Правовой механизм взаимодействия государства и институтов гражданского общества в системе публичного контроля предпринимательской деятельности в Российской Федерации

Введение

Правовой механизм взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере публичного контроля предпринимательской деятельности в Российской Федерации представляет собой один из ключевых элементов современного конституционно-правового строя. Переход к модели «служащего государства» и провозглашённый в Конституции Российской Федерации (далее – «Конституция РФ») курс на поддержку частной инициативы в экономике объективно требуют согласованности государственных контрольно-надзорных процедур и форм общественного участия. Как обоснованно отмечает Мусаев И.С., опираясь на результаты исследования Спиридонова А.А., общественный контроль всё чаще описывается не как внешняя критика власти, а как структурный компонент гражданского общества, дополняющий государственный контроль и ориентированный на защиту законных интересов предпринимателей и общества в целом [5; 7]. Такая постановка вопроса позволяет перейти от констатации существующих институтов к анализу того, насколько российское законодательство реально обеспечивает их взаимодействие именно в предпринимательской сфере.

В современной научной литературе общественный контроль справедливо трактуется как особая форма участия гражданского общества в контроле деятельности публичной власти. По мнению Мусаева И.С., общественный контроль следует рассматривать как «негосударственную форму наблюдения и проверки, осуществляемую обществом с целью обеспечения прозрачности и подотчётности органов власти» [5]. Данное определение фиксирует три существенных признака:

негосударственный характер субъектов, направленность на органы публичной власти и ориентацию на прозрачность и подотчётность. Эти признаки принципиально важны для предпринимательской деятельности, поскольку именно здесь пересекаются интересы государства, бизнеса и общества, что требует правового закрепления процедур взаимодействия, а не только формального сосуществования различных видов контроля.

Конституционно-правовая основа такого взаимодействия заложена в положениях Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства, о свободе экономической деятельности и защите частной собственности. Предпринимательская деятельность в российской модели понимается не только как источник налоговых поступлений, но и как фактор обеспечения экономического суверенитета и устойчивого развития. По мнению Сисакьян А.К., публичный контроль в экономике должен строиться по принципу партнёрства государства и институтов гражданского общества, а не одностороннего администрирования [6]. На основании исследования Гончарова В.В. подчёркивается, что такое партнёрство требует нормативного закрепления процедур, обеспечивающих обязательный учёт позиции предпринимательского сообщества в контрольно-надзорной деятельности [1].

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие сферу публичного контроля и государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, включая Конституцию РФ, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ, Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 № 315-ФЗ, а также подзакон- ные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, в том числе «Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий», утверждённые постановлением Правительства РФ от 16.04.2021 № 604. В качестве теоретической базы использованы научные труды отечественных правоведов, посвящённые проблематике общественного контроля, взаимодействия государства и гражданского общества, а также специализированные исследования, отражающие статистические характеристики развития некоммерческого сектора и участия общественных институтов в контроле за деятельностью органов власти.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический метод, применённый при анализе содержания и системной взаимосвязи норм указанных нормативных правовых актов; сравнительно-правовой метод, использованный для сопоставления механизмов государственного и общественного контроля в предпринимательской сфере; а также структурно-функциональный и статистический анализ, позволившие интерпретировать количественные данные о некоммерческих организациях, вовлечённых в контрольную деятельность, и оценить практическую реализацию закреплённых в законодательстве форм взаимодействия государства и институтов гражданского общества. Комплексное применение указанных методов обеспечило возможность выявления как нормативных особенностей правового регулирования, так и практических ограничений функционирования соответствующих институтов в рассматриваемой области.

Результаты и обсуждения

Базовым актом, регулирующим общественный контроль, является Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ. В статье 5 «Цели и задачи общественного контроля» прямо указывается, что одной из задач является «обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества». В статье 6 закрепляются принципы открытости, законности, независимости субъектов общественного контроля и достоверности информации. Однако анализ содержания этих норм показывает, что закон носит преимущественно рамочный характер:

формы общественного контроля описаны абстрактно, без учёта особенностей предпринимательской деятельности и без установления механизмов обязательного учёта результатов общественного контроля при осуществлении государственного контроля (надзора) в экономике. Тем самым создаётся предпосылка для сосуществования двух параллельных режимов контроля, что обусловливает необходимость их стыковки.

Со стороны государства соответствующие отношения регулируются Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ. В развитие его положений приняты «Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий», утверждённые постановлением Правительства РФ от 16.04.2021 № 604. Тем самым создаётся единое цифровое пространство контроля, потенциально доступное для институтов гражданского общества. Однако в тексте Федерального закона № 248-ФЗ отсутствует чёткая регламентация статуса субъектов общественного контроля и порядка использования результатов их деятельности, что формирует ключевую проблему взаимодействия.

Особое значение для оценки реальных возможностей гражданского общества в указанной сфере имеют статистические данные о состоянии некоммерческого сектора. На основании исследования Чудаева А.К. установлено, что в современной России лишь около 15% некоммерческих организаций фактически выполняют социальные функции, связанные с защитой общественно значимых интересов, включая контрольные инициативы [8]. По данным того же исследования, в Едином реестре Минюста России содержится порядка 600 наименований организаций, ориентированных на участие в общественном контроле [8]. Эти показатели свидетельствуют, что реальный ресурс гражданского общества как партнёра государства ограничен.

На уровне конкретных институтов взаимодействие государства и гражданского общества реализуется через общественные палаты, общественные советы при органах исполнительной власти, а также объединения предпринимателей и саморегулируемые организации. По мнению Гончарова В.В., практика рейтинговой оценки общественных советов показывает существенный разброс в уровне их активности и открытости [1]. На основании исследования Завьяловой Т.Д. фиксируется неоднородность участия общественных советов в нормотворческой и экспертной деятельности [3]. Вместе с тем Федеральный закон № 212-ФЗ не связывает статус общественных советов с предпринимательской деятельностью, а Федеральный закон № 248-ФЗ не придаёт заключениям таких советов обязательного характера.

В доктрине подчёркивается, что общественный контроль не должен подменять государствен- ный, но обязан дополнять его. По мнению Сисакьян А.К., такое дополнение возможно только при нормативном закреплении процедурного статуса общественных структур [6]. На основании исследования Мусаева И.С. показано, что в сфере предпринимательской деятельности результаты общественного мониторинга должны быть встроены в процедуру принятия решений контрольно-надзорными органами [5]. Однако отсутствие в Федеральном законе № 248-ФЗ процедурных норм, обязывающих органы контроля реагировать на отчёты общественных организаций, фактически ограничивает общественный контроль консультативной функцией.

Отдельного внимания заслуживает соотношение государственного контроля и саморегулируемых организаций. По мнению Дидикина А.Б., процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов могут рассматриваться как форма общественного контроля [2]. На основании исследования Исакова В.Б. указывается, что отсутствие увязки ОРВ с институтами общественного контроля приводит к фрагментации правового регулирования [4].

Заключение

Важную роль в модернизации рассматриваемого механизма должны сыграть подзаконные акты. Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утверждённые постановлением Правительства РФ № 604, целесообразно дополнить возможностью пометки контрольных мероприятий как инициированных обращением общественной организации либо объединения предпринимателей, а также обязанностью размещать в реестре краткую информацию о результатах общественных проверок и экспертиз. Это позволит увязать цифровую инфраструктуру государственного контроля с деятельностью институтов гражданского общества, обеспечив прозрачность не только действий органов власти, но и влияния общественных структур на контрольно-надзорную практику. Укрепление правовых оснований участия гражданского общества в контроле за предпринимательской деятельностью в национальной системе права, опирающейся на конституционные ценности народовластия и суверенитета, создаёт предпосылки для повышения доверия предпринимателей к государственным институтам, снижения конфликтности проверочной деятельности и формирования устойчивой модели партнёрства государства и граждан в интересах долгосрочного развития российской экономики.