Правовое регулирование самообследования и декларирования соблюдения обязательных требований в системе государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью

Введение

Современная модель государственного контроля (надзора) исходит из приоритета предупреждения нарушений. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) закрепляет в ч. 1 ст. 8 приоритет профилактических мероприятий перед контрольными (надзорными), а в ч. 2 – обязанность создавать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований. В п. 6 ч. 1 ст. 45 самообследование включено в систему профилактических мероприятий, однако ч. 2 той же статьи не относит его к числу обязательных для каждого вида государственного контроля. Как отмечают А.С. Евдокимов, Ю.В. Ким и П.П. Сергун, современный этап реформирования характеризуется ими как «несистемный, незавершенный» [1]. Применительно к самообследованию это проявляется в значительном объеме отраслевого усмотрения при определении его содержания и последствий.

Данный механизм должен применяться во взаимосвязи с Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ (далее – Федеральный закон № 247-ФЗ). Часть 1 ст. 1 связывает обязательные требования с предпринимательской и иной экономической деятельностью и их оценкой в рамках государственного контроля. Статья 4 закрепляет принципы законности, обоснованности, правовой определенности, открытости, предсказуемости и исполнимости, а ч. 1 ст. 7 требует ясности и понятности обязательных требований. Следовательно, алгоритм самообследования не вправе фактически создавать дополнительные обязанности. К.М. Беликова и М.А. Ахмадова обоснованно указывают, что Федеральный закон № 248-ФЗ «имеет недостатки как административно-правового, так и прикладного характера» [2]. Проблема возникает, когда юридически значимый результат самопроверки зависит от недостаточно формализованных критериев, что обусловливает необходимость анализа нормативной конструкции самообследования и последующего декларирования соблюдения обязательных требований.

Материалы и методы исследований

В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственного контроля (надзора), профилактику нарушений обязательных требований и применение самообследования. К числу основных источников относятся Федеральный закон № 248-ФЗ и Федеральный закон № 247-ФЗ. Дополнительно исследованы положения Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области защиты прав потребителей" от 25.06.2021 № 1005 и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением обязательных требований к отдельным видам промышленной продукции" от 24.08.2026 № 1071. Для оценки особенностей правоприменения использовано Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2023 № 05АП-1248/2023 по делу № А24-6260/2022. Научную основу исследования составили публикации российских правоведов, посвященные реформированию контрольно-надзорной деятельности, профилактическим мероприятиям, мерам стимулирования добросовестности, проверочным листам и юридическим последствиям контрольной деятельности.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический метод, примененный для анализа содержания ст. 45, 49 и 51 Федерального закона № 248-ФЗ и их соотношения с положениями Федерального закона № 247-ФЗ; системный метод, позволивший рассмотреть самообследование во взаимосвязи с иными профилактическими мероприятиями и механизмом оценки соблюдения обязательных требований; сравнительно-правовой метод, использованный при сопоставлении правовых последствий декларирования в отдельных видах федерального государственного контроля; а также анализ судебной практики. Дополнительно применена аналитическая интерпретация статистических данных, содержащихся в научной литературе и характеризующих интенсивность контрольной деятельности и применение административных наказаний. Совокупность указанных методов позволила установить особенности действующего механизма самообследования, выявить нормативные неопределенности и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования декларирования соблюдения обязательных требований.

Результаты и обсуждения

Статья 51 Федерального закона № 248-ФЗ в ч. 1 определяет самообследование как добровольную самостоятельную оценку соблюдения обязательных требований, а ч. 2 требует автоматизированного режима и гарантирует возможность прохождения процедуры без идентификации пользователя. Вместе с тем по ч. 3 декларация может быть принята только после идентифицированного самообследования и получения высокой оценки, если декларирование предусмотрено положением о виде контроля. Закон не раскрывает содержание «высокой оценки», тогда как ч. 7 передает контрольному органу утверждение методических рекомендаций. А.С. Евдокимов, П.П. Сергун и Г.П. Надежкина, анализируя проверочные листы, отмечают «гибкость предложенных правовых конструкций» [3]. Для самообследования она допустима лишь тогда, когда критерии оценки воспроизводят нормативно установленные требования и заранее доступны контролируемому лицу; иначе методический документ начинает определять объем публично-правовой возможности получить декларацию.

Части 4–6 ст. 51 Федерального закона № 248-ФЗ предусматривают регистрацию декларации, ее размещение на официальном сайте, возможность публичного и рекламного использования, срок действия от одного года до трех лет и обязанность представить уточненную декларацию при изменении сведений. Однако закон не устанавливает общей презумпции соблюдения требований и не освобождает обладателя декларации от контроля, поэтому ее стимулирующая ценность определяется отраслевыми нормами. А.С. Евдокимов и П.П. Сергун применительно к мерам стимулирования добросовестности выявляют «неполную проработанность механизма применения, мер поощрения, целевых показателей» [4]. Декларация способна стимулировать комплаенс лишь при наличии понятных и соразмерных правовых последствий.

Это подтверждает подзаконное регулирование. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области защиты прав потребителей" от 25.06.2021 № 1005 в п. 19 устанавливает трехлетний срок действия декларации, связывает ее с репутационным статусом и допускает новую декларацию не ранее чем через три месяца после исполнения решений по результатам контрольных мероприятий. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением обязательных требований к отдельным видам промышленной продукции" от 24.08.2026 № 1071 закрепляет иной подход, так, по п. 12 действующая декларация при дополнительных условиях позволяет понизить категорию риска на одну категорию, а п. 31 устанавливает годичный срок ее действия и трехлетний запрет на повторное декларирование после аннулирования. Такая дифференциация свидетельствует о том, что при общей законодательной конструкции фактическое значение декларации существенно зависит от конкретного вида контроля, что требует установления единых федеральных критериев.

Особенно проблемна ч. 8 ст. 51 Федерального закона № 248-ФЗ: декларация аннулируется, если при обязательном профилактическом визите или контрольном мероприятии выявлены нарушения обязательных требований либо недостоверные сведения, представленные при самообследовании. Норма не различает нарушение, охваченное предметом самообследования и повлиявшее на высокую оценку, и иное нарушение; не установлен также критерий существенности недостоверных сведений. Кроме того, при указании обязательного профилактического визита как основания аннулирования закон говорит о решении, принимаемом «по результатам контрольного (надзорного) мероприятия», что порождает вопрос о процессуальной форме решения по итогам профилактического визита. Как справедливо отмечают А.С. Евдокимов и П.П. Сергун, сохраняется «недостаточность правового регулирования системы профилактических мероприятий» [5], что применительно к декларации требует устранения указанной неопределенности.

Практическое значение профилактики подтверждают данные контрольной деятельности. По приведенным Е.В. Ширеевой данным, в 2020–2023 гг. контрольными органами в среднем проводилось около 341,7 тыс. проверок ежегодно: 408 тыс. в 2020 г., 266 тыс. в 2021 г., 339,1 тыс. в 2022 г. и 353,9 тыс. в 2023 г. [6]. По приведенным Е.В. Ширеевой данным, в 2023 г. по итогам проверок было назначено около 250,5 тыс. административных наказаний, включая 124,4 тыс. предупреждений и 124,1 тыс. штрафов; автор указывает примерно на 70 % случаев назначения наказаний [6]. Приведенные показатели подтверждают сохраняющуюся значимость последующего государственного реагирования на нарушения, вследствие чего самообследование и декларирование целесообразно рассматривать не как альтернативу контрольной деятельности, а как механизм предварительного выявления и добровольного устранения рисков нарушения обязательных требований.

Связь самообследования с иными профилактическими средствами следует из ч. 3 ст. 49 Федерального закона № 248-ФЗ: вместе с предостережением контролируемому лицу направляется адрес интернет-ресурса для самообследования, если оно предусмотрено соответствующим видом контроля. В.П. Лагаева рассматривает профилактический визит как инструмент предупреждения нарушений обязательных требований и поддержки предпринимателей при ограничении проверочной активности [7]. Такое понимание позволяет рассматривать самообследование не изолированно, а как часть комплекса правовых средств, ориентированных на добровольное приведение деятельности контролируемого лица в соответствие с обязательными требованиями.

Определенное значение для понимания места самообследования в системе профилактических мероприятий имеет судебная практика. В Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2023 № 05АП-1248/2023 по делу № А24-6260/2022 суд, проверяя законность предостережения, применил ч. 3 ст. 49 Федерального закона № 248-ФЗ и указал на направление интернет-адреса для самообследования. Хотя предмет спора непосредственно не касался декларирования соблюдения обязательных требований, соответствующий подход показывает, что возможность проведения самообследования включается в установленную законом профилактическую процедуру, однако его результат сам по себе не заменяет предусмотренный законодательством порядок установления факта нарушения обязательного требования. Следовательно, развитие данного института должно сопровождаться четким разграничением результатов внутренней самооценки контролируемого лица и юридически значимых выводов контрольного органа.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что самообследование представляет собой самостоятельное профилактическое мероприятие, правовое значение которого существенно возрастает в случае последующего декларирования соблюдения обязательных требований. Вместе с тем действующая редакция ст. 51 Федерального закона № 248-ФЗ оставляет неурегулированными критерии получения высокой оценки, пределы нормативного содержания методических рекомендаций, связь выявленного нарушения с предметом проведенного самообследования и критерии аннулирования декларации. Дополнительная проблема состоит в неоднородности подзаконного регулирования, при котором различные виды государственного контроля устанавливают существенно отличающиеся сроки действия декларации, условия ее повторного получения и стимулирующие последствия.

Для устранения выявленных недостатков целесообразно изменить ст. 51 Федерального закона № 248-ФЗ. Часть 3 следует дополнить правилом, согласно которому критерии и порог высокой оценки устанавливаются положением о виде контроля, публикуются до начала применения и основываются исключительно на действующих обязательных требованиях; ч. 7 необходимо уточнить указанием, что методические рекомендации определяют только техническую процедуру и не могут вводить дополнительные критерии. В ч. 8 следует закрепить, что аннулирование допускается при нарушении, относящемся к предмету идентифицированного самообследования и способном повлиять на получение высокой оценки, либо при недостоверных сведениях, существенно повлиявших на результат. Одновременно необходимо прямо предусмотреть принятие решения по результатам соответственно обязательного профилактического визита или контрольного мероприятия и установить критерии срока повторного декларирования: категорию риска, характер и повторность нарушения, факт его устранения и основание аннулирования.

После внесения соответствующих изменений п. 19 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 1005, и п. 31 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 1071, целесообразно привести к единому федеральному стандарту: базово допускать повторное декларирование после устранения нарушения и истечения трех месяцев, а трехлетний срок применять только при повторном существенном нарушении либо представлении недостоверных сведений, повлиявших на высокую оценку. При этом предусмотренное п. 12 второго Положения понижение категории риска следует сохранять только при наличии дополнительных признаков добросовестности. Реализация предложенного подхода позволит сохранить добровольную природу самообследования, придать декларации предсказуемое юридическое значение и развивать ее как элемент внутреннего контроля предпринимателя, не подменяющий публичный контроль частной самооценкой.