Правовое регулирование применения цифровых решений в сфере государственного управления

• ДОЛГОПОЛОВ Александр Александровичмагистрант Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)dolgopolov_alexander@mail.ru

Данная статья посвящена правовому регулированию цифровой трансформации государственного управления в Российской Федерации. Автор разграничивает цифровизацию и цифровую трансформацию, анализирует положения стратегических документов и подзаконных актов, определяющих цели, задачи и основные направления развития цифрового государства. Особое внимание уделено институтам электронного правительства, единой системе идентификации и аутентификации, межведомственному электронному взаимодействию, цифровому рублю, удаленной идентификации, применению искусственного интеллекта в публичном управлении и связанным с этим правовым рискам. Кроме того, автор в качестве одного из приоритетов цифровизации определяет сохранение реализации привычных для граждан форм взаимодействия с государством, а также указывает на особую роль демократических институтов в условиях цифровой трансформации государства. В работе обосновывается необходимость систематизации законодательства, гармонизации нормативного массива и обеспечения баланса между технологическим развитием, защитой прав граждан и эффективностью публичного управления.

Ключевые слова: государственное управление, цифровая трансформация, цифровое правительство, искусственный интеллект, электронные государственные услуги, цифровой рубль, персональные данные, правовое регулирование, информационная безопасность, межведомственное взаимодействие

Введение

Прежде всего, следует отметить, что процесс цифровизации государства является одним из этапов формирования цифрового общества. В современном мире для повышения эффективности правового регулирования общественных отношений должна быть проведена не только цифровизация государственного управления, но и обеспечен «цифровой диалог» с социумом в рамках формирования современного (информационного) общества. Ведь именно благодаря этому у государства появляется возможность не только решения общественных проблем, но и урегулирования на национальном уровне социальных конфликтов среди граждан. В то же время, необходима автоматизация отдельных процессов деятельности органов публичной власти, в том числе в связи с повышением оперативности реакции государства на социальные вызовы, а также предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако, двигаясь по пути цифровизации, важно не забывать о необходимости обеспечения непосредственного диалога между обществом и государством, сохраняя привычные («традиционные») формы взаимодействия с представителями органов публичной власти. К примеру, осуществление личного приема граждан должностными лицами органов публичной власти и государственных организаций, проведение публичных слушаний, а также встреч с гражданами в рамках общественно-политических мероприятий.

Исходя из вышеизложенного, целью данной статьи является проведение исследования сущности «цифрового государства» в Российской Федерации. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

– исследовать теоретико-правовые основы цифровой трансформации государства; – изучить особенности цифровой трансформации государства в Российской Федерации; – провести правовой анализ компонентов цифрового государства в России; – определить проблемы, возникающие в процессе цифровой трансформации государства в России и предложить способы их устранения.

Теоретико-правовые основы цифровой трансформации государства В Указе Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы определена как одна из основных национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года. В свою очередь, в Постановлении Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами» дано следующее определение термину «цифровая трансформация»: «совокупность действий, осуществляемых государственным органом, направленных на изменение (трансформацию) государственного управления и деятельности государственного органа по предоставлению им государственных услуг и исполнению государственных функций за счет использования данных в электронном виде и внедрения информационных технологий в свою деятельность».

Важно отметить, что цифровая трансформация экономики является одним из важнейших элементов цифровой трансформации государства.

Ведь именно на экономических процессах основывается жизнедеятельность общества и государства, соответственно именно экономика в целом (и банковская система в частности) становится одним из первых объектов проводимых преобразований.

Информационные и коммуникационные технологии [2, с. 8], в том числе цифровые, оказывают существенное воздействие на развитие всех отраслей экономики и социальной сферы, сферы государственного и муниципального управления, обороны и безопасности государства, обеспечения правопорядка и становятся частью их управленческих систем [5].

На основании проведённого анализа нормативных актов, регулирующих цифровую транс - формацию государственного управления в Российской Федерации, основные направления трансформации следует определять с учётом установленных целей и задач.

Целями цифровой трансформации государственного управления являются социально-экономическое развитие Российской Федерации (управление отраслями экономики и социальной сферы), выраженное в росте реальных доходов и повышении покупательской способности граждан Российской Федерации, повышение инвестиционной привлекательности государства, обеспечение национальной безопасности и личной безопасности граждан Российской Федерации.

Задачами цифровой трансформации государственного управления являются повышение качества и системность исполнения следующих государственных функций:

– государственное регулирование и выработка государственной политики в отраслях экономики и социальной сфере; – предоставление государственных и муниципальных услуг; – осуществление контрольной и надзорной деятельности; – управление государственным имуществом; – обеспечение безопасности государства в целом и граждан в частности.

В то же время особое внимание уделяется совершенствованию государственного управления (в частности, посредством цифровой трансформации) в сфере импортозамещения и создания национальных цифровых (инфраструктурных) проектов, поддержки компаний в сфере информационных технологий, а также совершенствование государственной экономической политики (в том числе, бюджетного процесса) и повышение эффективности правоохранительной и судебных систем. Важным элементом цифровизации экономики является внедрение цифровых национальных валют (цифровых валют центральных банков).

Цифровое государство и цифровые сервисы Подводя итог вышеизложенному, важно также отметить, что цифровое государство связано не только с предоставлением электронных услуг населению, но и со следующими направлениями деятельности:

– организация электронного документооборота взамен бумажного в государственных организациях и учреждениях; – разработка и внедрение стратегических моделей цифровизации сфер государственного управления; – цифровая обработка больших данных в органах публичной власти; – формирование системы (оцифровка) нормативно-правовых актов; – систематизация, обработка, распределение, хранение и обмен информацией с использованием цифровых систем (в том числе, с помощью платформ блокчейна); – внедрение искусственного интеллекта в процесс принятия управленческих решений и деятельность органов публичной власти [1, с. 5].

Рассматривая вопрос правового регулирования цифровой трансформации сферы государственного управления необходимо отметить важность своевременного формирования правовых норм, соответствующих складывающимся общественным отношениям и уровню развития технологических решений. Норма права в данном случае должна представлять собой фундамент, основываясь на котором органы публичной власти и должностные лица осуществляют государственное управление, в том числе предоставляют государственные и муниципальные услуги в удобном для граждан формате.

Важно отметить, что в качестве базиса проектирования нормативно-правовой основы для процессов цифровизации можно назвать процессы стратегического планирования и анализа рисков, в том числе установление новых вызовов и угроз в области информационных технологий. В контексте правового обеспечения цифровизации в государственном управлении важно упомянуть о документах стратегического планирования. В частности, в Российской Федерации парадигма цифровизации была задана Национальным проектом «Цифровая экономика» [6, с. 1], в рамках которого уже был подготовлен федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды» и в качестве основных направлений которого были приняты: внедрение инноваций в сферу финансовых рынков и в сферу судопроизводства, а также организация электронного документооборота. В свою очередь, на смену «Цифровой экономике» пришел Национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация» [7], который призван повысить качество жизни граждан и эффективность деятельности ключевых отраслей социальной сферы, а также организовать, например, внедрение ИИ в экономике, государственном управлении и социальной сфере; модернизацию государственных информационных систем, бесшовное взаимодействие и эффективный обмен данными между ведомствами; а также обеспечить развитие инфраструктуры электронного правительства.

В то же время, следует отметить важность гармонизации и систематизации действующего перечня нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу деятельности государства. И уже, с методологической точки зрения, в рамках данных процессов можно говорить о процессе формирования двух нормативных комплексов:

законодательство об общественных явлениях и процессах с использованием киберпространства или информационным компонентом, а также законодательство о цифровых технологиях и цифровой экономике. Более того, в доктрине юридической науки достаточно активно рассматриваются идеи о создании кодифицированного акта, к примеру, Информационного кодекса, Цифрового кодекса или Информационно-коммуникационного кодекса, а в качестве обоснования представители научного сообщества обращаются к приоритетам цифровизации [4].

В то же время, важно следовать тенденциям по активной интеграции новейших информационных технологий (к примеру, технология блокчейн, смарт-контракты, искусственный интеллект) в правовое поле в контексте обеспечения правопорядка (в том числе, и в виртуальном пространстве), а также реализации полномочий государственных органов, в том числе, применения мер в рамках контрольно-надзорной деятельности государства, а также финансового, налогового и валютного видов контроля. Так как именно своевременное правовое регулирование позволит государству оперативно отвечать на цифровые вызовы, в то же время «привлекая на государственную службу» новейшие технологические и цифровые решения.

Важно отметить, что цифровая трансформация государства в России носит комплексный характер и осуществляется на основании документов стратегического планирования. Государство идёт по рациональному пути, на котором оно не только оптимизирует собственные затраты, но и упрощает «пользовательский путь» гражданина (на примере процесса получения государственных и муниципальных услуг в электронном виде).

Продолжая рассмотрение документов стратегического планирования в сфере цифровизации в Российской Федерации, необходимо упомянуть об Указе Президента РФ от 09.05.2017 №203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы», в котором заложены основы для реализации внутренней и внешней политики в рамках применения информационных технологий и в целях развития информационного общества, формирования национальной цифровой экономики и обеспечения национальных интересов.

В свою очередь, в Указе Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» определены основные задачи развития искусственного интеллекта в Российской Федерации, в частности: – поддержка научных исследований; – разработка и развитие программного обеспечения, в котором используются технологии искусственного интеллекта; – повышение доступности и качества данных; – повышение доступности аппаратного обеспечения; – повышение уровня обеспеченности российского рынка технологий искусственного интеллекта квалифицированными кадрами и повышение уровня информированности граждан о возможных сферах использования технологий искусственного интеллекта; – создание системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и использованием технологий искусственного интеллекта.

В частности, с 2025 года в России реализуется национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства», структурным элементом которого является федеральный проект «Искусственный интеллект». В связи с чем, при Правительстве Российской Федерации был создан Центр развития искусственного интеллекта. Основной целью деятельности данной организации является обеспечение систематизации внедрения технологии искусственного интеллекта в России [8]. Важно отметить, что в каждом федеральном органе исполнительной власти, а также региональных структурах власти имеются разработки в сфере цифровой трансформации, однако для совершенствования имеющегося правового регулирования и масштабирования лучших практик необходима унификация и координация деятельности в данном направлении.

Помимо необходимости «синхронизации» деятельности по внедрению искусственного интеллекта на федеральном и региональном уровнях, также важно обеспечить контроль в данной сфере. Именно в целях совершенствования контроля за исполнением поручений Президента РФ, которые имеют стратегическое значение для страны в сфере развития технологий искусственного интеллекта, и по поручению Правительства РФ от 21.07.2023 № ДЧ-П10-8881 был создан Штаб по контролю за реализацией поручений Президента РФ и Правительства РФ в сфере ИИ. В сферу его деятельности входит координация действий органов исполнительной власти в целях ускорения развития технологий ИИ, а также выработка решений по исполнению поручений Президента РФ в сфере ИИ совместно с представителями экспертного сообщества.

Переходя от структурных единиц к более комплексным системам - необходимо упомянуть про «цифровое правительство» в России. Под данным термином понимается организация деятельности органов государственной власти с использованием современных информационно-коммуникационных технологий для обеспечения простоты получения услуг и необходимой информации гражданами [9]. В качестве основных элементов национальной инфраструктуры электронного правительства можно назвать следующие:

– Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) - Госуслуги; – Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА); – Платформа досудебного обжалования; – Единая система нормативно-справочной информации (ЕСНСИ); – Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ); – Информационная система головного удостоверяющего центра (ИС ГУЦ); – Ситуационный центр.

В качестве основы для подготовки концепции «цифрового правительства» в России был использован проект «Цифровое государство - 2020», подготовленный Всемирным банком в 2016 году. В частности, деятельность цифрового правительства предусматривает использование преимущественно цифровых решений при осуществлении государственного управления. Кроме того, цифровое правительство связано с возможностью принятия решения в автоматизированном режиме на основе больших данных, что позволяет исключить субъективный подход и минимизировать человеческий фактор.

В то же время важно упомянуть и о Распоряжении Правительства РФ от 16.03.2024 №637-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления», которым утверждено «Стратегическое направление в области цифровой трансформации в сфере государственного управления», срок действия которого определен до 2030 года, предусматривающее:

– сокращение сроков предоставления госуслуг в онлайн-формате; – обеспечение дальнейшего перехода на электронный документооборот органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений; – автоматизацию и упрощение межведомственного взаимодействия.

В то же время, говоря о концепции цифровизации государственного управления, важно рассмотреть и развитие финансовой системы, в частности деятельность Банка России в цифровой сфере.

Так, с 11 августа 2025 года вступил в силу закон об интеграции цифрового рубля в бюджетный процесс [10]. Также, по итогам Петербургского международного экономического форума Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение об «обеспечении перехода к широкому использованию цифрового рубля, включая его использование физическими и юридическими лицами, а также в бюджетном процессе» [11]. Далее считаем необходимым упомянуть о современных высокотехнологичных решениях и способах их интеграции в деятельность отечественной финансовой системы противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма, а также об особенностях формирования соответствующего правового регулирования. В частности, следует обратить внимание на один из важных элементов системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов – удаленную идентификацию. Данный механизм был создан Банком России в рамках реализации Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018–2020 годов [12].

Благодаря использованию данной системы у граждан появляется возможность получения финансовых услуг в разных банках в дистанционном формате при условии предварительного подтверждения своей личности с помощью биометрических персональных данных (к этим сведениям относятся изображение лица и голос, а в перспективе – сетчатка глаза). Для прохождения первичной регистрации биометрических данных нужно лично обратиться в один из уполномоченных банков, который наделен правом осуществления регистрации физических лиц в ЕСИА «Госуслуги» и Единой биометрической системе (далее – ЕБС), после чего у пользователя появится возможность получения финансовых услуг (открытие вкладов, получение кредитов, а также осуществление иных транзакций) без личного посещения банковских организаций. Необходимо отметить, что деятельность банков по обработке, хранению и актуализации соответствующей информации (в том числе, в контексте соблюдения «антиотмывочного» законодательства) является одним из объектов надзора Банка России [13].

Важно упомянуть ещё одну неоднозначную цифровую сущность, которая появилась благодаря развитию информационных технологий в современном обществе, а именно – искусственный интеллект. Под данным термином понимается комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека и при выполнении конкретных задач получать результаты, сопоставимые с результатами его интеллектуальной деятельности. Комплекс технологических решений включает в себя программное обеспечение, информационно-коммуникационную инфраструктуру, процессы и сервисы по обработке данных и поиску решений [14].

Тем не менее, при использовании искусственного интеллекта необходимо использовать риск-ориентированный подход, проанализировать угрозы искусственного интеллекта и преимущества, которые он предоставляет [15]. В частности, важно определить сферы жизнедеятельности общества и государства, внедрение в которые искусственного интеллекта недопустимо.

В контексте изучения рисков использования искусственного интеллекта важно рассмотреть вопрос ответственности за совершенные операции (действия). В частности, необходимо разграничить объем ответственности цифровой системы и ее разработчика, а также ответственного сотрудника банка по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Безусловно, основная доля ответственности за совершенные ошибочные или противоправные (заведомо неправомерные), а также недостаточные действия возлагается именно на человека (в лице разработчика системы искусственного интеллекта или ответственного сотрудника банка, на которого возложено выявление подозрительных операций и иная деятельность в рамках противодействия отмыванию преступных доходов) в зависимости от совершенных им действий в рамках каждой рассматриваемой ситуации. В отношении искусственного интеллекта важно отметить, что две ключевые характеристики актуализируют проблему определения правосубъектности и способности нести юридическую ответственность за свои действия, а именно – автономность и способность к самообучению [3, с. 70–71]. Дело в том, что именно сочетание обоих указанных факторов приводит к вероятности совершения искусственным интеллектом (цифровой системой) действий, которые изначально не предусмотрены производителем или программистом. Соответственно, в подобной ситуации можно обоснованно говорить о наличии оснований для возникновения ответственности искусственного интеллекта, так как совершаемые им действия напрямую (на постоянной основе) не контролируются человеком и совершаются именно «цифровой сущностью».

Заключение

Резюмируя вышеуказанное, следует отметить, что государству нелегко выбрать наиболее «верную» модель ведения государственной-правовой (финансово-правовой) политики по отношении к новым цифровым платформам и сущностям, в том числе в государственном управлении, из-за особенностей технической природы их возникновения, существования и использования. В связи с этим достаточно нелегко соотнести искусственный интеллект, криптовалюты, блокчейн и иные цифровые новшества с имеющимися правовыми институтами и нормами, а также интегрировать их в правовую систему. Однако, по нашему мнению, уже сейчас можно говорить о том, что в данном вопросе не следует идти по принципу их полного запрещения и «выведения их из правового поля», так как с большой вероятностью это может повлечь, в частности, новый виток развития теневого сектора экономики.

Список литературы

1. Арзамасов Ю. Г., Певцова Е. А. Роль цифровизации в систематизации юридической терминологии // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2022. № 4. С. 24–34.
2. Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: дис.... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2012. 451 с.
3. Морхат П. М. Проблемы определения юридической ответственности за действия искусственного интеллекта // Право и государство: теория и практика. 2017. № 9 (153). С. 70–74.
4. Полякова Т. А. Перспективы кодификации информационного законодательства // Информационное пространство: обеспечение информационной безопасности и право: сб. науч. тр. / под ред. Т. А. Поляковой, В. Б. Наумова, А. В. Минбалеева. М.: ИГП РАН, 2018. С. 15–23.
5. Право и иные регуляторы в развитии цифровых технологий: монография / под общ. ред. А. В. Минбалеева. М.; Саратов: Амирит, 2022. 338 с.
6. Шмалий О. В., Душакова Л. А. Правовое обеспечение применения цифровых технологий в государственном управлении // Проблемы экономики и юридической практики. 2019. № 5. С. 301– 305.
7. Информация о Национальном проекте «Экономика данных и цифровая трансформация государства» опубликована на официальном сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации: https://digital.gov.ru/target/naczionalnyj-proekt-ekonomika-dannyh-i-czifrovaya-transformacziya-gosudarstva
8. Информация о создании Правительством Российской Федерации Центра развития искусственного интеллекта опубликована на официаль- ном сайте Правительства Российской Федерации: http://government.ru/news/55306/
9. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».
10. В соответствии Федеральным законом от 31.07.2025 № 303-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
11. Перечень поручений по итогам Петербургского международного экономического форума опубликован на официальном сайте Президента Российской Федерации: http://www. kremlin.ru/acts/assignments/orders/77788
12. Основные направления развития финансовых технологий на период 2018 - 2020 годов опубликованы на официальном сайте Центрального банка Российской Федерации: https://cbr.ru/ Content/Document/File/84852/ON_FinTex_2017.pdf
13. В соответствии с Указанием Банка России от 21 сентября 2021 г. № 5936-У «О порядке осуществления Банком России надзора за соблюдением банками и операторами финансовых платформ порядка размещения и обновления сведений, указанных в пункте 5.6 статьи 7 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
14. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации».
15. С полным текстом позиции генерального директора Ассоциации ФинТех М.А. Григорьева можно ознакомиться на официальном сайте Ассоциации ФинТех: https://www.fintechru.org/press-center /publications/gpt-kak-gpt-iskusstvennyy-intellekt-stanovitsya-tekhnologiey-obshchego-naznacheniya

Скачать