Пробелы нормативного регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе муниципального правотворчества

5.1, 2.13,1Преддрдд5.1, с,.аетс, Муниципальное правотворчество представляет собой деятельность, осуществляемую населением муниципального образования, органами местного самоуправления (далее – органы МСУ) и их должностными лицами в рамках своих полномочий и по вопросам местного значения, направленную на выявление и закрепление воли населения муниципального образования и формирование в соответствии с ней публично-властных предписаний с целью регулирования общественных отношений в соответствии с экономическими, социальными и иными особенностями развития местного сообщества [7, с. 31].

Муниципальный правотворческий процесс характеризует установленный порядок осуществления населением муниципального образования, органами МСУ и их должностными лицами юридически значимых действий, направленных на подготовку проектов, принятие (издание) и опубликование муниципальных правовых актов.

Наряду с органами и должностными лицами МСУ в муниципальном правотворческом процессе участвуют и органы государственной власти, к примеру, территориальные подразделения Министерства юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, а также органы государственной власти субъектов РФ.

К проблемам в области муниципального правотворческого процесса считаем возможным отнести фрагментарность реализации компетенции федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных правовых актов и их проектов, а также дублирование полномочий органов публичной власти при реализации указанного вида деятельности.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает в качестве одной из мер по профилактике коррупции, направленной на выявление в данных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение (ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ) 1.

Компетенция по осуществлению проверки на соответствие требованиям федерального и регионального законодательства, а также нали- 1 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 30.09.2024) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Рос. газ. 2009. 22 июля. чия коррупциогенных факторов 2 в нормативных правовых актах органов МСУ, разграничена между органами публичной власти следующим образом: – министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы – в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации; – органы прокуратуры – в отношении нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного законодательства и по иным сферам правоотношений, перечисленных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ.

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации – в отношении муниципальных правовых актов, помимо тех, антикоррупционная экспертиза в отношении которых проводится уполномоченными органами юстиции [4, с. 78–85]; Следует принять во внимание, что в ряде субъектов Российской Федерации воспринята модель осуществления факультативной (выборочной) правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов, принятых органами М СУ.

Например, отдел ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Мордовия в факультативном порядке обеспечивает реализацию правовой экспертизы муниципальных актов, исходя из наличия решения о проведении такого вида экспертизы от должностного лица, уполномоченного Министром юстиции Республики Мордовия 3.

Аналогичный подход нашел отражение и в законодательстве Тверской области, где определено, что Министерство по делам территориальных образований Тверской области проводит выборочную юридическую экспертизу муници - 2 Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. 3 приказ Министра юстиции Республики Мордовия от 07.02.2018 № 18 (ред. от 17.07.2023) «Об организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия» // Известия Мордовии. № 22-9. 02.03.2018.

пальных нормативных правовых актов, представленных для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Тверской области 1.

Решение о проведении юридической экспертизы принимает соответствующий министр либо лицо, уполномоченное им. – органы МСУ – в отношении принимаемых ими муниципальных правовых актов.

В отличие от муниципальных правовых актов федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит правовую и антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем органы прокуратуры осуществляют обозначенные виды экспертиз в отношении нормативных правовых актов, принятых органами МСУ, действующих исключительно в строго определенных законом сферах деятельности, подверженных коррупционным рискам.

При данных обстоятельствах возникает ситуация, когда субъект, уполномоченный на принятие нормативного правового акта (орган МСУ), одновременно проводит его правовую и антикоррупционную экспертизы, что противоречит критерию объективности результатов проведенной экспертизы и свидетельствует о связанности субъекта правотворчества ранее изложенной в нормативном правовом акте позицией [5, с. 53–56].

Представленная схема реализации компетенции органов публичной власти позволяет утверждать, что законодательное регулирование проведения правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов и их проектов не предусматривает охват всего массива нормативных правовых актов, принятых на местном уровне публичной власти [3, с. 63–64].

В связи с чем, разграничение компетенции между органами публичной власти по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов органов МСУ и их проектов требует дальнейшего совершенствования.

Полагаем, что данная проблема может быть решена посредством расширения компетенции территориальных подразделений министерства юстиции по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов, принятых органами МСУ.

В научной среде представлены и вовсе противоположные позиции, обосновывающие необ - 1 п. 16 постановления Правительства Тверской области от 13.12.2017 № 425-пп «О ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Тверской области» (вместе с «Положением о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Тверской области») // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 15.12.2017 «Тверская жизнь». № 124. 23.12.2017.

ходимость упразднения процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований [1, с. 11–20]. По мнению исследователя, надлежащая юридическая проверка уставов муниципальных образований может быть осуществлена только органами прокуратуры в отсутствие дублирующих юридических механизмов [2, с. 34–37].

Вместе с тем расширение компетенции органов прокуратуры в анализируемой области видится неоправданным.

Следует учитывать, что органы прокуратуры осуществляют огромный объем работы по различным направлениям деятельности. Расширение компетенции по проверке соответствия уставов муниципальных образований требованиям федерального законодательства потребует не только выделения дополнительных материальных средств, направленных на организацию данной работы, но и возможного увеличения численности кадрового состава государственного органа и создания отдельных специализированных подразделений 2.

Полагаем, что дальнейшее расширение «ненадзорных» направлений деятельности органов прокуратуры может оказать негативное влияние на реализацию основной функции – надзора за соблюдением отечественной Конституции и исполнением федерального законодательства [6, с. 84].

Отметим, что в 2023 году в прокуратурах субъектов Российской Федерации упразднена должность старшего помощника прокурора субъекта федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами, органами МСУ.

Согласно п. 1.6 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, координация правотворческой деятельности в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах возлагается на заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специа- 2 Подтверждением изложенной позиции может служить Федеральный закон от 01.07.2021 № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"», согласно которому расширена компетенция органов прокуратуры: Генеральная прокуратура Российской Федерации обеспечивает представительство и защиту интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах). Напомним, что ранее соответствующие полномочия находились в ведении Министерства юстиции Российской Федерации.

лизированных прокуроров, курирующих вопросы надзора за исполнением федерального законодательства 1.

Тем самым в прокуратурах регионального уровня в настоящее время по сравнению с прошлым периодом (2007–2023 гг.) отсутствует специализация работников по вопросам взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами, органами МСУ, в том числе связанных с муниципальным правотворчеством.

В органах прокуратуры городского (районного) звена такое направление деятельности, как участие в нормотворческой деятельности органов публичной власти, как правило, возлагается на старшего помощника прокурора (помощника прокурора), осуществляющего надзор за исполнением федерального законодательства. Учитывая чрезвычайную трудовую нагрузку работников органов прокуратуры, реализация взаимодействия с органами публичной власти в правотворческой деятельности далеко не всегда имеет структурированный и последовательный характер, что нередко сводит данное направление работы в категорию «остаточных».

С учетом изложенного, считаем обоснованным усиление публично-властной компетенции органов министерства юстиции в области муниципального правотворческого процесса в части наделения их полномочиями по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных муниципальных правовых актов, не охватываемых контрольной деятельностью иных органов публичной власти.

Модернизация данных компетенционных характеристик органов юстиции, по нашему мнению, позволит существенно снизить процент выявления юридических и иных дефектов при включении нормативных документов в регистры муниципальных правовых актов регионального уровня [8, с. 109–110].

Кроме того, уточнению подлежит формулировка п. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ, поскольку буквальное толкование обозначенной правовой нормы позволяет утверждать о нарушении исключительной компетенции министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных подразделений по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз уставов 1 приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.08.2023 № 584 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации») // Законность. № 11.

2023.

муниципальных образований и актов о внесении в них изменений Одновременно отметим, что исключение органов прокуратуры из числа субъектов, уполномоченных на проведение антикоррупционной и правовой экспертиз уставов муниципальных образований и актов о внесении в них изменений, не ставит под сомнение необходимость их участия в муниципальном правотворческом процессе на данной стадии, поскольку в случае выявления каких-либо нарушений в уставе муниципального образования либо акте о внесении в него изменений, прокурор вправе обратиться в министерство юстиции Российской Федерации либо его территориальные подразделения с информацией для устранения выявленных нарушений федерального законодательства.

В целях оперативного реагирования на допущенные органами МСУ нарушения в области нормотворческой деятельности считаем целесообразным рассмотреть возможность наделения органов юстиции таким правовым средством воздействия, как представление. На сегодняшний день такой юридический механизм применяется в Республике Беларусь.

Так, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 года № 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» Министерство юстиции Республики Беларусь, управления юстиции по результатам проведения проверок соблюдения в нормотворческих органах установленного порядка подготовки, принятия (издания), учета, направления на юридическую экспертизу нормативных правовых актов, правомерности применения нормативных правовых актов, не прошедших юридическую экспертизу, вправе вносить в компетентные нормотворческие органы обязательные для исполнения представления об устранении допущенных нарушений 2.

При этом в случае неисполнения представления органа юстиции по истечении месячного срока с даты его внесения, информация о выявленных нарушениях направляется в вышестоящий орган публичной власти для окончательного разрешения возникших противоречий. Тем самым данная процедура предполагает устранение нарушений, допущенных в сфере муниципального правотворческого процесса, посредством административного порядка урегулирования спора о праве, в отсутствие обращения в уполномоченные юрисдикционные органы.

2

Указ Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 года № 711 (ред. 14.03.2024) «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» // URL: https://continent-online.com/ (дата обращения: 20.06.2025).

Имплементация данного юридического механизма в национальную практику будет способствовать более эффективному выявлению органами юстиции допущенных органами МСУ нарушений в области муниципального правотворческого процесса и их оперативному устранению.

Более того, представление органов юстиции не будет вступать в противоречие с заключением органов юстиции, поскольку последнее составляется исключительно по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (п. 2 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ).

Таким образом, законодательное регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ в муниципальном правотворческом процессе имеет ряд пробелов. Считаем, что некоторые из них могут быть устранены за счет расширения компетенции органов министерства юстиции по обозначенным нами направлениям.