Пределы установления и применения обязательных требований в механизме публичного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью

Введение

Обязательные требования образуют материально-правовую основу публичного контроля (надзора), поскольку именно их содержание определяет допустимую модель поведения предпринимателя и предел оценки государством. Федеральный закон "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" от 31.07.2020 № 247-ФЗ (далее – Федеральный закон № 247-ФЗ) закрепил режим установления и оценки требований, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Как справедливо отмечает А.Ф. Ноздрачев, законодатель «придал им качества единого института административного права» [7]. Л.Н. Сморчкова, оценивая значение реформы, указывает, что ее применение должно «стать значимой ступенью в процессе упорядочивания правовых средств и инструментов, применяемых в данной сфере» [8]. Однако унификация не исключает чрезмерного вмешательства: пределы контроля начинаются не с полномочий инспектора, а со стадии создания правила, становящегося критерием оценки предпринимательской деятельности. В связи с этим целью исследования является определение правовых пределов установления и применения обязательных требований в механизме публичного контроля (надзора), выявление недостатков действующего регулирования и формулирование предложений по их устранению.

Материалы и методы исследований

В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативные правовые акты, регулирующие установление и применение обязательных требований при осуществлении публичного контроля (надзора), прежде всего Федеральный закон № 247-ФЗ и Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ). На подзаконном уровне исследованы положения Постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований" от 06.02.2021 № 128, устанавливающего порядок функционирования реестра обязательных требований. В качестве эмпирического правового материала использованы Решение Верховного Суда РФ от 18.01.2023 № АКПИ22-886 и Решение Верховного Суда РФ от 27.04.2022 № АКПИ22-163. Теоретическую основу исследования составили современные научные публикации российских исследователей, посвященные обязательным требованиям, государственному контролю (надзору), профилактике нарушений, судебному нормоконтролю и внутренним механизмам комплаенс-контроля.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический метод, примененный при анализе содержания и взаимосвязи конкретных положений Федеральных законов № 247-ФЗ и № 248-ФЗ и подзаконного регулирования, системный метод, позволивший рассмотреть установление и применение обязательных требований как взаимосвязанные стадии публично-контрольного механизма, сравнительно-правовой и аналитический методы, использованные при сопоставлении законодательных положений с доктринальными подходами и судебной практикой, а также метод интерпретации количественных данных, приведенных в научных исследованиях результатов «регуляторной гильотины». Совокупное использование указанных методов позволило установить соотношение компетенционных, содержательных, информационных и правоприменительных пределов обязательных требований, а также определить направления совершенствования их нормативного закрепления.

Результаты и обсуждения

Первый такой предел связан с компетенцией правотворческого субъекта. Части 1–3 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ определяют допустимые уровни установления обязательных требований: базовый перечень источников закреплен частью 1, указы Президента Российской Федерации допустимы в случаях и пределах, установленных федеральными законами, а акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти – также в случаях и пределах, установленных федеральными законами или указами Президента Российской Федерации. О.Н. Ермолова считает недопустимым закрепление обязательных требований иначе чем федеральными законами, связывая это с конституционными пределами ограничения свободы предпринимательства [4]. Такая позиция усиливает гарантии бизнеса, однако абсолютный запрет подзаконной конкретизации представляется чрезмерным: в технических сферах законодатель объективно не способен детализировать каждое требование. Юридически значимо прежде всего качество законодательной основы делегации, исключающей самостоятельное расширение обязанностей исполнительной властью.

Компетенционный предел дополняется содержательным. Согласно частям 1 и 3 статьи 6 Федерального закона № 247-ФЗ требование допустимо при наличии риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, а оценка риска должна основываться на регулярно собираемой объективной информации; часть 4 той же статьи обязывает оценивать альтернативные меры. Часть 1 статьи 9 требует исполнимости требования и соразмерности затрат на его исполнение предотвращаемым рискам. Эти нормы формируют тест допустимости вмешательства, но закон не устанавливает стандарт документирования данных, расчета риска, стоимости исполнения и причин отклонения альтернатив. Поэтому обоснованность остается юридическим принципом, доказательственная база которого не всегда доступна для проверки, что влияет на возможность проверить предел правотворческого усмотрения.

При этом риск как категория, определяющая пределы публичного воздействия, имеет значение не только на стадии установления обязательных требований, но и применительно к внутренним механизмам обеспечения их соблюдения самими контролируемыми лицами. В.В. Усков и О.В. Харченко, исследуя комплаенс-контроль применительно к экономической безопасности транспортного предприятия, обращают внимание на необходимость использования в условиях неопределенности современных методов оценки рисков и предупреждения их неблагоприятного воздействия, одновременно связывая устойчивость деятельности организации с эффективностью внутреннего контроля [9]. Указанная позиция представляет интерес и для публично-правового анализа, поскольку соблюдение обязательных требований обеспечивается не только последующим государственным выявлением нарушений, но и их предупреждением на уровне самого хозяйствующего субъекта. Вместе с тем комплаенс-контроль не следует включать в содержание публичного контроля (надзора), так как он представляет собой внутренний организационный механизм контролируемого лица. Его значение для публичного контроля состоит в ином – развитая система внутреннего обеспечения соответствия способна снижать вероятность нарушения обязательных требований и тем самым объективно влиять на уровень риска, учитываемый при выборе интенсивности государственного контрольного воздействия.

Показательны результаты пересмотра нормативного массива. По приведенным А.В. Кнутовым, С.М. Плаксиным, Р.Х. Синятуллиным и А.В. Чаплинским данным, из 11,6 тыс. актов и документов, отмененных в ходе «регуляторной гильотины», лишь около одной десятой фактически проверялось при осуществлении государственного контроля (надзора) [6]. По приведенным авторами данным, среди актов, составлявших предмет контроля в феврале 2020 г., 70% были исключены из механизма «гильотины» правилами самой реформы, 6% не попали в ее фокус, 9% были сохранены, а отменено 15% [6]. Эти цифры показывают, что количественное сокращение регулирования не тождественно снижению регуляторной нагрузки, следовательно, оценка пределов должна концентрироваться на конкретном требовании и его фактическом использовании в контроле.

На стадии применения возникает иной предел. Федеральный закон № 248-ФЗ в пунктах 1–3 части 1 статьи 15 относит к предмету контроля соблюдение обязательных требований нормативных правовых актов, требований разрешительных документов и требований иных документов, исполнение которых необходимо по закону. С.А. Агамагомедова обоснованно обращает внимание, что контролируемые лица соблюдают не только требования нормативных правовых актов, но и требования разрешительных и иных необходимых документов [1]. Отсюда следует необходимость разграничивать обязательные требования в смысле Федерального закона № 247-ФЗ и иные юридически обязательные предписания: различие источников не должно позволять контролирующему органу обходить гарантии законности и определенности посредством расширительного толкования предмета контроля.

Значение приобретает информационная определенность требования. Части 2 и 3 статьи 10 Федерального закона № 247-ФЗ предусматривают реестр обязательных требований, а Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований" от 06.02.2021 № 128 (далее – Постановление Правительства РФ № 128) определяет порядок его функционирования. Пункт 2 Правил характеризует реестр как федеральную государственную информационную систему для систематизации и информирования, а пункт 5 требует включать сведения о содержании требования, структурной единице акта, сроке действия, форме оценки и контролирующем органе. М.А. Винокурова подчеркивает значение информационной функции профилактики, позволяющей контролируемому лицу понять содержание требования и выбрать правомерное поведение [3]. При этом законодательство не определяет процессуальное последствие отсутствия либо существенной ошибки записи в реестре, поэтому информационная обязанность государства еще не превращена в гарантию контрольного правоотношения.

Пробел проявляется при выдаче предписания. Часть 2 статьи 90.1 Федерального закона № 248-ФЗ обязывает по каждому нарушению описать его и указать структурные единицы нормативного акта, содержащего нарушенное требование, срок устранения, рекомендуемые меры и доказательства исполнения. Это повышает проверяемость решения, однако не требует от органа раскрывать, каким образом конкретное требование прошло проверку на применимость, срок действия и соответствие принципам Федерального закона № 247-ФЗ. О.Н. Ермолова, рассматривая контроль и ответственность через соблюдение обязательных требований, обоснованно связывает последнее с основой публично-правового регулирования предпринимательской деятельности [5]. Следовательно, ссылка инспектора на норму должна подтверждать не только существование текста, но и юридическую допустимость его использования в ситуации.

Судебная практика подтверждает это разграничение. В Решении Верховного Суда РФ от 18.01.2023 № АКПИ22-886 проверялся перечень Россельхознадзора, содержащий акты с обязательными требованиями; Суд исходил из того, что оспариваемые позиции не изменяют и не дополняют законодательство и не создают общеобязательных правил, отличных от требований нормативных актов. Тем самым информационный перечень не признан самостоятельным источником обязанности. В Решении Верховного Суда РФ от 27.04.2022 № АКПИ22-163 при проверке критериев теплосетевых организаций Суд оценивал компетенцию Правительства, дату начала применения требований, переходный период и ограниченный срок действия акта с учетом статьи 3 Федерального закона № 247-ФЗ. Как справедливо отмечают А.В. Винницкий и И.Н. Харинов, после реформы «сформировалась достаточная основа для полноценной проверки содержания (качества) нормативных правовых актов» [2]. Представляется, что такой нормоконтроль должен охватывать также доказуемость риска, альтернатив и затрат, иначе материальные принципы статей 6 и 9 останутся преимущественно декларативными.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что пределы установления и применения обязательных требований имеют комплексный характер. На стадии правотворчества они выражаются в необходимости соблюдения компетенции соответствующего субъекта, наличии законной основы делегирования полномочий, доказуемости риска, исполнимости и соразмерности вводимого требования. На стадии публичного контроля к ним добавляются определенность источника обязательного предписания, его применимость к конкретному контролируемому лицу и объекту, доступность сведений о требовании, а также обязанность контрольного органа надлежащим образом мотивировать его использование. Взаимосвязь этих элементов имеет принципиальное значение, поскольку формальная действительность нормативного положения сама по себе не должна рассматриваться как достаточное основание для неблагоприятного публично-правового воздействия на предпринимателя.

Для устранения выявленных недостатков целесообразно усилить нормативные гарантии. Статью 6 Федерального закона № 247-ФЗ следует дополнить частью 5, обязывающей разработчика хранить и публиковать в составе материалов обоснования сведения, предусмотренные частями 3–4, включая исходные данные о риске и причины отказа от менее обременительных альтернатив; часть 1 статьи 9 – дополнить обязанностью раскрывать расчет затрат адресатов. Статью 10 целесообразно дополнить частью 4, закрепив положение о том, что при осуществлении контроля неблагоприятное решение не может основываться на требовании, сведения о котором отсутствуют в реестре либо не позволяют однозначно установить его действующую редакцию, кроме прямо предусмотренных законом исключений. В пункте 5 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 128, следует закрепить размещение ссылки на материалы обоснования риска и соразмерности. Пункт 1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 248-ФЗ необходимо дополнить указанием, что оценке подлежат лишь применимые к конкретному объекту и периоду требования, а пункт 1 части 2 статьи 90.1 – обязанностью мотивировать их применимость. Такие изменения позволят связать установление и применение обязательного требования единой проверяемой процедурой. Дальнейшее развитие регулирования в этом направлении должно быть связано с переходом от формальной проверки наличия обязательного требования к оценке законности, обоснованности и допустимости его применения в конкретном контрольном правоотношении.