Правовой режим санитарно-защитных зон объектов уголовно-исполнительной системы в контексте обеспечения экологической безопасности и прав человека

Вопрос обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территориях, прилегающих к объектам специального назначения, является одной из наиболее сложных задач современного административного и экологического права. Правовой институт санитарно-защитных зон (далее-СЗЗ), выступающий инструментом минимизации негативного воздействия хозяйственной деятельности на среду обитания человека, претерпел значительную трансформацию в связи с реформой законодательства о зонах с особыми условиями использования территорий (далее-ЗОУИТ).

Основополагающим вектором данной реформы стало стремление законодателя к обеспечению максимальной прозрачности ограничений прав на землю и их обязательной фиксации в Едином государственном реестре недвижимости (далее-ЕГРН). В контексте деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы (далее-УИС) Российской Федерации установление СЗЗ приобретает дуалистический характер, сочетая в себе задачи обеспечения общественной безопасности и реализации конституционных гарантий на благоприятную окружающую среду, закрепленных в статье 42 Конституции РФ [1]. Специфика правового статуса учреждений УИС обусловлена их многофункциональностью: являясь по своей сути режимными объектами, они одновременно выступают крупными производственно-имущественными комплексами, на территории которых размещаются промышленные предприятия, котельные, очистные сооружения и иные объекты капитального строительства, потенциально являющиеся источниками химического, физического или биологического воздействия [2].

Действующий механизм установления СЗЗ базируется на положениях Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [3] и детализирован в Постановлении Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон...» [4].

Согласно указанным актам, СЗЗ устанавливается в отношении действующих и планируемых объектов, если за их контурами уровень воздействия превышает гигиенические нормативы. Однако в правоприменительной практике возникает коллизия, связанная с тем, что актуальная редакция СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не содержит прямого упоминания учреждений УИС в санитарной классификации объектов [5]. Исключение следственных изоляторов из IV класса опасности в рамках последних изменений создало ложное впечатление об отсутствии необходимости проектирования СЗЗ для данных объектов. Тем не менее, теоретические основы экологического права, развиваемые в трудах С. А. Боголюбова и М. М. Бринчука, указывают на то, что обязанность по минимизации вредного воздействия проистекает не из формального включения объекта в классификатор, а из фактического характера его функционирования и потенциального риска для здоровья человека [6, 7].

Проблема усугубляется внутренним пространственным устройством учреждений УИС. В соответствии с требованиями Свода правил СП 308.1325800.2017, территория исправительного учреждения подлежит строгому функциональному зонированию, предусматривающему выделение жилой, производственной и хозяйственно-складской зон [8]. В этой связи жилая зона, предназначенная для постоянного пребывания осужденных, де-факто приобретает признаки селитебной территории. Таким образом, производственные мощности учреждения становятся источником воздействия не только по отношению к внешним объектам, но и по отношению к персоналу и спецконтингенту внутри периметра. Правовой статус осужденных как субъектов права на благоприятную окружающую среду является предметом острых дискуссий. О. Л. Дубовик справедливо отмечает, что лишение свободы не может влечь за собой автоматического ограничения фундаментальных экологических прав личности, а государство несет повышенную ответственность за условия пребывания лиц в местах принудительного содержания [9]. Следовательно, установление внутренних разрывов и СЗЗ внутри территорий УИС является необходимым условием легитимности производственной деятельности ведомства.

Методологически обоснованным представляется подход, при котором СЗЗ устанавливается не для учреждения в целом, а для конкретных источников воздействия, размещенных на его территории. Данная позиция находит поддержку в современной гигиенической науке. Как подчеркивают А. Ю. Попова и С. В. Кузьмин, современная модель оценки риска ориентирована на инструментальное подтверждение безопасности среды обитания на границе зоны воздействия [10]. Для учреждений УИС это означает необходимость разработки комплексных проектов обоснования СЗЗ, основанных на расчетах рассеивания вредных выбросов и замеров уровней шума и вибрации. Отсутствие таких проектов создает риски привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ, а также порождает судебные споры о законности эксплуатации промышленных участков вблизи жилой застройки или общежитий для осужденных.

Немаловажным аспектом является интеграция СЗЗ в систему градостроительного планирования. Зоны с особыми условиями использования территорий, к которым относятся СЗЗ, ограничивают режим использования земельных участков, что в соответствии с Градостроительным кодексом РФ должно учитываться при разработке правил землепользования и застройки [11]. В случае, если границы СЗЗ учреждения УИС не внесены в ЕГРН, возникает риск неправомерного выделения сопредельных земель под жилищное строительство или размещение рекреационных объектов.

Это, в свою очередь, ведет к возникновению патовых ситуаций, когда существующее десятилетиями учреждение оказывается нарушителем санитарных норм в силу приближения к нему жилой застройки. Земельный кодекс РФ в ст. 106 устанавливает жесткие сроки и порядок внесения сведений о ЗОУИТ в кадастр, и несоблюдение этих требований в будущем может привести к юридической невозможности эксплуатации источников воздействия без установленных зон [12].

Особую актуальность приобретает вопрос финансового и документального обеспечения кадастровых работ. Проектирование СЗЗ для объектов УИС требует проведения годового цикла натурных наблюдений, что является дорогостоящей и длительной процедурой. В научной литературе предлагается упростить порядок установления СЗЗ для объектов IV–V классов опасности, ограничиваясь расчетными методами без проведения длительного мониторинга, однако для крупных промышленных зон в составе колоний строгого режима это решение представляется сомнительным с точки зрения экологической безопасности. Кроме того, необходимо учитывать интересы местного самоуправления, поскольку наличие СЗЗ изымает значительные территории из экономического оборота муниципальных образований.

Рассматривая международный опыт, следует отметить, что пенитенциарная гигиена является самостоятельным направлением исследований. Стандарты Комитета по предотвращению пыток (КПП) указывают на необходимость обеспечения достаточной вентиляции, освещенности и отсутствия токсического воздействия в местах содержания под стражей [13]. Российское законодательство в этом смысле демонстрирует тенденцию к гармонизации с международными нормами, однако механизмы реализации этих гарантий на уровне подзаконных актов Роспотребнадзора требуют дальнейшей детализации. В частности, целесообразно законодательно закрепить статус «жилой зоны» учреждения УИС как объекта защиты при проектировании СЗЗ.

Плавный переход от теоретического осмысления проблемы к практическим рекомендациям позволяет заключить, что текущее состояние правового регулирования требует разработки ведомственных стандартов проектирования экологической безопасности территорий УИС. В условиях реформирования контрольно-надзорной деятельности («регуляторная гильотина») крайне важно сохранить жесткие требования к обоснованию безопасности производств, находящихся в непосредственной близости от мест проживания людей, вне зависимости от их правового статуса. Только комплексный подход, объединяющий методы математического моделирования загрязнения атмосферы и правовые инструменты зонирования территорий, позволит достичь целей, поставленных в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации.

Подводя итог исследованию, необходимо сформулировать выводы о том, что санитарно-защитная зона объекта УИС является сложной правовой конструкцией, обеспечивающей баланс между интересами государства в сфере исполнения наказаний и правами граждан на здоровую среду. Отсутствие учреждений УИС в классификаторе СанПиН не является индульгенцией, освобождающей от обязанности установления СЗЗ, а лишь указывает на необходимость индивидуального обоснования размеров зон для каждого конкретного случая. Ключевыми направлениями совершенствования законодательства в данной сфере должны стать: обязательность учета внутренних источников воздействия при зонировании территорий учреждений; ускорение процесса вне- сения границ СЗЗ в ЕГРН для предотвращения градостроительных конфликтов; и повышение уровня ведомственного контроля за состоянием атмосферного воздуха в жилых зонах исправительных учреждений. Реализация данных мер позволит не только повысить уровень экологической безопасности, но и укрепить правовой статус уголовно-исполнительной системы как ответственного субъекта природопользования.