Правовое регулирование экомодуляции: сравнительно-правовое исследование

Введение

Рациональное использование природных ресурсов является одной из главных целей государственного регулирования в сфере природопользования [1, с. 16]. Экономное потребление и возобновление природных ресурсов является необходимым условием достижения устойчивого развития [3, с. 71]. Внедрение моделей циркулярной экономики (экономики замкнутого цикла) в техническое регулирование в рамках Евразийского экономического Союза в целях повышения энергоэффективности и ресурсосбрежения одобрено решением Высшего Евразийского экономического совета от 11 декабря 2020 г. № 12 «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года» (п. 4.9) [1].

Экомодуляция является одним из механизмов, способствующих переходу к устойчивому производству. Этот механизм позволяет дифференцировать экологические сборы в зависимости от экологических характеристик продукции. Экомодуляция не только способствует минимизации негативного воздействия на окружающую среду, но и создает экономические стимулы для производителей, побуждая их к внедрению инновационных решений в области экологичного дизайна и ресурсосбережения.

Материалы и методы исследования

Применены формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Метод сравнительного правоведения использован для сравнения законодательства и правоприменительной практики по вопросам экомодуляции в РФ, ЕС, Франции, Великобритании. Формально-юридический метод использован при анализе российского законодательства. Сравнительный правовой метод использован в целях сравнения отечественной системы с европейскими законодательными актами - директива 2008/98/EC; регламент о упаковке и упаковочных отходах (PPWR); французские индексы ремонтопригодности, экологической стойкости; методика оценки способности к вторичному использованию (RAM) Великобритании. Сравнение осуществляем по следующим критериям: есть ли количественные границы переработки; учитывается ли ремонтопригодность и срок службы; методика вычисления открыта или закрыта; какие юридические риски несет производитель.

Материалом для работы послужили законы и подзаконные акты РФ; директивы ЕС, законодательства Франции; нормы Великобритании; статьи из научных журналов и сборники материалов о расширенной ответственности производителя, экомодуляциях – монографии российских исследователей и иностранные работы в этой сфере.

Результаты

Экомодуляция возникла как логическое развитие концепции расширенной ответственности производителя (РОП), которая изначально была направлена на перераспределение финансовой нагрузки по утилизации отходов с общества на производителей [3]. Если традиционные схемы РОП зачастую носили фискальный характер, не создавая достаточных стимулов для улучшения экологических характеристик продукции, то экомодуляция вводит дифференциацию экологических сборов, позволяющую более активно стимулировать внедрение экологичных инноваций.

Сущность экомодуляции заключается в установлении зависимости между экологическими характеристиками продукции и размером экологических сборов [4, с. 36]. Чем выше экологичность продукта — тем ниже сборы, и наоборот. Такой подход основывается на принципе «загрязнитель платит», который дополняется принципом «экологичность вознаграждается». Это создает экономические стимулы для производителей, побуждая их к разработке продуктов с улучшенными экологическими показателями, такими как долговечность, ремонтопригодность, возможность повторного использования и переработки.

С экономической точки зрения экомодуляция представляет собой инструмент финансового стимулирования, побуждающий производителей внедрять экологичные технологии, получая тем самым возможность снизить свои издержки за счет уменьшения экологических сборов. С экологической точки зрения, экомодуляция способствует формированию устойчивых производственных практик, основанных на принципах цикличной экономики. Она стимулирует сокращение объемов отходов, повышение уровня переработки материалов, а также снижение использования опасных веществ [6].

Таким образом, экомодуляция является одним из эколого-правовых стимулов, то есть правовых средств, инструментов, формирующих у природопользователя заинтересованность в решение в общегосударственных природоохранных задач [2, с. 94]. При этом модуляция экологических платежей может одновременно выступать как в роли позитивного, так и негативного эколого-правового стимула.

Европейские стандарты экомодуляции: критерии и методологии

В Европейском Союзе основой для экомодуляции является Директива 2008/98/EC [7], которая была существенно обновлена в 2018 году. Согласно статье 8 государстве-члены могут принимать соответствующие меры для поощрения проектирования продукции с целью снижения ее воздействия на окружающую среду и образования отходов с учетом таких критериев, как долговечность, ремонтопригодность, возможность повторного использования и переработки продукции. Европейская комиссия получила мандат на руководящие принципы для толкования определений восстановления и утилизации (п. 1 ст. 38 Директивы 2008/98/EC).

Особое значение имеет Регламент по упаковке и упаковочным отходам (далее — PPWR) [8], который предусматривает введение градаций экологических классов (A, B, C) для упаковки. Упаковка ниже класса C признается не подлежащей вторичной переработке, и ее продажа должна быть ограничена. Регламент предписывает создавать стимулы для экономических операторов к увеличению содержания переработанного пластика в упаковке. Одним из способов достижения этой цели признается модуляция ставок экологических платежей в рамках РОП в зависимости от процента переработанного содержимого в упаковке. Увеличение/уменьшение стоимости по таким основаниям осуществляется исходя из общих принципов определения и контроля наполненности соответствующей упаковки.

Во Франции с 1 января 2021 года действует индекс ремонтопригодности (фр. Indice de réparabilité) для нескольких категорий продукции, представляющий собой оценку от 0 до 10 баллов [9]. Показатели ремонтопригодности – это обеспеченность запчастями, возможность легко разбирать устройство, сервисные центры и руководство по ремонту [10]. С 2025 года индекс ремонтопригодности для некоторых категорий товаров (телевизоров и стиральных машин) заменен на индекс устойчивости (фр. Indice de durabilité), который дополнительно учитывает надежность оборудования, устойчивость к нагрузкам и износу, простоту технического обслуживания, а также наличие коммерческой гарантии и процесс контроля качества [11].

В Великобритании начиная с 2026 г. применена модификация тарифов по методике Оценки пригодности для вторичного использования (Recyclability Assessment Methodology – RAM) [12]. RAM оценивает весь путь отхода: сбор, сортировку и собственно переработку. Упаковка будет оцениваться по трем категориям — зеленый, янтарный и красный. «Зеленая» упаковка, имеющая признанный путь для сбора, сортировки и переработки, будет облагаться более низкими сборами, в то время как «красная» (трудноперерабатываемая) — повышенными. В первый год «красная» упаковка будет облагаться по коэффициенту 1,2 к базовой ставке, а к 2028 году коэффициент достигнет 2,0 [13].

Обобщая европейскую практику – выделены следующие критерии экомодуляции:

Материалы и перерабатываемость (процент содержания вторичного материала, возможность механической переработки, применение моно-материала).

Токсичность – вредные вещества (не содержатся тяжелые металлы, хлорорганические соединения и др., подлежащие специальной утилизации).

Срок эксплуатации, ремонтопригодность – срок службы; наличие запчастей; удобство в разборе.

Дизайн, адаптированный для вторичной переработки (модульные конструкции, унифицированные компоненты, отказ от клеевых соединений, маркировка материалов).

Критический анализ российской модели экомодуляции

Экомодуляция введена в российское законодательство об отходах Федеральным законом от 4 августа 2023 г. № 451-ФЗ [14]. Согласно части 7 статьи 24.5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции Федерального закона от 4 августа 2023 г. № 451-ФЗ) ставка экологического сбора определяется по каждой группе товаров, упаковки путем умножения базовой ставки экологического сбора на коэффициент, учитывающий:

Сложность извлечения отходов от использования товаров для дальнейшей утилизации.

Наличие технологической возможности их утилизации с учетом изменения физических, химических и механических свойств материалов при многократном использовании (с учетом возможных циклов переработки отходов от использования товаров).

Востребованность вторичного сырья, полученного из таких отходов, для использования при производстве товаров (продукции).

Значения коэффициентов утверждены постановлением Правительства РФ от 1 августа 2024 г. № 1041 [15] (далее – Постановление № 1041). Данное постановление устанавливает базовые ставки экологического сбора на 2025–2027 годы и значения коэффициента, учитывающего указанные три параметра. Хотя, на первый взгляд, российское законодательство содержит все необходимые элементы для экомодуляции, более пристальный анализ позволяет выявить следующие дефекты.

Во‑первых, в Постановлении № 1041 нет каких–либо объективных показателей перерабатываемости. Коэффициенты часто определяются по товарной группе в общем и не учитывают экологические особенности товаров данной группы. Так, например, для оборудования «оборудования электрического осветительного» установлен общий коэффициент вне зависимости от того насколько материал изделия подлежит переработке. Производитель осветительного оборудования, использующий экологичный дизайн, не получает никакого преимущества перед производителем, использующим экологически вредные материалы, – если оба выпускают продукцию, относящуюся к одной группе. Это нивелирует стимулирующий эффект экомодуляции.

Во‑вторых, неясна процедура вычисления коэффициентов. Непонятно как рассчитывали степень «сложности извлечения» и в чем измеряли «техническую реализуемость утилизации».

В‑третьих, в постановлении № 1041 нет показателей ремонтопригодности и срока эксплуатации. Эксплуатационный срок товара, а также его ремонтоспособность не сказываются на величине платы за утилизацию. Это означает, что производитель, выпускающий одноразовую продукцию с коротким жизненным циклом, и производитель, выпускающий долговечную ремонтопригодную продукцию, уплачивают одинаковые сборы — при том, что экологический вред от первой существенно выше.

В‑четвертых, не введена градация перерабатываемости. В отличие от европейского PPWR вводит обязательные классы перерабатываемости (A, B, C) с четкими пороговыми значениями российское законодательство не устанавливает подобных классов. Отсутствуют четкие критерии, позволяющие отличить «хорошо перерабатываемую» упаковку от «плохо перерабатываемой».

Отсутствие объективных, количественно измеримых критериев и прозрачной методики расчета препятствуют эффективному использованию экомодуляции для достижения целей циркулярной экономики.

Заключение

На основе проведенного анализа предлагаются следующие направления совершенствования правового регулирования экомодуляции в России.

Введение объективных классов перерабатываемости. Предлагается закрепить в законодательстве классификацию упаковки по степени перерабатываемости (по аналогии с европейскими классами A, B, C), установив четкие количественные пороги (например, процент перерабатываемости, доля вторичного сырья). Классы перерабатываемости должны определяться по методике, утверждаемой уполномоченным федеральным органом, с учетом международных стандартов.

Разработка и публикация прозрачной методики расчета коэффициентов. Следует разработать и опубликовать методические рекомендации по расчету коэффициента сложности извлечения, а также коэффициент технологической возможности утилизации и коэффициент спроса на вторичное сырье. Методика должна включать расчетные формулы и параметры для самостоятельного определения прогноза величины сбора со стороны производителя. Обновление методики следует проводить периодически при участии бизнес-сообщества и экспертных организаций.

Введение показателей ремонтопригодности и долговечности. Необходимо включить показатели ремонтопригодности, долговечности в состав показателей экомодуляции (как это сделано во Франции для индекса ремонтопригодности). Так будет обеспечено стимулирование производителей к разработке товаров с большим сроком эксплуатации, возможностью их ремонта – т. е. развитие циклической модели производства.

Установление последствий для трудноперерабатываемой упаковки. Необходимо установить правовые последствия для упаковки, которая не соответствует минимальным требованиям перерабатываемости. В качестве таких последствий могут выступать: повышенные коэффициенты экологического сбора (с прогрессивным увеличением), обязательная маркировка «трудноперерабатываемая упаковка», а в перспективе — поэтапный запрет на размещение на рынке.

Введение механизма верификации и маркировки. Предлагается ввести обязанность производителя проходить оценку перерабатываемости своей упаковки и указывать на ней соответствующий класс (индекс перерабатываемости) в соответствии с национальным стандартом. Неоцененная упаковка должна автоматически относиться к низшему классу с максимальным коэффициентом сбора, что создаст стимул для добровольной верификации.

Реализация указанных предложений позволит более эффективно использовать экомодуляцию для стимулирования перехода к циркулярной экономике.