Правовые основы и перспективы саморегулирования лоббистской и GR деятельности в Российской Федерации

Введение

В Российской Федерации лоббизм является внеправовым явлением, несмотря на попытки введения специального регулирования. В настоящее время юридическими основаниями для лоббисткой деятельности являются статьи Конституции Российской Федерации, закрепляющие право граждан и организаций на обращение в органы государственной власти (ст. 32, 33), ряд базовых законов, таких как ФЗ № 59-ФЗ «О порядке рас- 7 смотрения обращений граждан РФ», а также нормы антикоррупционного законодательства. Несмотря на это, деятельность по представлению интересов бизнеса имеет широкое распространение, и понятия GR и лоббизм не просто существуют, но и популяризируются, особенно в крупном бизнесе. Главным основанием для развития данной отрасли стала эволюция цифровых технологий и экономики, которая увеличивает необходимость формирования быстрого и качественного канала коммуникаций бизнеса и государства. В свою очередь, саморегулирование играет роль одного из ключевых институтов, который разрабатывает неформальные стандарты и правила работы, а также кодексы этики отрасли и заполняет текущий вакуум легитимности лоббизма и GR в России. Стоит также отметить, что благодаря развитию саморегулирования государство получает возможность снизить коррупционные риски, а также повысить прозрачность принятия государственных решений без дополнительной нагрузки на органы государственной власти. В этой связи и в условиях отсутствия прямого закона представляется актуальным научный анализ правовых основ, перспектив деятельности в рамках саморегулирования, которая может заполнить существующие пробелы в отечественной правовой системе, а также выработка по итогу рекомендаций по улучшению эффективности государственно-частного взаимодействия.

Понятие и функции лоббизма и GR В настоящее время в правовой системе Российской Федерации отсутствует понятие лоббизма и GR, а также подход к данной деятельности. Сама терминология берет свое начало из зарубежной правовой доктрины и является устойчивой в российской практике. Ряд исследователей формулирует традиционное определение GR как одну из форм коммуникативного менеджмента, к целям которого можно отнести формирование и направление позиции компании в госорганы, мониторинг законопроектов и организация эффективного канала коммуникаций бизнеса и государства [13].

К ключевым функциям GR деятельности относятся:

1) организация эффективного канала взаимодействия бизнеса и государственных органов; 2) мониторинг законопроектов и законотворческих инициатив, оказывающих влияние на ведение коммерческой деятельности; 3) направление позиции компании в профильные госорганы; 4) представление интересов на различных госплощадках, комиссиях, рабочих, экспертных группах и др. В свою очередь, определение лоббизма можно сформулировать как деятельность по оказанию влияния на государственные органы с целью извлечения лучших условий для ведения бизнеса. Указанная формулировка имеет негативный общественный контекст в связи с частой классификацией данной деятельности как коррупционной, кулуарной и нелегитимной. Именно в этой связи граждане и исследователи в ряде случаев описывают лоббистскую деятельность как непрозрачную и связывают её с недобросовестными практиками. Стоит обратить внимание, что регулярные публичные скандалы как на федеральном, так и на региональном уровне подтверждают необходимость введения дополнительного регулирования данной сферы, а наличие, например, единых стандартов работы в лоббисткой и GR деятельности позволили бы минимизировать указанные риски.

Зарубежная и отечественная модель участия бизнеса в государственной деятельности Согласно зарубежной практике в наиболее развитых для лоббисткой и GR деятельности правовых системах таких как США и ЕС, именно крупные корпорации, бизнес-ассоциации наиболее активно вносят предложения по будущим регуляторным изменениям, а также участвуют в публичных обсуждениях законопроектов [7].

В то же время независимо от наличия прямого закона о лоббисткой деятельности в Российской Федерации крупный бизнес оказывает сильное влияние на принимаемые государством решения.

Таблица 1. Сравнительный анализ влияния бизнеса на принятие государственных решений в ЕС, США и РФ Параметры Модель США… — см. PDF статьи.

орган).

Правительство РФ и Администрация Президента (Высшие исполнительные органы государственной власти РФ) и ФОИВы (Федеральные органы исполнительной власти), РОИВы (Региональные органы исполнительной власти).

Статус

Ассоциации и бизнес

-объединения находятся

в высокой конкуренции

для доступа к

объектам лоббистского

влияния и государственным

решениям.

Корпоративные интересы

продвигаются

посредством коллективных

объединений

(Eurogroups)[24].

Корпоративные интересы продвигаются как через крупный бизнес, так и через ассоциации, например, «большую четверку» (РСПП, ТПП, «Деловая Россия», «Опора России»).

Базовые

инструменты

лоббирования

Финансирование избирательных кампаний.

Направление аналитики

и предложений в

рамках экспертных

групп Еврокомиссии.

Направление позиций бизнеса и участие в общественных слушаниях, советах, комиссиях, рабочих и экспертных группах (например, в рамках рабочих групп регуляторной гильотины) [12].

Формат продвижения

интересов

Конкурентный коммерческий

лоббизм.

Компромиссный экспертный

- официальное

встраивание

интересов бизнеса в

рамках консультаций

с комиссией ЕС.

Консолидированный, часто в

виде реакции отрасли на государственные решения.

Правовые

основы

Lobbying Disclosure Act

(LDA) от 1995 года (обязательный с санкциями за неисполнение).

Реестр прозрачности

ЕС (Transparency

Register) (добровольный

с преференциями

за исполнение).

Специальный закон отсутствует.

Финансовый

контроль

Полный контроль за

бюджетами лоббистов

и конкретными целями,

на которые направлены

лоббистские усилия.

Базовая информация

о расходах лоббистов

(менее детализировано

, чем в

LDA).

Коррупционные запреты на прямое спонсирование чиновников, расходы на GR деятельность являются непубличными.

Переход бывших

чиновников

в бизнес

-структуры

Интенсивный.

Умеренный (регулируется

кодексом

этики в рамках

межинституционального

соглашения) [2].

Интенсивный.

7

Сравнительный анализ зарубежного и отечественного влияния показывает, что крупный бизнес и ассоциации являются основными инициаторами лоббистских усилий. Вместе с тем необходимо отметить, что эффекты и механизмы влияния напрямую зависят от степени институционализации GR и лоббисткой деятельности. Так в зарубежной практике доминирует государственный контроль и публичные реестры, в том числе добровольные, в то время как в отечественном сегменте есть место для кулуарных продвижений интересов объединенного крупного бизнеса. В то же время именно саморегулируемая деятельность ассоциаций и деловых объединений является перспективной для легитимизации отрасли и ведущей к прозрачному и добросовестному взаимодействию с органами государственной власти.

Стоит дополнительно отметить, что наиболее близким к существующим в зарубежной правовой системе инструментом формального лоббистского воздействия является отечественная процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ), утверждённая Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, через которую крупный российский бизнес легально блокирует часть проектов нормативно-правовых актов, содержащих избыточные и неэффективные требования [3].

Саморегулирование как механизм институционализации GR-отрасли Как было отмечено ранее саморегулирование в Российской Федерации может исключить ряд правовых пробелов и стать частью потенциальной институционализации лоббизма и GR. Ряд исследователей описывает саморегулирование как вид деятельности профессионального сообщества по разработке критериев и функций отраслевого контроля, стандартов деятельности, инструментов и форм внутреннего контроля, а также кодексов и правил профессиональной этики [9].

Рассматривая в рамках саморегулирования GR и лоббистскую деятельность, можно выделить ключевые функции:

1. Создание правил, стандартов деятельности /кодексов этики; 2. Минимизация коррупциогенных факторов; 3. Обеспечение прозрачного и формального канала коммуникации бизнеса и органов государственной власти; 4. Снижение репутационных рисков и развитие добросовестной конкуренции.

Таким образом, правовой потенциал саморегулирования состоит, прежде всего, в возможности вынесения выработанных внутри организаций нормативных процедур, методов контроля и других добросовестных GR-практик и наработок на уровень официального государственно-корпоративного взаимодействия с последующей легитимизацией данных процессов. В то же время реализация указанных выше функций саморегулирования по стандартизации лоббисткой деятельности фактически создает предварительную нормативную базу, снижая издержки на разработку и контроль со стороны государства.

Анализ зарубежного опыта показывает, что, например, внедренный в ЕС кодекс этики оказывает положительное влияние на прозрачность взаимодействия с сотрудниками органов ЕС, так как именно благодаря нормам кодекса возможность доступа к чиновникам ЕС происходит через предварительное раскрытие данных о лоббистах посредством реестра прозрачности. В России разработка в рамках саморегулирования аналога кодекса этики ЕС могла бы стать инструментом GR оптимизации, а разработка стандартов и запуск качественных внутренних контрольных процедур могла выступить в качестве фактора, снижающего коррупционные риски, и повышающего общественное доверие. В то же время саморегулируемая деятельность ассоциаций и организаций выступает не в качестве барьера, а в качестве добросовестной практики, интерес к которой есть как у бизнеса, так и у государства.

Стоит дополнительно отметить, что все большее значение для современного саморегулирования приобретает совершенствование корпоративного комплаенса. Отечественный крупный бизнес все интенсивнее разрабатывает собственные стандарты и активно внедряет лучшие международные практики. Так получили широкое распространение механизмы контроля GR-деятель� - ности, такие как внутренний аудит и регламенты взаимодействия с органами государственной власти, антикоррупционные практики, различные формы контроля, например в части раскрытия информации о встречах и представительских расходах. В этой связи внутренний комплаенс становится одним из драйверов коммерческой разработки правил лоббисткой деятельности в текущих национальных реалиях, и в результате саморегулируемой деятельности бизнеса правовая система Российской Федерации становится ближе к институту легитимированного лоббизма.

Функции и роль деловых ассоциаций в саморегулировании GR-деятельности Деловые объединения, такие как Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), играют одну из ключевых ролей в будущем правовом оформлении лоббизма как крупнейшие субъекты саморегулирования. Например, основными функциями РСПП являются [21]:

экспертно-аналитическая деятельность.

Разработка и внесение предложений в разрабатываемые законопроекты, а также мониторинг и сопровождение нормативных актов; –организация взаимодействия бизнеса и государства. Внесение позиций бизнеса в госорганы; –создание условий для комфортного делового климата. Снижение административных барьеров, совершенствование механизмов государственного контроля; –консолидация бизнес-сообщества. Объединение позиций бизнеса на федеральном и региональном уровне.

Близкими к РСПП функциями обладают также Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Деловая Россия, Опора России, АКИТ (Ассоциация компаний интернет-торговли), АКОРТ (Ассоциация компаний розничной торговли).

Проанализировав указанные компетенции, стоит обратить внимание, что данные бизнес-объединения фактически выполняют рассмотренные ранее GR-функции. Это имеет под собой основания, в частности, в настоящее время административное регулирование со стороны государства усиливается, и это проявляется во всех секторах экономики Российской Федерации. Например, согласно данным, представленным экспертами в рамках Московского инновационного юридического форума, государственные органы выпустили более 9 тыс. проектов нормативных актов в 2025 году, из которых большая часть, по информации Департамента регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, была утверждена (более 70%). Данный анализ показывает, что сама процедура оценки регулирующего воздействия, призванная отсекать избыточные административные требования к бизнесу, отклонила лишь малый объем нормативных инициатив. В свою очередь, объем издержек, вызванный административными требованиями для бизнеса, составил, по экспертным оценкам, 1,5 трн руб., треть из которых относится к сферам технологического развития [23].

Появление серьезных расходов у крупного бизнеса и рост требований для предприятий, а также увеличение бюрократических издержек становится одной из причин для формирования значительного объема GR функций у вышеуказанных ассоциаций.

В долгосрочной перспективе ситуация может нести риски для развития экономики, а роль ассоциаций как раз в снижении данных рисков за счет возможности транслировать реакцию бизнеса в органы государственной власти. Качество и масштабы такого взаимодействия растут и государство также является заинтересованной стороной в качественном регулировании отрасли, а также деятельности бизнес-объединений по выработке эффективных стандартов и применении практик транспарентного и деанонимизированного государственно-корпоративного диалога.

Проблемные вопросы саморегулирования отрасли Сложившиеся за годы отечественная система саморегулирования несмотря на положительные для GR-деятельности эффекты сталкивается на сегодняшний день с различными барьерами и проблематикой.

Наиболее чувствительными для отрасли проблемными направлениями являются:

1. Текущее отсутствие единого кодекса этики и профессиональных отраслевых стандартов.

Несмотря на бурный рост GR-деятельности, ассоциации и компании до сих пор работают в различных парадигмах, различными инструментами и методами. В настоящее время саморегулирование находится только в процессе развития, и до сих пор не было выработано унифицированных правил GR-деятельности.

2. Низкий уровень транспарентности групп интересов. На сегодняшний день распространилась непубличная практика взаимодействия бизнеса и государства вне стандартной официальной переписки и формального внесения позиций организаций. Стоит дополнительно отметить, что по экспертным оценкам рынок «теневого» лоббизма в России оценивается в миллиарды рублей, и во многих случаях он имитирует консалтинговые и юридические услуги [17].

3. Конкурентное неравенство. Ассоциации преимущественно работают на представление интересов крупного бизнеса, в следствие чего малый бизнес имеет небольшое количество инструментов для прямого диалога с регулятором и соответственно куда более скромные возможности для отстаивания своих интересов. Наглядным публичным примером несовершенства саморегулирования является ситуация с цифровыми сервисами такси, в которых крупный бизнес пролоббировал снижение контроля со стороны государства и требований к своей коммерческой деятельности, исключив конкуренцию со стороны автопарков, малого бизнеса и став фактически монополистом отрасли, что также подтверждается официальными предписаниями ФАС России [22,19].

4. Отсутствие терминов, правового статуса и юридических понятий GR и лоббистских профессий. Фактическое наличие отраслевых специали- 7 стов не закреплено ни одним нормативным актом. Несмотря на это и помимо ранних попыток внесения специального регулирования ассоциации совершали безрезультатные попытки правового закрепления профессиональных стандартов, начиная с 2016 года, когда на утверждение в Минтруд России был внесен профессиональный стандарт «Специалиста по взаимодействию с органами государственной власти и общественными организациями» [20].

5. Коррупциогенные факторы. В связи с отсутствием формализированных стандартов и правил GR-взаимодействия возрастают риски недобросовестной коммуникации и кулуарного влияния на государственные решения.

6. Отсутствие профильного образования и нехватка квалифицированных специалистов.

Отсутствие единых подходов к образованию приводит к нехватке кадров в бизнес-структурах и как следствие отрасль заполнена бывшими госслужащими (ФОИВ, РАИВ и др.) [18].

Правовые перспективы саморегулирования С учетом вышеизложенного наиболее целесообразными направлениями развития правового регулирования являются:

1. Совершенствование механизмов саморегулирования.

1.1. Формирование единого кодекса этики лоббизма, унифицированных стандартов и правил GR-деятельности.

1.2. Создание профильных GR-ассоциаций.

1.3. Создание добровольных реестров лоббистов, например, аналога реестра прозрачности ЕС.

1.4. Разработка и внедрение единого национального стандарта GR-профессий.

Данные подходы позволят учесть интересы бизнеса, а также государства и создадут предпосылки для работы по более оптимизированному каналу коммуникаций, в формате «единого окна» GR-деятельности.

2. Частичное правовое закрепление. В условиях неготовности правовой системы Российской Федерации к введению всеобъемлющего прямого закона о лоббизме возможным компромиссным решением может стать переход внутренних инструментов контроля GR-деятельности органи� - заций и ассоциаций в соответствующие правовые нормы. В частности, технологические решения, этический кодекс, правила и стандарты GR-деятельности, внутренние нормы комплаенса, разработанные бизнес-сообществом, могут быть преобразованы в нормативно – правовые акты, утвержденные ведомствами. Таким образом, деятельность ассоциаций будет легализирована как добросовестная форма представительства интересов, а неформальные наработки делового сообщества могут исключить необходимость государства разрабатывать соответствующую регуляторику «с нуля».

3. Усиление роли экспертных заключений организаций в рамках процедур оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Формируемым в будущем GR-ассоциациям целесообразно предоста� - вить возможность проведения первичной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и последующего предоставления консолидированной позиции бизнеса в органы государственной власти. Подобная мера помимо учета интересов отрасли и повышения качества экспертизы способствует снижению нагрузки на профильные государственные ведомства.

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации несмотря на отсутствие прямого закона лоббистская деятельность не просто существует, но и активно развивается. Значимый вклад в совершенствование данной деятельности вносят ассоциации и деловые объединения, такие как РСПП, ТПП России, АКИТ, АКОРТ и др., через механизмы саморегулирования и крупный бизнес посредством внедрения комплаенс – практик и неформальных профессиональных стандартов. В этой связи особое значение приобретает формирование профессиональных лоббистских ассоциаций и внедрение добровольного реестра лоббистов, кодекса этики, стандартов и правил ведения GR-деятельности с последующим их закреплением в правовой системе России, а сотрудничество будущего профильного сообщества с государством способно обеспечить баланс взаимодействия бизнеса и органов государственной власти и привести к созданию полноценного института представительства.