Принципы публичного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности в системе конституционно-правового регулирования

Введение

Принципы публичного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности не могут рассматриваться как автономная совокупность отраслевых предписаний, поскольку их содержание предопределено конституционной моделью допустимого вмешательства публичной власти в экономическую свободу. Конституция Российской Федерации в статье 8 закрепляет единство экономического пространства, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности, в статье 34 - право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, в статьях 45 и 46 - государственную и судебную защиту прав, а в статье 55 - пределы их ограничения только федеральным законом и лишь в необходимой мере. Тем самым контроль в предпринимательской сфере конституционно допустим не сам по себе, а лишь как законное, соразмерное и подлежащее эффективному обжалованию воздействие. По мнению И.А. Кашаповой, именно «базовые конституционно-правовые принципы» образуют исходную рамку защиты прав предпринимателя, что требует дальнейшего анализа уже на уровне специального законодательства [5]. Такое развитие конституционных предписаний получает нормативное выражение прежде всего в Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ»), который уже в главе 2 закрепляет принципы законности и обоснованности, стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерности вмешательства, охраны прав и законных интересов, недопустимости злоупотребления правом, соблюдения тайны, открытости и оперативности. При этом часть 1 статьи 9 Федерального закона № 248-ФЗ прямо требует, чтобы выбираемые профилактические и контрольные мероприятия были соразмерны характеру нарушения и возможному вреду, а часть 4 статьи 10 запрещает действия, унижающие достоинство личности либо умаляющие деловую репутацию организации или индивидуального предпринимателя. По мнению Л.А. Мицкевич и А.Ф. Васильевой, указанные начала составляют «ядро» принципа «хорошей администрации», включающее законность, правовую определенность, добросовестность, запрет злоупотребления правом и соразмерность [6]. Следовательно, принципы контроля в предпринимательской сфере выступают не декларацией, а юридическими критериями допустимости каждого властного решения, что закономерно переводит анализ к вопросу о том, как законодатель определяет сами обязательные требования.

Материалы и методы исследования В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, определяющие конституционные и отраслевые основы публичного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, включая Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 990 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и актуализации контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям». Дополнительно привлечены научные статьи отечественных правоведов, опубликованные преимущественно в 2021–2025 гг., в которых рассматриваются конституционные основания публичного контроля, проблемы правовой определенности обязательных требований, профилактическая направленность контрольной деятельности, процессуальные гарантии защиты прав предпринимателей и статистические показатели реализации контрольных полномочий.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический метод, позволивший осуществить постатейный анализ действующего законодательства о государственном контроле (надзоре) и обязательных требованиях; системный метод, примененный для выявления взаимосвязи конституционных положений, федеральных законов и подзаконных нормативных актов; сравнительно-правовой подход, использованный при сопоставлении ранее действовавшей и современной модели обжалования результатов контрольной деятельности; а также метод аналитической интерпретации научных позиций и статистических данных, приведенных в работах российских правоведов. Применение указанной совокупности методов позволило определить, в какой мере закрепленные в законодательстве принципы публичного контроля соответствуют конституционным требованиям соразмерности, правовой определенности, доступности защиты прав и недопустимости избыточного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

Результаты и обсуждения

В этом аспекте ключевое значение имеет Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 247- ФЗ»), статья 1 которого определяет правовые и организационные основы установления обязательных требований, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Статья 3 Федерального закона № 247-ФЗ устанавливает общее правило вступления таких требований в силу 1 марта либо 1 сентября и не ранее чем через 90 дней после официального опубликования, а статья 14 прямо запрещает официальным разъяснениям вводить новые требования либо изменять смысл уже действующих.

Одновременно статьи 15, 17–19 и 22–24 Федерального закона № 248-ФЗ связывают предмет контроля с соблюдением обязательных требований, формированием информационных реестров и использованием категорий риска причинения вреда при выборе интенсивности вмешательства. По мнению О.Н. Ермоловой, исследование «правовой природы институтов контроля и ответственности» показывает, что именно качество обязательного требования определяет пределы допустимого принуждения [4]. Отсюда следует и первая системная проблема: принцип правовой определенности обеспечен лишь частично, поскольку закон фиксирует общие рамки, тогда как значительный массив конкретных обязанностей остается рассредоточенным по подзаконным и ведомственным актам, а это неизбежно повышает значение профилактического блока регулирования.

Именно поэтому особое место в конституционно-правовой конструкции занимает профилактика. Статьи 44–52.2 Федерального закона № 248- ФЗ предусматривают программу профилактики, информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, предостережение, консультирование, самообследование и профилактический визит. Их развитие обеспечивается Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 990 «Об утверждении Правил разработки, утверждения и актуализации контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям» (далее – «Постановление № 990»), которое задает структуру и ежегодный цикл профилактических программ. По мнению А.С.

Евдокимова и П.П. Сергуна, одновременно сохраняется «недостаточность правового регулирования системы профилактических мероприятий», что выражается в неясности их реального воздействия на предотвращение нарушений [3]. Данный вывод представляется обоснованным, поскольку статья 48 Федерального закона № 248-ФЗ фактически делает меры стимулирования добросовестности факультативными: они применяются лишь при условии, что прямо предусмотрены положением о соответствующем виде контроля. Тем самым провозглашенный в законе принцип стимулирования добросовестного поведения не получает универсального действия, а Постановление № 990 в большей степени стандартизирует отчетность органов, чем индивидуализирует помощь контролируемому лицу. Практический эффект этой модели подтверждается статистикой, которая в научной литературе используется не как самостоятельный аргумент, а как показатель степени реализации принципов. По мнению С.А. Федотова, со ссылкой на сводный доклад о государственном контроле (надзоре), за период с 1 июля по 31 декабря 2021 г. было проведено 423,3 тыс. проверок, при этом вынесено 91,9 тыс. предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований [9]. По мнению Е.В. Ширеевой, в среднем с 2020 по 2023 г. контрольными органами проводилось около 341,7 тыс. проверок в год, причем годовые показатели существенно не различались [10]. Эти данные свидетельствуют о том, что сама по себе реформа не привела к автоматическому снижению интенсивности вмешательства; напротив, конституционное значение приобретает вопрос о том, насколько каждая конкретная проверка была необходимой, правомерной и процессуально обеспеченной. Отсюда закономерен переход к анализу механизма фиксации результатов контроля и гарантий их оспаривания.

Процессуальные гарантии в Федеральном законе № 248-ФЗ имеют не меньшее конституционное значение, чем материальные принципы.

Статья 39 закрепляет право на обжалование решений, действий и бездействия контрольных органов, причем часть 2 данной статьи делает для предпринимателей обязательным досудебный порядок перед обращением в суд. Статья 40 устанавливает срок подачи жалобы: 30 календарных дней по общему правилу и лишь 10 рабочих дней в отношении предписания. Статья 87 требует приобщать к акту документы и иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, а статья 91 связывает грубые нарушения порядка контроля с недействительностью решений контрольного органа. Исторически Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ допускал административный и (или) судебный порядок защиты прав предпринимателя. По мнению Е.Н. Смирновой, современное регулирование уже позволяет говорить о сложившемся состоянии судебной практики, однако именно здесь проявляется наиболее уязвимое место модели: обязательная досудебность и сокращенный срок обжалования предписания при технически сложных видах контроля могут превращаться из гарантии упорядоченного рассмотрения спора в дополнительный барьер к реализации статьи 46 Конституции Российской Федерации [7].

Дальнейший анализ показывает, что конституционно-правовая оценка принципов контроля невозможна без учета отраслевой специфики, но такая специфика не должна разрушать единство общих стандартов. По мнению А.А. Спиридонова, законодательство о государственном, муниципальном и общественном контроле обладает «интегративными свойствами» и подлежит осмыслению на основе «системного подхода» [8]. По мнению С.А. Агамагомедовой, вместе с тем сохраняется «условность выделения видов государственного контроля (надзора)» и сложность учета отраслевой специфики [1]. По мнению К.М. Беликовой и М.А. Ахмадовой, модернизация законодательства о контроле имеет для бизнеса существенное значение, но Федеральный закон № 248-ФЗ сохраняет «недостатки как административно-правового, так и прикладного характера» [2]. Отсюда следует, что дифференциация видов контроля допустима лишь постольку, поскольку она не устраняет общие конституционные требования законности, правовой определенности, открытости, уважения деловой репутации и доступности судебной защиты. Именно поэтому последним необходимым шагом становится формулирование конкретных предложений, ориентированных не на расширение контрольного воздействия, а на приведение его к конституционно допустимой модели.

Заключение

С учетом изложенного представляется необходимым внести в Федеральный закон № 248-ФЗ и связанные с ним подзаконные акты несколько взаимосвязанных изменений. Во-первых, статью 48 Федерального закона № 248-ФЗ следует изложить таким образом, чтобы меры стимулирования добросовестности являлись обязательным элементом каждого вида контроля, а не зависели от усмотрения разработчика отраслевого положения. Во-вторых, статью 40 Федерального закона № 248-ФЗ целесообразно скорректировать, увеличив срок обжалования предписания как минимум до 20 рабочих дней, поскольку действующий срок не всегда совместим с реальной возможностью предпринимателя подготовить правовую и техническую позицию. В-третьих, в Федеральном законе № 248-ФЗ следует прямо закрепить обязанность каждого контрольного органа формировать исчерпывающий публичный перечень проверяемых требований с отсылкой к реестру, предусмотренному Федеральным законом № 247-ФЗ, а в Постановление № 990 - включить требование оценивать не только количество профилактических мероприятий, но и долю предотвращенных нарушений без применения санкций. В-четвертых, критерии отнесения объектов к категориям риска по статьям 23–24 Федерального закона № 248-ФЗ должны быть увязаны с едиными федеральными параметрами прозрачности и сопоставимости.

Таким образом, регулирование контроля должно соотноситься с задачей предупреждения нарушений и снижения административного давления на бизнес, и именно в этом направлении, вероятнее всего, будет развиваться законодательство при условии последовательного усиления конституционных гарантий предпринимательской свободы.