Правовой генезис механизма оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности в России

• БРИТАНОВ Алексей ГеннадьевичАспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерацииbritanovag@mail.ru

В статье исследуется поступательная эволюция административно-правового механизма оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации. Цель работы — выявление основных этапов формирования и развития правового инструментария, обеспечивающего оценку эффективности и результативности государственного контроля (надзора), а также определение ключевых проблем, сохраняющихся в данной сфере на современном этапе. Методологическую основу исследования составили историко-правовой, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Автором показано, что правовое регулирование оценки эффективности контрольной (надзорной) деятельности прошло путь от полного отсутствия каких-либо механизмов такой оценки (Федеральный закон № 134-ФЗ 2001 г.) до формирования институционализированной системы ключевых и индикативных показателей (Федеральный закон № 248-ФЗ 2020 г.). Выявлено, что на промежуточных этапах законодатель и Правительство Российской Федерации последовательно расширяли арсенал средств оценки: от введения обязательного мониторинга эффективности (Закон № 294-ФЗ 2008 г.) через внедрение риск-ориентированного подхода (2015 г.) к разграничению понятий результативности и эффективности (2016 г.). Вместе с тем обосновывается, что действующий механизм нуждается в дальнейшем совершенствовании, в частности в обеспечении объективности индикативных показателей и устранении методологического разрыва между критериями результативности и эфф ективности контрольной (надзорной) деятельности.

Ключевые слова: контрольная (надзорная) деятельность, эффективность контроля (надзора), результативность контроля (надзора), государственный контроль, риск-ориентированный подход, обязательные требования, административная реформа, Федеральный закон № 248-ФЗ

Введение

Контрольная (надзорная) функция государства в широком смысле представляет собой деятельность уполномоченных органов власти в соответствующей сфере по обеспечению соблюдения поднадзорными субъектами обязательных требований. Справедливо отмечается, что «контроль и надзор — это не только важные правовые инструменты, но и важнейшие элементы системы обеспечения правопорядка в государстве, которые должны быть непрерывно адаптированы к вызовам современности» [7, с. 158].

Контрольная (надзорная) деятельность органов публичной власти, помимо противодействия нарушениям обязательных требований контролируемыми лицами, влечёт за собой значительный «шлейф» экономических (финансовых) расходов — как для государства, так и для самих контролируемых лиц. В частности, Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации С.К. Шойгу в декабре 2025 г. указал на несоразмерность расходов: по его оценке, на содержание надзорных органов направляется 334 млрд рублей, тогда как на ликвидацию последствий стихийных бедствий — лишь 45 млрд рублей [6, с. 2].

Бизнес также несёт немалые материальные затраты, связанные с проведением контрольных (надзорных) мероприятий. По итогам опроса 1000 предпринимателей в 2023 году установлено, что в среднем затраты бизнеса на одно контрольное (надзорное) мероприятие составляют 126,9 тыс. рублей [42, с. 87]. Эксперты Центра стратегических разработок подтверждают эту оценку, указывая, что по итогам 2023 года в среднем по стране контролируемым лицам приходилось нести затраты в размере 175 тыс. рублей на одно контрольное (надзорное) мероприятие, а совокупные издержки бизнеса от проверок составили 43,9 млрд рублей [2]. В общем, контрольная (надзорная) деятельность как минимум не дешевая в экономическом плане, причем для всех участвующих в ней лиц – как органов власти, так и частных лиц (предпринимательского сообщества).

При этом ранее, до проведённой реформы контрольной (надзорной) деятельности, финансовые издержки были значительно выше. Согласно данным Центра стратегических разработок, в 2019 году суммарные издержки бизнеса и организаций социальной сферы составили 336 млрд рублей [41]. Следует оговориться, что прямое сопоставление данных показателей требует осторожности в силу различий в методологии расчёта и охвате обследуемых субъектов (в частности, показатель 2019 года включает издержки организаций социальной сферы), однако общая тенденция к существенному снижению издержек от контрольных мероприятий прослеживается достаточно определённо. Всё это свидетельствует о необходимости систематического анализа и сопоставления издержек, связанных с проводимыми контрольными (надзорными) мероприятиями (в том числе профилактические мероприятия), с фактическим уровнем соблюдения законодательства контролируемыми субъектами.

Заслуживает особого внимания и то обстоятельство, что во многих случаях государство фактически проверяет само себя — контрольные (надзорные) мероприятия осуществляются в общем порядке также в отношении многочисленных муниципальных и государственных учреждений образовательной и социальной направленности (школ, больниц, университетов, библиотек, поликлиник). С одной стороны, это логично, поскольку обеспечивает соблюдение принципов правовой определённости и равенства. С другой стороны, именно такие учреждения зачастую оказываются в авангарде проверяемых — тем более если учесть, что далеко не по каждому виду контроля (надзора) имеются контролируемые лица из числа частных субъектов на определённой территории. В частности, несмотря на то что в России по состоянию на 2022 г. было зарегистрировано лишь 2,7% организаций, являющихся поставщиками общественных благ и находящихся в государственной (муниципальной) собственности (то есть школ, больниц, библиотек и т.п.), на них приходилось 48,6% проверок от их общего числа [11].

Вместе с тем контрольную (надзорную) деятельность неправильно рассматривать и оценивать исключительно в экономическом (финансо- вом) измерении. Главная цель контроля (надзора) — защита охраняемых законом ценностей. В литературе подчёркивается, что «вся система государственного контроля (надзора) и общественного контроля должна настраиваться по общественным потребностям, запросам, надеждам и чаяниям для обеспечения подлинной реализации принципов правового государства, включая верховенство закона, приоритет всесторонней защиты прав и свобод человека и гражданина, гарантированности правопорядка, ориентированного на свободное развитие личности в современном конституционном государстве» [27, с. 58]. В этой связи на передний план выходят вопросы повышения эффективности и результативности всей системы контрольной (надзорной) деятельности, включая непосредственно контрольные (надзорные) мероприятия и профилактические мероприятия.

В широком смысле вопросы эффективности (результативности) любой отрасли (подотрасли) публичного права должны быть взаимоувязаны с общими подходами формирования управленческой вертикали, усилением роли государственных и муниципальных служащих в механизме принятия публично значимых решений, повышением их квалификации и денежного довольствия. Профессор Ю.А. Тихомиров отмечал, что увеличение регулирования полномочий субъектов права «приводит к увеличению объема контроля и отчетности и уменьшению эффективности правового администрирования. Разрыв между ними и позитивными действиями увеличивается, что плохо сказывается на реальных результатах» [28, с. 138]. В этой связи верно указывают ученые, что «крайне важными для современной России в условиях наличия комплекса острых социально-экономических проблем, необходимости обеспечения высокого уровня и качества жизни населения, устойчивости развития территорий и национальной безопасности являются вопросы повышения эффективности государственного управления» [10, с. 79].

Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, определяющие порядок, критерии и показатели такой оценки. Научная новизна статьи определяется комплексным анализом генезиса правового механизма оценки эффективности (результативности) контроля (надзора), прослеживающим его эволюцию от начала 2000-х годов до настоящего времени.

1. Становление законодательства о контрольной (надзорной) деятельности и первые подходы к оценке её эффективности Вопросам повышения общей эффективности системы государственного управления уделяется значительное внимание как в научной литературе [1, с. 3-5; 15, с. 15-26; 39, с. 3-23], так и непосредственно органами публичной власти.

Ещё в 1998 году в указе Президента Б.Н. Ельцина основными задачами при проведении государственной политики развития предпринимательства были определены сокращение административных барьеров и чёткое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти [31] (примечательно, что данный указ продолжает действовать и в настоящее время).

В Послании Федеральному Собранию в 2003 году Президент В.В. Путин констатировал, что бюрократия обладает огромными полномочиями, при этом количество полномочий не соответствует качеству власти, а источником такого положения являются «не что иное, как избыточные функции госорганов» [17]. Именно с этого момента берёт начало так называемая административная реформа, которая с различной степенью успешности продолжается до настоящего времени.

На государственном уровне Президентом России был принят указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» [29], а Правительство утвердило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах [26]. Концепция, среди прочего, ставила задачу развития мер, направленных на сокращение административных ограничений в предпринимательстве и повышение эффективности государственного контроля и надзора.

Вместе с тем действенных механизмов оценки эффективности и результативности государственного контроля и надзора в законодательстве длительное время не существовало. Принятый в 2001 году Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [34] (далее – Закон № 134-ФЗ) не предусматривал каких-либо правовых механизмов, позволяющих оценить деятельность органов контроля (надзора). Более того, отсутствовали даже статистические данные по организуемым и проводимым мероприятиям по контролю. Фактически это приводило к практически полной информационной «слепоте» государства в указанной сфере, поскольку при отсутствии достоверной информации о проводимых мероприятиях по контролю (надзору) и выявленных нарушениях обязатель- ных требований невозможно формирование обоснованной государственной политики в сфере контроля (надзора). При таких обстоятельствах контрольные (надзорные) органы оказывались во многом предоставлены сами себе, что в правовом демократическом государстве нельзя признать обоснованным. Следует оговориться, что прокурорский надзор и судебный контроль за контрольными (надзорными) органами безусловно присутствовали и тогда, однако их исключительная цель — защита прав и законных интересов контролируемых лиц, а также пресечение нарушений законодательства, что не может быть достаточным для формирования подходов к оценке эффективности и результативности контрольной (надзорной) деятельности в целом.

Таким образом, на раннем этапе становления законодательства о контрольной (надзорной) деятельности, т.е. в начале 2000-х гг., законодателем и Правительством России фактически не был реализован механизм сбора и последующего анализа сведений о проводимых контрольных мероприятиях. Важной вехой стало само по себе обособление административно-правовых отношений, складывающихся в сфере организации и проведения контрольных мероприятий, в отдельный законодательный акт 2001 года. В то же время, в научной литературе в целом отмечается несовершенство Закона № 134-ФЗ. Так, ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ констатировали: «за время действия Федерального закона № 134-ФЗ стало понятно, что устанавливаемые им гарантии прав предпринимателей недостаточны и не обеспечивают в полной мере условия для экономического развития страны» [14, с. 37]. Похожее мнение высказывали и ученые РАНХиГС, отмечая что «в целом реализация Закона не привела к существенному снижению административных барьеров, в том числе в связи с высокой фрагментацией нормативной правовой базы в сфере государственного контроля (надзора)» [5, с. 42]. Указанные недостатки объективно требовали дальнейших законодательных преобразований.

2. Закон № 294-ФЗ и формирование первого институционализированного механизма оценки эффективности контроля (надзора) С приходом к власти Д.А. Медведева активизировались преобразования в сферах контрольно-надзорной деятельности и административного регулирования в целом. По всей видимости, президент Медведев невысоко оценил реализацию административной реформы, издав Указ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [32], которым Правительству России поручалось в двухмесячный срок разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривающий, среди прочего, усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также установление периодичности плановых мероприятий по контролю не более одного раза в три года. Во исполнение этого Указа был принят Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ) [36]. В литературе отмечается, что Закон №294- ФЗ «установил единообразный подход к проверочным мероприятиям, расширил права хозяйствующих субъектов и гарантии их защиты при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, на уровне федерального законодательства снизил административное давление на бизнес» [40, с. 24].

Важно отметить, что именно Закон № 294- ФЗ впервые установил обязанность уполномоченных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней организовывать и проводить мониторинг эффективности соответствующего вида контроля (надзора) (п. 4 ч. 2 ст. 4, п. 4 ч. 2 ст. 5, п. 3 ч. 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ). Существенной правовой новеллой явилась также норма о ежегодной подготовке контрольными (надзорными) органами доклада об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и об эффективности такого контроля (ч. 5 ст. 7 Закона № 294-ФЗ).

Между тем конструкция нормы Закона № 294-ФЗ об организации и проведении мониторинга эффективности являлась по своей сути бланкетной, поскольку показатели и методика мониторинга были отданы на усмотрение Правительства России. Правительством лишь в апреле 2010 г. были утверждены Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и об эффективности такого контроля (надзора) [19]. Перечень сведений, включаемых в доклады, предусматривал обязательный раздел, посвящённый оценке эффективности контроля (надзора), — в частности, при составлении доклада необходимо было отражать показатели эффективности на основе анализа сведений, содержащихся в отчёте об осуществлении государственного контроля (надзора), а также данных статистических наблюдений.

Однако данный документ не устанавливал ориентиров относительно того, каким именно образом следует измерять эффективность контроля (надзора), в чём она должна проявляться, в каких показателях — качественных или количественных. По существу, контрольные (надзорные) органы остались наедине с собой с задачей оценки эффективности собственной деятельности. Неудивительно, что многие из них избрали наиболее простой и легко исчислимый подход, используя в качестве показателей число проводимых проверок.

Лишь в марте 2011 года Правительством была утверждена Методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в которой было дано определение эффективности контроля (надзора): она заключается в достижении органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля значений показателей, характеризующих улучшение состояния исполнения обязательных требований в соответствующих сферах деятельности [20].

Одновременно были определены конкретные показатели для анализа эффективности:

выполнение утверждённого плана плановых проверок, доля юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проведены проверки, доля внеплановых проверок и другие. Из всего многообразия установленных показателей реальное отношение к оценке эффективности контрольной (надзорной) деятельности имеет, пожалуй, лишь показатель, характеризующий долю лиц, в деятельности которых выявлены нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям.

Действительно, оценка эффективности контрольной (надзорной) деятельности по количественным показателям проведённых проверок и числу проверенных лиц вызывает обоснованную критику: на основе таких данных затруднительно выстраивать обоснованные шаги по совершенствованию как обязательных требований, так и системы контроля (надзора) в целом. Указанные метрики позволяют оценить лишь объём нагрузки на органы контроля (надзора) и сформировать приблизительную картину административного воздействия на контролируемых лиц. Вместе с тем Правительством одновременно были утверждены и другие показатели, обладающие большей аналитической ценностью, — в частности, доля проверяемых лиц, в деятельности которых выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям; доля внеплановых проверок, проведённых по фактам нарушений, связанных с причинением вреда; доля лиц, в деятельности которых выявлены нарушения, явившиеся причиной причинения вреда.

С уверенностью можно констатировать, что чёткое закрепление показателей оценки эффективности контроля (надзора) стало важнейшим шагом в ходе реформирования сферы обязательных требований и системы контроля (надзора).

При всех недостатках предлагавшегося механизма это был первый институционализированный подход к разрешению проблемы неэффективности контроля (надзора) и избыточного административного давления на бизнес. Неслучайно профессор А.Ф. Ноздрачев в 2012 году, анализируя законодательные новеллы в сфере контрольной (надзорной) деятельности последних лет, отметил, что основное внимание государства и научной общественности необходимо сконцентрировать, среди прочего, на том, чтобы «выработать критерии оценки эффективности государственного контроля (надзора) и определить механизмы стимулирования субъектов государственного контроля (надзора)» [13, с. 28].

В литературе также указывалось, что «существенной проблемой является отсутствие достоверных сведений о масштабах контрольно-надзорной деятельности. В частности, для формирования выводов о наличии или отсутствии проблем с осуществлением того или иного вида контроля необходимо располагать сведениями о развитии подконтрольной сферы (например, количество поднадзорных субъектов), о результативности проверок (например, о числе выявленных нарушений), об организации проверок (например, о доле результатов проверок, отмененных в судебном порядке), включая указанные сведения в региональном разрезе, а также соответствующими сведениями о масштабе контрольно-надзорной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [16]. Отчасти на решение этой проблемы был направлен и приказ Росстата от 29.04.2010 № 175 [22], которым была введена статистическая форма № 1-контроль, обязывавшая контрольные (надзорные) органы представлять подробную отчётность о проверках.

3. Внедрение риск-ориентированного подхода и разработка системы оценки результативности и эффективности контроля (надзора) Следующим важным этапом в развитии подходов к оценке эффективности контроля (надзора) стало внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении проверок. О необходимости его внедрения заявил Президент В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию в 2014 году. Впоследствии был разработан и принят закон, дополнивший Закон № 294-ФЗ новой статьёй 8.1 «Применение риск-ориентиро- ванного подхода при организации государственного контроля (надзора)» [35]. Новелла предусматривала, что интенсивность проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности контролируемого лица и (или) используемых им производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу (категории) опасности. Правительством России были утверждены перечни видов контроля (надзора), в отношении которых применение риск-ориентированного подхода стало обязательным [21].

Значение данной новеллы для проблематики оценки эффективности контроля (надзора) состоит в следующем. Во-первых, риск-ориентированный подход создаёт содержательную основу для оценки эффективности, поскольку позволяет соизмерять интенсивность контрольных мероприятий с уровнем риска причинения вреда охраняемым законом ценностям – тем самым появляется возможность оценивать адекватность распределения ресурсов контрольных (надзорных) органов. Во-вторых, данный подход позволяет снизить избыточную административную нагрузку на бизнес, особенно на те виды деятельности, которые не несут значимых рисков, что само по себе свидетельствует о повышении эффективности контрольной (надзорной) деятельности в целом.

В-третьих, чёткое определение критериев «рисковости» создаёт более прозрачные условия функционирования для бизнеса, что способствует лучшему пониманию контролируемыми лицами своих обязанностей.

В 2016 г. Правительством была утверждена «дорожная карта» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016–2017 гг. [23]. Осознавая неадекватность количественных показателей для оценки эффективности контрольной (надзорной) деятельности, авторы «дорожной карты» констатировали, что существующая система стимулирует инспекторов не к предотвращению ущерба, а к выявлению нарушений и наказанию подконтрольных субъектов, в связи с чем необходим переход от оценки на основе количества выявленных нарушений к оценке размера предотвращённого ущерба. Примечательно, что «дорожная карта» предусматривала принятие указа Президента об установлении показателей результативности контрольно-надзорной деятельности. Эта инициатива реализована не была, хотя её осуществление представляется обоснованным, тем более что Президентом утверждены показатели оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Федерации [30].

Несколько позднее, в мае 2016 г. были утверждены основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности [24]. Правительство предложило разграничить понятия эффективности и результативности.

Под эффективностью предлагалось понимать достигнутый уровень защиты охраняемых законом ценностей с учётом объёма задействованных ресурсов и степени вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов; под результативностью — уровень достижения общественно значимых результатов, выражающихся в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Как отмечает С.М. Зырянов, «ключевые понятия системы оценки эффективности и результативности — собственно результативность и эффективность — оказались не связаны между собой. Так, результативность измеряется как степень достижения общественно значимых результатов, а эффективность — как степень устранения риска с учетом затрат (как государства, так и бизнеса). При этом степень достижения общественно значимых результатов, по мнению Правительства РФ, выражается в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Таким образом, результативность определяется по объективным данным оценки причиненного вреда (ущерба), а эффективность — по расчетным показателям риска, которые, как следует из утвержденных дефиниций, прямо не связаны с размерами причиненного вреда. Представляется, что такое разделение методологически неверно. Оказалось, что результативность не связана не только с эффективностью, но и с целями и задачами» [8, с. 197]. Такой методологический разрыв способен порождать искажённые приоритеты в деятельности контрольных (надзорных) органов. В частности, органы контроля (надзора) могут сосредоточиваться на экономии ресурсов (повышении эффективности), однако в недостаточной мере учитывать фактическое снижение вреда охраняемым законом ценностям (результативность). В итоге меры, благоприятные с точки зрения уменьшения расходов, и которые хороши «на бумаге», могут быть избраны вместо более значимых мер, в большей степени способствующих снижению вреда охраняемым законом ценностям.

4. Закон № 248-ФЗ и современное состояние системы оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности В принятом в 2020 году Федеральном законе № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [38] (далее — Закон № 248-ФЗ) система показателей результативности и эффективности контрольной (надзорной) деятельности была закреплена в соответствии с ранее предложенными Правительством подходами (с определёнными уточнениями). В статье 30 Закона № 248-ФЗ установлено, что в систему показателей входят ключевые показатели видов контроля и индикативные показатели видов контроля.

Вместе с тем вызывает обоснованные сомнения решение законодателя установить, что индикативные показатели по федеральным видам контроля (надзора) утверждаются самим контрольным (надзорным) органом (ч. 3 ст. 30 Закона № 248-ФЗ). Подобный подход создаёт риск формального утверждения индикативных показателей и ставит под вопрос объективность оценки, поскольку контрольный (надзорный) орган может установить для себя такие показатели, которые легко достигаются, что создаёт иллюзию высокой эффективности. Представляется, что de lege ferenda утверждение индикативных показателей должно осуществляться вышестоящим или независимым органом власти (например, Правительством России), что обеспечит их объективность и адекватность реальному положению дел. Наконец, по поручению Президента России Правительством в конце 2023 г. была утверждена Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года [25]. К сожалению, авторами концепции практически полностью был проигнорирован механизм оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности – лишь единожды было отмечено, что «необходимо предусмотреть актуализацию ключевых показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов не менее одного раза в 4 года с учетом практики их применения». Между тем, по состоянию на начало 2026 г. соответствующие нормативные изменения в Закон № 248-ФЗ не внесены.

5. Оценка эффективности (результативности) профилактических мероприятий Отдельного внимания, хотя бы в общих чертах, заслуживает и подход к оценке эффективности (результативности) профилактических мероприятий. Дело в том, что этому правовому институту уделяется довольно большое внимание со стороны государства – вплоть до реляций с высокий трибуны о том, что именно контролируемые лица «зачастую сами выступают инициаторами таких визитов, поскольку получают консультационную помощь, при этом административная нагрузка не увеличивается» [3]. Как отмечается в литературе, в настоящее время законодательство о государственном контроле (надзоре) обеспечивает «установление приоритета проведения профилактических мероприятий по отношению к контрольным (надзорным) мероприятиям. Реализация указанного приоритета обеспечила основу для замены контрольного (надзорного) мероприятия профилактическими визитами» [4, с. 607].

Действительно, законодателем в Законе № 248-ФЗ уделено большое внимание к нормам о профилактических мероприятиях, введена отдельная глава «Профилактические мероприятия», которая содержит описание соответствующих мероприятий. Однако впервые меры профилактики были введены еще с 1 января 2017 года Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ [33], который внес изменения и дополнения в Закон № 294-ФЗ.

Вместе с тем, ни законодатель, ни Правительство России не определили до настоящего время каких-либо механизмов, которые бы позволяли оценить эффективность проводимых профилактических мероприятий контрольными (надзорными) органами в отношении контролируемых лиц. Это представляется тем более странным, что такая профилактическая мера, как профилактический визит, фактически в большей или меньшей степени заменяет собой непосредственно проведение контрольных (надзорных) мероприятий – так, Федеральным закон от 28.12.2024 N 540-ФЗ [37] в Закон №248-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми было уточнено такое профилактическое мероприятие, как обязательный профилактический визит. Отныне отказаться от такого обязательного визита контролируемое лицо не вправе; плановые контрольные мероприятия в отношении объектов контроля (надзора), отнесенных к значительному, среднему или умеренному риску теперь также не проводятся, вместо этого – как раз-таки обязательный профилактический визит, периодичность которого установлена постановлением Правительства России [18].

В этой связи С.М. Зырянов и А.В. Калмыкова еще в 2019 году указывали на необходимость установления показателей эффективности профилактических мероприятий – в частности, ученые предлагают два возможных пути такой оценки.

«Первый путь предполагает проведение социологических исследований. Оценка эффективности может быть осуществлена исходя из того, как предприниматели удовлетворены предложенной им информацией, ее полнотой, доступностью и понятностью, достоверностью. Если профилактика ведется в форме консультирования, то для оценки ее эффективности необходимо получить от предпринимателей ответы на вопросы о том, обращались ли они за консультациями, как часто, помогли ли консультанты в решении их проблем, насколько доступным было получение консульта- ции» [9, с. 43]. Что же касается второго подхода, то авторы предлагают «основывается на статистических данных, отражающих результаты контрольно-надзорной деятельности. Полагаем, что в каждой конкретной сфере контрольно-надзорная деятельность направлена на обеспечение безопасности, а значит, на недопущение случаев причинения вреда охраняемым ценностям, прежде всего жизни и здоровью людей. Чем меньше таких случаев или чем ниже оценка причинного за отчетный перил вреда, тем эффективнее и результативнее контрольно-надзорная деятельность» [9, с. 45].

К сожалению, на сегодняшний день проводимые профилактические мероприятия фактически никак не оцениваются с точки зрения их эффективности. Безусловно, ведется их общий учет, однако же этот – во многом, благой - правовой институт рискует повторить судьбу непосредственно контрольных (надзорных) мероприятий в части отсутствия какой-либо реакции государства на результаты деятельности контрольных (надзорных) органов. Представляется, что эта правовая лакуна должна быть ликвидирована законодателем в самое ближайшее время, в противном случае профилактика рискует превратиться в брата-близнеца контрольных (надзорных) мероприятий, при этом не предоставляя контролируемым лицам того пула прав и гарантий, которые имеются у них при проведении контрольного (надзорного) мероприятия. Полагаем, что должен быть единый правовой механизм, который бы включал меры профилактики в общую орбиту оценки эффективности (результативности) всей совокупности деятельности контрольных (надзорных) органов, что позволит должным образом реагировать на фактическую деятельность контрольных (надзорных) органов и при необходимости корректировать соответствующий инструментарий.

Заключение

Эволюция механизма оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации прошла значимые этапы — от полного отсутствия рефлексии государства на осуществляемые проверки до институционализированного правового механизма, который активно применяется и служит основой для диалога государства и общества.

Механизм нуждается в дальнейшем совершенствовании — в частности, в обеспечении взаимосвязи между показателями результативности и эффективности, в повышении объективности индикативных показателей и в преодолении формального подхода к их установлению.

Вместе с тем справедливо будет констатировать, что в России состоялось не только понимание значимости оценки проводимой контрольной (надзорной) деятельности (причём не по количественным показателям), но и закрепление обязательных процедур в общем регуляторном цикле данного института. Органы контроля (надзора) объективно связаны обязательствами выстраивать логику своей работы таким образом, чтобы соответствовать установленным требованиям.

Дальнейшее совершенствование механизма оценки эффективности (результативности) контрольной (надзорной) деятельности представляет собой одну из значимых задач административно-правовой науки и законодательной практики.

Также необходимо рассмотреть вопрос по включению мер профилактики в единый правовой механизм оценки эффективности такой деятельности, поскольку до настоящего времени профилактические меры никоим образом не оцениваются и не анализируются.

Список литературы

1. Баранов И.А., Федосеева Н.Н. Административная реформа в современном Российском государстве: концепция реализации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 9. — С. 3–5
2. Дегтев А.Г. Издержки от взаимодействия с органами контроля / А.Г. Дегтев, Н.В. Васильева, Н.Э.-о. Исмаилов [и др.]. — Москва: Центр стратегических разработок, 2024. — С. 13. — URL: https://www.csr.ru/upload/iblock/8f1/wui55b3e51pdx deak257yel9px5rxqs1.pdf (дата обращения: 15.02.2026). — Текст: электронный.
3. Дмитрий Григоренко: Профилактические мероприятия помогают бизнесу // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/news/46515/ (дата обращения: 06.03.2026 г.)
4. Дмитрикова Е.А. Развитие инструментов профилактики нарушений обязательных требований: новые качества профилактического визита // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. Серия 14. Право. 2024. №3. – С. 607-608.
5. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2015. – №4. – С. 42.
6. Егоров И. Шойгу назвал избыточными траты на контроль и надзор в России / И. Егоров // Российская газета. — 2025. — 19 декабря. — № 289 (9828). — С. 2.
7. Жуков В.А., Чирков Д.К. Государственный контроль и надзор. Проблемы и пути совершенствования // Научный лидер. — 2025. — № 13 (214). — С. 158.
8. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография — Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма «Контракт», 2023. — С. 197.
9. Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019 г. № 3. – С. 43-45.
10. Кожевников С.А. Повышение эффективности государственного управления — ключевая задача для современной России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2017. — № 3 (51). — С. 79.
11. Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2022 г. За пределами нормы: аналитический отчёт — Санкт-Петербург: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2022. — URL: https:// inspections.enforce.spb.ru/2022/ (дата обращения: 26.02.2026). — Текст: электронный.
12. Масловская, М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения / М.В. Масловская // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 12. — С. 38–41
13. Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. №6 (186). – С. 28.
14. Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. — 2017. — № 9. — С. 37.
15. Носов, С.И. Административная реформа в России: нужны новые импульсы / С.И. Носов // Социология власти. — 2007. — № 2. — С. 15–26
16. Плаксин, С.М. О состоянии системы государственного контроля в Российской Федерации: аналитический доклад — 2010 / С.М. Плаксин, Е.В. Ковтун, А.В. Кнутов [и др.] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — 2010.
17. Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — 2003. — 17 мая. — № 93.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 октября 2025 г. № 1511 «О периодичности проведения обязательных профилактических визитов в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2025. — № 41. — Ст. 6021
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 05 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 15. — Ст. 1807.
20. Постановление Правительства РФ от 21.03.2011 N 185 «О внесении изменений в Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» // «Собрание законодательства РФ», 28.03.2011, N 13, ст. 1773.
21. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 29.08.2016, N 35, ст. 5326.
22. Приказ Федеральной службы государственной статистики от 29 апреля 2010 г. № 175 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством экономического развития Российской Федерации федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Вопросы статистики. — 2010. — № 7.
23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01 апреля 2016 г. № 559-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2016. — № 15. — Ст. 2118.
24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 г. № 934-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2016. — № 21. — Ст. 3075.
25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2023 г. № 3745-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2024. — № 1. — Ст. 285.
26. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
27. Спиридонов А.А. Конституционный контроль (надзор) и общественный контроль как элемент российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 7. — С. 58.
28. Тихомиров Ю.А. Векторы управления в фокусе права // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2019. — № 1. — С. 138.
29. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 30. — Ст. 3046.
30. Указ Президента Российской Федерации от 28 ноября 2024 г. № 1014 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2024. — № 49. — Ст. 7576.
31. Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 27. — Ст. 3148.
32. Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 20. — Ст. 2293.
33. Федеральный закон Российской Федерации от 03 июля 2016 г. № 277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2016. — № 27. — Ст. 4210
34. Федеральный закон Российской Федерации от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 33. — Ст. 3436.
35. Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 29. — Ст. 4372.
36. Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 52. — Ст. 6249.
37. Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2024 г. № 540-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2024. — № 53. — Ст. 8550
38. Федеральный закон Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 31. — Ст. 5007.
39. Хабриева, Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. — 2006. — № 2. — С. 3–23.
40. Худякова Н.В. Надзор за соблюдением прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля // Законность. — 2021. — № 7. — С. 24.
41. ЦСР фиксирует значительное падение издержек бизнеса от проверок // Центр стратегических разработок: официальный сайт. — 2023. — URL: https://www.csr.ru/ru/news/tssr-fiksiruetznachitelnoe-padenie-izderzhek-biznesa-otproverok / (дата обращения: 28.02.2026)
42. Южаков В.Н., Масленникова Е.В. Оценка регулятивных издержек бизнеса в сфере контрольной (надзорной) деятельности: социологический анализ // Вестник Томского государственного университета. — 2024. — № 499. — С. 87.

Скачать