.

На федеральном уровне ответственность за реализацию демографической политики распределена между различными министерствами и ведомствами. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации отвечает за соци- 4 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. альную поддержку семей с детьми, Министерство здравоохранения – за охрану материнства и детства, Министерство просвещения – за образовательную политику в части воспитания семейных ценностей. Такое распределение функций создает проблемы межведомственной координации и затрудняет реализацию комплексного подхода к народосбережению.

Стратегия народосбережения предусматривает создание органов, ответственных за реализацию политики народосбережения на всех уровнях управления с целью ее координации, с участием представителей Русской Православной Церкви, иных традиционных религий, некоммерческих организаций, добровольческих объединений 1. Однако на практике такие специализированные органы созданы не во всех регионах, а их полномочия и механизмы взаимодействия четко не определены.

Важным институциональным механизмом является Координационный совет по национальным проектам и народосбережению при Общественной палате Российской Федерации. Данный орган играет существенную роль в общественном контроле за реализацией демографической политики и формулировании предложений по ее совершенствованию. Координационный совет отмечает чрезвычайную ситуацию, складывающуюся в сфере народосбережения, а именно возобновившуюся с 2016 года убыль населения, и необходимость приведения национального проекта «Демография» в соответствие с накопленными проблемами в данной сфере.

Одной из ключевых проблем институциональной системы является отсутствие единого документа стратегического планирования, регламентирующего реализацию стратегического национального приоритета «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» [3].

Инструментарий реализации данного приоритета рассредоточен по ряду национальных проектов и соответствующих демографических и социальных государственных программ, не имея единого управляющего контура и целевого бюджетного финансирования.

Региональный уровень институциональной системы характеризуется значительной дифференциацией подходов к организации работы в сфере народосбережения. В некоторых регионах созданы специализированные органы или подразделения, ответственные за демографическую 1 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. политику, в других эти функции распределены между различными региональными министерствами и комитетами. Стратегия народосбережения предусматривает разработку региональных программ народосбережения, учитывающих специфику каждого региона и согласованных с мероприятиями, реализуемыми на федеральном уровне 2.

Существенной проблемой является недостаточная координация между федеральным и региональными уровнями власти в вопросах реализации демографической политики. Медлительность в подготовке нужных решений особенно чувствуется при выстраивании партнерских отношений с региональными властями, что приводит к снижению эффективности реализуемых мер и затрудняет достижение поставленных демографических целей [1].

Финансовое обеспечение реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения также представляет собой одну из наиболее острых проблем современной государственной политики России. Демографическая безопасность объективно невозможна без должного финансирования со стороны государства, однако существующая система бюджетного планирования и финансирования демографических мер характеризуется рядом системных недостатков [2].

В рамках финансово-экономического механизма поддержки семей, имеющих детей, функционирует комплексная система инструментов, центральным элементом которой выступает материнский (семейный) капитал как ключевое направление национального проекта «Демография».

Данная система дополняется спектром выплат, предназначенных для обеспечения содержания, воспитания и обучения детей, компенсируемыми периодами отпуска в связи с появлением ребенка, кредитными продуктами и займами, преференциями в жилищной и налоговой сферах. В экономическом блоке мер предусматривается создание гибких условий трудовой деятельности для работающих матерей посредством организации сокращенного рабочего времени и адаптированного расписания, а также механизмы ценового регулирования детских товаров.

Концепция народосбережения предполагает интеграцию демографических приоритетов в процесс бюджетного планирования на федеральном и субфедеральном уровнях, мобилизацию финансовых и материально-технических ресурсов для 2 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. достижения ключевых целей народосбережения, а также диверсификацию источников финансирования за счет привлечения внебюджетных средств. Параллельно планируется предоставление федеральных субсидий целевого характера для реализации региональных инициатив в области народосбережения с учетом территориальных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, исследование механизмов финансового обеспечения демографической политики демонстрирует наличие фундаментальных проблем. Прежде всего, российская экономика характеризуется ограниченностью доступных финансовых ресурсов для реализации социальных инициатив. Глобальные финансовые потрясения и режим экономических санкций значительно сузили возможности государственного инвестирования в демографические программы. Критической проблемой является существование масштабных социальных обязательств государства, требующих значительных финансовых вложений. Особенно острой представляется ситуация с непрерывно увеличивающейся когортой пенсионеров, нуждающихся в социальной поддержке и защите. Дополнительным бременем становится прогрессирующая инвалидизация населения, обуславливающая необходимость расширения обеспечения граждан с ограниченными возможностями здоровья и трудоспособности [2].

Демографическая нагрузка на экономическую систему представляет собой один из наиболее значимых финансово-экономических вызовов современности. Российская Федерация сталкивается с процессом неминуемого сокращения трудоспособного населения при параллельном увеличении доли пожилых граждан. Анализ эффективных коэффициентов демографической нагрузки свидетельствует о том, что трансформация возрастной структуры населения может стать критическим социально-экономическим вызовом, требующим пересмотра действующей перераспределительной модели.

С целью замедления темпов роста реальной демографической нагрузки на экономику относительно соотношения численности иждивенцев и трудоспособного населения необходимо обеспечить повышение производительности труда. Аналитические расчеты указывают на то, что среднегодовой рост российской экономики в размере 1% будет достаточным для полной нейтрализации прогнозируемого увеличения эффективного коэффициента демографической нагрузки к середине XXI века 1.

1

Научный доклад: «Сбережение населения России: проблемы, задачи, пути решения» [Электронный ресурс] // Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. – 09.03.2022. – Режим доступа: https:// Серьезным недостатком является отсутствие должной координации в сфере финансового планирования между различными уровнями государственного управления и ведомственными структурами. Стратегический национальный приоритет «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» лишен единого управленческого механизма и специализированного бюджетного обеспечения. Инструменты реализации данного приоритета распределены между множеством национальных проектов и государственных программ, что препятствует оптимальному использованию финансовых средств [3].

Региональное финансирование демографических инициатив характеризуется еще более острыми проблемами, особенно в субъектах Федерации с дотационным статусом, которые испытывают критический дефицит финансовых средств для развития здравоохранения, жилищного сектора и поддержки молодых и многодетных семей. Особую обеспокоенность вызывает положение северных, сибирских и дальневосточных территорий, где финансовые факторы не позволяют обеспечить закрепление трудоспособного населения, включая молодежь.

Дополнительной проблемой выступает нерациональное использование выделяемых финансовых средств. Финансовое обеспечение демографической безопасности, при всей своей значимости, не только характеризуется ограниченностью, но и традиционно связано с нецелевым расходованием государственных средств, которые подвергаются либо хищению, либо неэффективному использованию. Система контроля за использованием финансовых ресурсов, направляемых на демографические проекты, воспроизводит общие недостатки в сфере контроля бюджетных расходов.

Значимым элементом финансово-экономического обеспечения является мобилизация внебюджетных источников для финансирования демографических программ. Тем не менее, зарубежные инвесторы по очевидным причинам демонстрируют ограниченную заинтересованность в участии в российских проектах подобного характера, в то время как отечественные частные капиталы преимущественно направляются за рубеж и инвестируются в краткосрочные высокодоходные проекты.

Социальные программы демографической направленности формируют определенную зависимость у населения, которое быстро адаптируется к получаемым льготам, при этом не всегда учитывая реальные экономические возможности ecfor.ru/publication/sberezhenie-naseleniya-rossii/ (дата обращения: 05.10.2025).

государства. В результате государство нередко попадает в ловушку собственных обязательств, требующих значительных финансовых затрат, сокращение которых зачастую вызывает негативную общественную реакцию.

Координация различных направлений государственной политики в сфере народосбережения представляет собой одну из наиболее сложных проблем современного государственного управления в России. Демографические процессы затрагивают практически все сферы общественной жизни, что требует согласованной работы множества федеральных органов исполнительной власти, региональных и местных органов власти, а также институтов гражданского общества. Существующая система межведомственной координации в сфере народосбережения характеризуется распределением ответственности между различными министерствами и ведомствами без четкого определения координирующего органа. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации отвечает за меры социальной поддержки семей с детьми, Министерство здравоохранения – за охрану материнства и детства, снижение материнской и младенческой смертности, Министерство просвещения - за воспитательную работу и формирование семейных ценностей, Министерство экономического развития – за экономические аспекты демографической политики.

Такое распределение функций создает проблемы в реализации комплексного подхода к решению демографических задач. Отсутствие единого координирующего органа приводит к дублированию функций, неэффективному использованию ресурсов и снижению результативности принимаемых мер. Стратегия народосбережения предусматривает создание органов, ответственных за реализацию политики народосбережения на всех уровнях управления с целью ее координации, однако практическая реализация этого принципа сталкивается с серьезными трудностями 1.

Особую проблему представляет координация национальных проектов, которые затрагивают различные аспекты народосбережения. Национальный проект «Демография» непосредственно направлен на решение демографических задач, однако другие национальные проекты, такие как «Здравоохранение», «Образование», «Жилье и городская среда», также оказывают значительное влияние на демографические процессы. Отсут - 1 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. ствие механизмов координации между различными национальными проектами снижает их синергетический эффект.

Координационный совет по национальным проектам и народосбережению при Общественной палате Российской Федерации отмечает необходимость практического внедрения комплексной модели целевого управления системой национальных проектов для обеспечения их предметной, факторной и управленческой увязки, «бесшовного» взаимодействия всех участников и заинтересованных лиц, что требует создания новых институциональных механизмов и совершенствования правового регулирования межведомственного взаимодействия.

Проблемы координации особенно остро проявляются на региональном уровне, где к сложностям межведомственного взаимодействия добавляются проблемы координации между федеральным центром и субъектами Федерации. Медлительность в подготовке нужных решений особенно чувствуется при выстраивании партнерских отношений с региональными властями.

Существует неуверенность в выстраивании отношений с бизнесом, встречаются разногласия с региональными властями, что в результате приводит к медлительности в подготовке нужных решений.

Совершенствование правового обеспечения реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения требует системного подхода, включающего как концептуальные изменения в понимании демографической политики, так и конкретные правовые и институциональные реформы. Анализ существующих проблем и международного опыта позволяет сформулировать основные направления модернизации российской системы правового регулирования в данной сфере.

Первоочередной задачей является создание единого федерального закона о демографической безопасности Российской Федерации. Такой закон должен стать основой для координации различных направлений политики народосбережения, определить понятийный аппарат, установить систему органов, ответственных за обеспечение демографической безопасности, закрепить механизмы планирования, финансирования и мониторинга демографических процессов. Закон должен содержать конкретный план по повышению рождаемости с конкретными датами, сроками, показателями и ответственными лицами.

Важным элементом совершенствования правового регулирования должно стать внесение изменений в Федеральный закон «О безопасности» с включением понятия «демографическая безопасность», что позволит рассматривать демо- графические процессы как вопрос национальной безопасности и обеспечить соответствующий уровень государственного внимания к решению демографических проблем 1.

Необходима разработка документа стратегического планирования «Основы государственной политики в сфере реализации стратегического национального приоритета «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала»» [3]. Такой документ должен стать основой для создания единого управляющего контура и обеспечения целевого бюджетного финансирования мероприятий по народосбережению.

Финансовое обеспечение демографической политики требует создания единого бюджетного планирования с выделением отдельной бюджетной программы «Народосбережение», которая бы консолидировала финансирование всех мероприятий, направленных на решение демографических задач. Стратегия народосбережения должна предусматривать концентрацию финансовых и материальных ресурсов для реализации основных задач народосбережения 2.

Региональное измерение совершенствования правового регулирования должно включать разработку типовых региональных программ народосбережения с учетом специфики различных типов регионов. Особое внимание должно быть уделено созданию правовых механизмов поддержки демографически депрессивных регионов с предоставлением им дополнительных федеральных субсидий на реализацию мер по народосбережению.

Таким образом, проведенный анализ состояния правового обеспечения реализации национальных приоритетов в сфере народосбережения выявляет комплекс системных проблем, требующих кардинального пересмотра подходов к правовому регулированию демографических процессов в Российской Федерации. Несмотря на официальное признание народосбережения высшим национальным приоритетом и первым национальным интересом России, существующая правовая система не обеспечивает должного уровня коор- 1 О демографической безопасности»: материал/ инициатива партии «Справедливая Россия – За правду. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https:// spravedlivo.ru/13687410 (дата обращения: 05.10.2025). 2 Стратегия народосбережения в Российской Федерации на период до 2050 года. Одобрена решением Координационного совета при Общественной палате РФ по национальным проектам и народосбережению от 24 марта 2021 г. №АГ/9-КС [Электрон. ресурс]. динации различных направлений государственной политики, эффективного использования ресурсов и достижения поставленных демографических целей.

Перспективы совершенствования правового регулирования в сфере народосбережения связаны с созданием целостной системы правовых норм, институциональных механизмов и финансовых инструментов, обеспечивающих комплексный подход к решению демографических проблем. Успех такой модернизации будет зависеть от политической воли руководства страны, консолидации усилий всех уровней власти и активного участия институтов гражданского общества в реализации демографической политики.

Народосбережение как высший национальный приоритет России требует соответствующего правового обеспечения, способного мобилизовать все ресурсы государства и общества для решения демографических задач. Только создание эффективной правовой системы в данной сфере может обеспечить переход от декларативных заявлений о важности народосбережения к практическим результатам в виде устойчивого роста численности населения, повышения качества жизни граждан и укрепления демографической безопасности Российской Федерации.

Список литературы

1. Бакушев В.В., Понеделков А.В., Зейналов И.М. Высшие управленческие и политические решения на службе цели народосбережения // Государственное и муниципальное управление. – Ученые записки. – 2015. – №4.
2. Карманов М.В., Коротков А.В. Современные проблемы финансового обеспечения демографической безопасности России // Статистика и экономика. – 2011. – №4. – С. 33-36.
3. Пантелеймонов Д.Г. Сбережение народа России: монография. – Москва: РУСАЙНС, 2024. – 110 с.

Скачать