Правовые особенности использования земельных ресурсов для развития транспорта Российской Федерации

Развитие системы транспорта является одной из приоритетных задач государственной социально-экономической политики. С учетом дифференциации транспортного комплекса крайне актуальным является стратегическое планирование для формирования единых подходов к направлениям его развития. В настоящий момент стратегические цели и задачи развития транспорта установлены в Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года (далее – «Транспортная стратегия») [14]. Согласно общим положениям Транспортной стратегии, ее долгосрочными целями являются повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий; повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма; а также увеличение объема и скорости транзита грузов и развитие мультимодальных логистических технологий. Стратегия является основой развития единой опорной сети, под которой понимается сбалансированная и связанная транспортная сеть, объединяющая в себе важнейшие объекты транспортной инфраструктуры для всех видов транспорта и обеспечивающая функциональное единство транспортной системы. В рамках Стратегии также указываются на накопившиеся в данный момент проблемы в функционировании транспорта. В частности, отмечается общая проблема устаревания инфраструктуры и необходимости ее развития.

Отметим, что формирование и реализация транспортной стратегии является наиважнейшей задачей в условиях разнонаправленного развития транспортного комплекса. С момента социально-экономических реформ 1990-2000-ых годов отдельные сферы транспортной системы развивались без достаточной согласованности между собой. В период 1990-ых годов и начала 2000-ых в рамках проводимых реформ происходила приватизация транспортного комплекса. Согласно, анализу Счетной палаты РФ о приватизации с 1993 по 2003 годы [1, с.86], приватизация затронула все вида транспорта, при этом приватизация в зависимости от вида транспорта осуществлялась дифференцировано как по структуре, так и по времени. С 1990-х годов происходило изменение государственного управления в области транспорта, на данные изменения оказала существенное влияние приватизация транспортного комплекса. Указанная дифференциация управления транспортом обусловила различные подходы к правовому регулированию хозяйственной деятельности в области отдельных видов транспорта, в том числе к управлению земельными ресурсами для обеспечения деятельности транспорта.

Реализация долгосрочных задач при формировании транспортной политики возможна при условии ресурсного обеспечения развития транспорта. Так рамках Транспортной стратегии для реализации поставленных целей определяются в том числе требования к смежным сферам экономики и отраслям законодательства. Отметим, что одним из важнейших элементов для развития транспортной системы выступает земельно-правовой режим земель, предназначенных для размещения объектов транспорта и транспортной инфраструктуры. В связи с этим анализ текущего состояния правового режима данных земель может способствовать ответу насколько земельно-правовой режим как ресурс транспортной системы в полной мере соответствует определенным целям и задачам транспортной политики. В настоящий момент ЗК РФ выделяет отдельную категорию земель для целей обеспечения деятельности транспорта – земли транспорта, которая является подкатегорией земель промышленности и иного специального назначения. Согласно ст.90 ЗК РФ п.1 – земли транспорта используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов транспорта. В указанной статье также определяются цели использования данной категории земель в зависимости от вида транспорта. Также данная статья определяет основания предоставления земельных участков, дифференцируя цели предоставления земельных участков в зависимости от вида транспорта. Несмотря на реорганизацию системы управления транспортом и приватизацией транспортного комплекса, согласно ст.27 ч.5 п.п.7 ЗК РФ часть земель, предназначенных для размещения объектов транспорта остаются в государственной собственности и ограничены в обороте. Отметим, что сохранение фонда земель транспорта в государственной собственности может способствовать реализации задач Транспортной стратегии. Тем не менее, в силу дифференциации правового регулирования транспортного комплекса правовой режим земель данного вида использования складывается из особенностей правовых режимов отдельных подкатегорий земель транспорта. Правовые режимы дифференцированы в зависимости от управления транспортной системой, полномочия по распоряжению земельными ресурсами и порядка предоставления земель, оборотоспособности земельных участков, ставок арендной платы. Вместе с этим данная дифференциация обуславливает несовершенство отдельных элементов правового режима земель транспорта как ресурса реализации транспортной политики. Вследствие этого при реализации Транспортной стратегии актуальным является в том числе соотношение положений Стратегии с возможностью совершенствования правового режима земель транспорта.

Рассмотрим отдельные пути реализации отдельных положении транспортной политики и реализации Транспортной стратегии с учетом существующего правового режима земель транспорта. В рамках Транспортной стратегии указывается на ряд проблем и вызовов для транспортной инфраструктуры. Так, например, для железнодорожной инфраструктуры указывается, что рамках правового регулирования необходимо совершенствование законодательства в области функционирования высокоскоростных магистралей, также отмечается проблема диспропорции в содержании инфраструктуры. Указанные вызовы могут быть взаимосвязаны с совершенствованием правового регулирования статуса ОАО «РЖД». На данный момент развитие первого проекта строительства высокоскоростной магистрали происходит в рамках концессионных соглашений, с 2024 года реализуется строительство высокоскоростной магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом [13]. Согласно Федеральному закону «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ [22] ОАО «РЖД» не является стороной концессионного соглашения, тем не менее, согласно публичной информации, ОАО «РЖД» вовлечено в реализацию концессионного соглашения. Компания является генподрядчиком строительства высокоскоростной магистрали [8], также ОАО «РЖД» внесла вклад в уставный капитал концессионера [16]. В научной литературе подчеркивается, необходимость совершенствования законодательства для цели реализации проектов в области железнодорожного транспорта, в частности расширения полномочий ОАО «РЖД». Например, Секушин предлагает для совершенствования реализации концессионных проектов для существующей инфраструктуры ОАО «РЖД» дополнить положения Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ и Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 № 29-ФЗ [20]. Ранее Духно и Корякин предлагали схожие изменения: расширить полномочия Росжелдора по возможности передачи функции концедента ОАО РЖД в рамках совершенствования законодательства для развития высокоскоростных магистралей [5]. Возможно согласиться с данными предложениями. В настоящий момент отмечается острая проблема изношенности существующей железнодорожной инфраструктуры [12], что актуализирует пути ее обновления. Транспортная стратегия для реализации установленных целей предусматривает развитие механизмов привлечения внебюджетных средств, в том числе отмечается возможность использования государственно-частного партнерства. ОАО «РЖД» на данный момент является управляющим не только железнодорожной инфраструктуры общего пользования, но и управляющим существенными земельными ресурсами в качестве арендатора. Согласно Постановлению Правительства РФ от 29.04.2006 № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» ОАО «РЖД» на праве аренды предоставлены земельные участки для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта, ограниченных в обороте, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы. В земельные правоотношения с ОАО «РЖД» в рамках договоров субаренды вовлечены различные субъекты, которые могут быть заинтересованы в дополнительном расширении и развитии инфраструктуры. В том числе они могут быть заинтересованы в инвестировании в железнодорожные станции в том числе для обеспечения роста товарооборота [4, с.18]. В условиях потребности обновления и развития существующей инфраструктуры является потенциально эффективным механизмом.

Отмечается, что модель концессионных соглашений может быть привлекательна в том числе на малоинтенсивных и тупиковых участках железнодорожной инфраструктуры общего пользования [6, с.19]. Для его реализации возможно дополнить законодательство об возможности предоставления ОАО «РЖД» в аренду и в дальнейшем от ОАО «РЖД» иным субъектами в субаренду земельных участков для реализации концессионных соглашений по аналогии с моделью передачи земельных участков в рамках концессионных соглашений по строительству автомобильных дорог. Так, ГК Автодор – как стороне концессионного соглашения согласно ст.36 ч.1 п.3 Федерального закона от 17.07.2009 № 145- ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставляются земельные участки, необходимые для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионными соглашениями. Согласно ст.36 Земельные участки, передаются в субаренду концессионеру в порядке и на условиях, которые предусмотрены концессионным соглашением.

Согласно ч.8 ст.36 Закона земельные участки передаются в субаренду концессионеру в порядке и на условиях, которые предусмотрены концессионным соглашением.

Еще одним вызовом, отмеченным в Стратегии, является отсутствие в данный момент выделения категорий субъектов железнодорожного транспорта необщего пользования, порядка и критериев разграничения между путями общего и необщего пользования. В настоящий момент под железнодорожным транспортом необщего пользования в соответствии Федеральным законом от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» понимается производственнотехнологический комплекс, который используются для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах или услугах. Согласно статистике аналитического обзора РЖД Инвест (далее –»Обзор РЖД Инвест») [11], на текущий момент около 29,2% от совокупности всей железнодорожной инфраструктуры составляют железнодорожные пути необщего пользования. При этом, если в 2020 году насчитывалось 13 тысяч владельцев путей необщего пользования [24, с.20], то согласно Обзору РЖД Инвест, к 2025 году насчитывается около 10 тысяч владельцев путей необщего пользования. Пути необщего пользования дифференцированы в зависимости от цели использования. Существуют пути необщего пользования внутри границ предприятий, также осуществляется развитие путей, которые, как отмечается, имеют признаки магистральной железнодорожной инфраструктуры [17, с.176], например, реализованный проект строительства Тихоокеанской железной дороги [19], железная дорога линии Обская – Карская на Ямале длиной 572 км. [18]. Развитие подобных вышеописанных магистралей может разгрузить существующие железнодорожные пути общего пользования с точки зрения перемещения товаров [21]. Вместе этим вопросы разграничения имеют актуальность в том числе при обсуждении возможности строительства таких железных дорог с использованием дифференцированных вариантов финансирования, в том числе государственно-частного партнерства [17, с.177]. Определение критериев разграничения между путями общего и необщего пользования затрагивает интересы владельцев железнодорожной инфраструктуры необщего пользования при установлении прав на земельные участки для размещения инфраструктуры. С учетом наличия существенного количества субъектов, являющихся владельцами путей и инфраструктуры необщего пользования, дифференциации целей использования путей весьма актуальным является более подробное урегулирование складывающихся правоотношений. Статья 27 ЗК РФ п.5 подп.7 устанавливает ограничение оборота земель в государственной и муниципальной собственности, предоставленных для размещения объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. При этом подп.7 п.5 указанной статьи не устанавливает ограничений для земель, предоставленных для размещения инфраструктуры железнодорожного транспорта необщего пользования. Исключение из данного перечня может быть обусловлено отсутствием публичного интереса, так как железнодорожная инфраструктура необщего пользования исходя из законодательного деления обеспечивает интересы только конкретного субъекта. Однако отметим, что в настоящий момент, одним из актуальных вопросов для уточнения статуса субъектов железнодорожного транспорта необщего пользования связан с перспективой использования таких путей в публичных целях- для перевозки пассажиров. В аналитическом обзоре РЖД Инвест отмечается, что использование железнодорожных путей необщего пользования для пассажирских перевозок является перспективным, с одной стороны, как для предприятий железнодорожного транспорта необщего пользования для привлечения дополнительного источника дохода, так и для граждан для использования данной инфраструктуры в рамках пассажирских перевозок в удаленные населенные пункты, где нет железнодорожных путей общего пользования. Это предложение в 2023 году высказывалось в том числе Росжелдором [15]. Однако в настоящий момент отмечается, что законодательство не предусматривает ситуации, когда пути общего пользования имеют признаки магистральной железнодорожной инфраструктуры. Например, в состав инфраструктуры необщего пользования не включены станции в отличие от определения инфраструктуры общего пользования. Тем не менее, при создании конструкции, допускающей перевозки граждан по путям железнодорожного транспорта необщего пользования актуальным является вопрос права частной собственности на земельные участки для размещения железнодорожной инфраструктуры необщего пользования, в том числе имеющей признаки магистральной железных дорог при реализации публичной функции в виде перевозки граждан. Накопленные вопросы правового режима земель железнодорожного транспорта возможно было бы разрешить путем совершенствования и расширения регулирования земель железнодорожного транспорта в ст. 9 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10.01.2003 № 17- ФЗ и ст. 27 и 90 ЗК РФ, установив особенности оборота земельный участков занятых объектов железнодорожного транспорта необщего пользования с учетом целей использования. Как ранее отмечалось, стратегия также ставит задачу развития новой инфраструктуры. Например, в области автомобильного транспорта отмечается необходимость развития дорожного сервиса в формате многофункциональных зон дорожного сервиса, с возможностью предоставления услуг по обслуживанию и ремонту автомобилей, питанию, отдыху и др. Также в рамах общего совершенствования предполагается создание логистических центров, сети транспортно-пересадочных узлов, указывается на актуальность создания «грузовых деревень». Грузовые деревни представляют собой инфраструктуру для трансграничных перевозок товаров, включающими в себя транспортную, логистическую инфраструктуру, к которой примыкают несколько видов транспорта [2, с.26]. Таким образом, такая инфраструктура универсальна и, может быть, потенциальная располагается как на землях автомобильного транспорта, так и на земле воздушного транспорта и других землях транспорта. Отметим, что развитие логистической инфраструктуры имеет важное и социально-экономическое значение для развития субъектов, так как в том числе обеспечивает возможность привлечения инвестиций [23, с.1430].

Исходя из данных направлений развития инфраструктуры, актуализируется вопрос о расширении пределы использования земель для расположения объектов транспорта в сторону сопутствующих услуг транспорта. Создание единой системы транспорта, логистических центров и транспортных узлов, которые могут быть связующим звеном между разными видами транспорта, актуализирует вопрос о пределах использования земель транспорта, а также совершенствовании классификации использования земель транспорта. Расширение пределов использования земель транспорта может быть совершенствовано путем внесения изменений в ст. 90 ЗК РФ о объектах, для которых могут предоставляться земли транспорта.

Например, Минтранс в 2024 году разрабатывал [7] законопроект о внесении изменения в ЗК РФ и Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так в подпункт 2 пункта 3 ст. 90 ЗК РФ о возможных объектах, размещаемых на землях автомобильного транспорта, предлагалось добавить возможность формирования многофункциональных зон дорожного сервиса. Закон об автомобильных дорогах предлагалось внести определение многофункциональных зон дорожного сервиса. Отметим, что при реализации Транспортной стратегии, дополнение ст.90 ЗК РФ новыми объектами транспорта для расширения пределов использовании является необходимым направлением регулирования установления гармоничной классификации использования земель транспорта. С учетом того, что ст.90 ЗК РФ предполагает дифференциацию вариантов предоставления земель транспорта в зависимости от вида транспорта, одним из путей совершенствования законодательства может стать переход к более универсальных целей использования земель транспорта через создание классификации общих вариантов использования земель транспорта в целях снижения дифференциации правового режима земель транспорта, в том числе установления в данной классификации возможности использования земель транспорта для иных целей, которые будут учитывать в том числе расположение логистической инфраструктуры. Данные изменения позволят учесть и допустить развитие смежной инфраструктуры, которая может располагаться как в рамках земель воздушного транспорта, так и на землях морского транспорта или железнодорожного и автомобильного транспорта.

Таким образом, при реализации транспортной политики существенное значение имеет соотношение установленных направлений развития с регулированием земельного законодательства, которое направлено на обеспечение баланса частных и публичных интересов в использовании земли [3, с.18]. Создания условий ее эффективного использования может способствовать достижению целей и задач, определенный в Транспортной стратегии и преодоления вызовов в сфере транспорта. Исходя из проанализированных примеров, правовой режим земель, предоставленных для размещения объектов транспорта, не в полной мере обеспечивает ресурсное обеспечение транспортной отрасли и требует совершенствования. Так на примере земель железнодорожного транспорта совершенствование регулирования может быть направлено как на совершенствование использования земельных ресурсов, предоставленных ОАО «РЖД» с целью обновления и развития существующей железнодорожной инфраструктуры и перспективных направлений развития как высокоскоростных магистралей, так и уточнения правового режима объектов железнодорожной инфраструктуры необщего пользования с целью установления определенности в обороте земельных участков. Создание единой системы транспорта и появление инфраструктуры, которая может связывать транспортную систему и располагаться рядом с инфраструктурой разных видов транспорта, обуславливает необходимость преодоления дифференциации правового режима земель транспорта, в том числе в совершенствовании классификатора видов разрешенного использования земельных участков для целей транспорта [10], а также актуализации объектов, которые могут располагаться на землях транспорта. Правовой режим земель транспорта с учетом минимизации его дифференциации в том числе может выступать институциональным гарантом правовой определённости для реализации отношений для собственников транспортной инфраструктуры, но и также долгосрочных инвестиций в ее развитие.